港鐵在香港城市發(fā)展中的實踐

◆ 香港鐵路有限公司中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官 易珉

港鐵在香港城市發(fā)展中的實踐

◆ 香港鐵路有限公司中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官 易珉

2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。香港是全球可持續(xù)發(fā)展的典范城市，在過去30多年里同樣走過了新市鎮(zhèn)發(fā)展的歷程。有一些經(jīng)驗，值得內(nèi)地參考。

TOD與香港的城市化

香港在世界上屬于地少人多的城市，人口超過700萬人，地域面積1108平方公里，但香港的郊野、林地面積占76%，建成區(qū)面積只占24%。在這一土地利用結(jié)構(gòu)上，支撐了香港龐大的居住人口、繁榮的金融商業(yè)活動、可為市民共享的生態(tài)環(huán)境，以及可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)。這得益于香港城市發(fā)展的TOD模式與港鐵“軌道交通+土地綜合利用”模式相結(jié)合的作用。

TOD是“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式，主要是以地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線的站點(diǎn)為中心、以400～800米（5～10分鐘步行路程）為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)，以實現(xiàn)各個城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。目前TOD被廣泛利用在城市開發(fā)中，尤其是在城市尚未成片開發(fā)的地區(qū)，通過先期對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低的價格征用，導(dǎo)入公共交通，形成開發(fā)地價的時間差，然后，出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，政府從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入。

在TOD的實踐層面，港鐵公司運(yùn)用“軌道交通+土地綜合利用”商業(yè)模式，成功在香港開拓多條軌道交通線路，積極綜合利用開發(fā)沿線土地，為香港市民提供超過1200萬平方米樓面的多種功能生活空間。同時通過東涌線、將軍澳線等多條軌道線路，帶動了香港多個新市鎮(zhèn)的開發(fā)、建成、發(fā)展及興起。在這一過程中，港鐵公司積累了大量運(yùn)用“軌道交通+土地綜合利用”模式的成功經(jīng)驗，如以軌道交通為主導(dǎo)的城市規(guī)劃與土地利用；住宅、商業(yè)、公共設(shè)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、商品住房與政府公屋、廉租房有機(jī)融合、城市中心區(qū)與城市拓展區(qū)、郊區(qū)、新市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、軌道交通投融資多樣化等經(jīng)驗。這一模式通過軌道交通與土地綜合利用的協(xié)同效應(yīng)、集約用地，帶動新市鎮(zhèn)的形成，以軌道站點(diǎn)為中心形成交通樞紐和商業(yè)中心，推動新區(qū)建設(shè)、舊區(qū)改造，關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)，減輕公共財政負(fù)擔(dān)，從而使城市可持續(xù)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化的步伐。

“軌道交通+土地綜合利用”對香港城市發(fā)展的貢獻(xiàn)

1、推動城市發(fā)展

根據(jù)香港分區(qū)人口統(tǒng)計分析，全港約有 45%的人口住在距離軌道交通站僅 500 米的范圍內(nèi)，如果僅以居住在九龍、新九龍及香港島的居民計，這一比例更高達(dá)65%，而香港島市區(qū)居住或工作在地鐵500米范圍內(nèi)的比例則已高達(dá)75%。香港的就業(yè)用地布局也采用類似的模式。

這些均得益于香港一直堅持的“軌道交通+土地綜合利用”模式：其一，軌道發(fā)展計劃促使軌道布局和選線串聯(lián)城市密集建成區(qū)以及新的策略發(fā)展地區(qū)；其二，政府的城市建設(shè)規(guī)劃以及土地出讓計劃將配合軌道建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一部署。以此實現(xiàn)土地開發(fā)與軌道運(yùn)營的共贏。為此，香港政府在過去一直重視鐵路的發(fā)展，并多次出臺相關(guān)的發(fā)展策略。

而根據(jù)政府制定的《鐵路發(fā)展策略2000》，預(yù)計2016年全港將建成250公里以上的軌道線路。軌道站點(diǎn)腹地更成為物業(yè)、商業(yè)和人口的聚集節(jié)點(diǎn)。

在軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行高密度、集約發(fā)展的同時，香港保留了大量的生態(tài)綠地，香港郊野公園和受保護(hù)地區(qū)共占地41043公頃。郊野公園遍布全港各處，范圍包括風(fēng)景怡人的山嶺、叢林、水塘和海濱地帶。香港的建成區(qū)只有24%，住宅區(qū)只占總面積的7%，在這7%的住宅中容納了超過700萬的人口。

2、優(yōu)化城市空間布局

“軌道交通+土地綜合利用”模式有利于城市新區(qū)開發(fā),比其他方式節(jié)約用地，并可集約化利用城市土地。軌道交通沿線土地開發(fā)的廊道及輻射效應(yīng)，延展了城市空間范圍，形成城市用地沿軌道交通走廊向城市區(qū)域外延布局，以軌道交通車站及節(jié)點(diǎn)為中心、線路為發(fā)展軸、路網(wǎng)為覆蓋區(qū)的分級土地利用結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)成了城市新的空間形態(tài)。

“軌道交通+土地綜合利用”模式促使城市空間結(jié)構(gòu)由單中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?？焖俚能壍缼淼娜肆鳎嘧屜愀鄣脑瓉淼倪吘墔^(qū)域如東涌及將軍澳得到開發(fā)和發(fā)展。邊緣地帶居住區(qū)之間的快速軌道交通，更是有助于城市向邊緣的擴(kuò)展和輻射，促進(jìn)邊緣區(qū)與中心區(qū)的均衡發(fā)展，資源得以更為合理平均的分配，創(chuàng)造出新的市鎮(zhèn)。

作為一個金融、商業(yè)高度發(fā)展的國際化城市，香港在土地綜合利用，不僅兼顧了城市化發(fā)展過程對土地的集中需求，還為城市預(yù)留了大量充足的生態(tài)自然環(huán)境。

“軌道交通+土地綜合利用”在香港的應(yīng)用

1975年至1985年，香港進(jìn)入城市化蓬勃發(fā)展時期，香港的金融、商業(yè)、工業(yè)得到了快速發(fā)展。但同時，香港亦面臨著飛速城市化發(fā)展帶來的一系列城市問題，如人口過度擁擠，交通擁堵、城市中心用地緊張等矛盾。為適應(yīng)城市發(fā)展的需求，香港軌道交通建設(shè)者在這一時期采取了“線跟人走”的規(guī)劃發(fā)展策略，著重在人口流動頻繁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)達(dá)區(qū)域布局軌道線路，解決當(dāng)?shù)亟煌▎栴}，同時進(jìn)一步帶動發(fā)展。

進(jìn)入1985年后，香港進(jìn)入了城市發(fā)展平穩(wěn)時期，這一時期強(qiáng)化人流帶來的城市活力，創(chuàng)造新城成為了城市發(fā)展的主線。香港的軌道建設(shè)者們也因應(yīng)城市發(fā)展的需求，適時改變了規(guī)劃的策略，采取“人跟線走”的策略。這一階段，香港一些尚有待發(fā)展的和陳舊的區(qū)域吸引了建設(shè)者們的目光，在這片土地上“軌道交通+土地綜合利用”的模式以新的策略再次掀起了城市發(fā)展的高潮。1998年，香港開通了機(jī)場/東涌線，將新機(jī)場引到了市中心；2002年開通了將軍澳線，由此創(chuàng)造出一個新興的住宅區(qū)。2005年開通迪士尼線，將大量的游客引領(lǐng)到這一世界級的休閑娛樂樂園?！叭烁€走”的規(guī)劃策略，讓“軌道交通+土地綜合利用”的模式綻放出新的活力，讓香港出現(xiàn)了讓人欣喜的城市化發(fā)展。

“軌道交通+土地綜合利用”在香港操作模式

“軌道交通+土地綜合利用”的模式是一種集地鐵投資、建設(shè)、運(yùn)營和沿線土地綜合開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式；根據(jù)香港地鐵三十年來的成功運(yùn)作經(jīng)驗，其核心特征是：

政府可選擇無需投資，僅需將地鐵沿線一定規(guī)模的物業(yè)開發(fā)用地開發(fā)權(quán)授予給地鐵公司，同時按未規(guī)劃建設(shè)地鐵前的市場地價標(biāo)準(zhǔn)收取地價，而政府亦不需擔(dān)保地鐵公司的貸款。政府亦可選擇作有限度投資從而減低開發(fā)物業(yè)補(bǔ)貼；

港鐵享有沿線一定規(guī)模土地在地鐵開通后的增值收益，承擔(dān)全部的地鐵建設(shè)成本和運(yùn)營成本，并統(tǒng)一規(guī)劃物業(yè)與地鐵的設(shè)計，提升客流，使項目能自負(fù)盈虧；

港鐵將地鐵與物業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，并通過公開、公平的方式招標(biāo)選擇沿線物業(yè)用地開發(fā)商，由開發(fā)商實施具體開發(fā)行為，地鐵公司實施全程監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并與開發(fā)商分享物業(yè)開發(fā)收益。

港鐵在物業(yè)開發(fā)完畢前將所有土地使用權(quán)保留在自己名下，不抵押、也不轉(zhuǎn)讓，以便在開發(fā)商無力完成開發(fā)或出現(xiàn)金融風(fēng)險時，港鐵仍能自己繼續(xù)完成工程，確保物業(yè)及營運(yùn)收益和地鐵的正常運(yùn)營。

東涌新市鎮(zhèn)發(fā)展案例

東涌，位于大嶼山北岸中央，一面臨海，三面環(huán)山。在上世紀(jì)九十年代初，東涌只是一條居住數(shù)百人的小漁村，港鐵在該處建沒東涌站，并以此站點(diǎn)為中心，規(guī)劃周邊土地，里面有住宅、辦公樓、酒店、購物中心和吊車等旅游設(shè)施?，F(xiàn)時這里住了很多就在國際機(jī)場工作的員工及各航空公司的機(jī)組人員，而且因交通使捷，那里亦有很多從香港市區(qū)遷入的市民，而今東涌已成為一個備受中產(chǎn)及訪港旅客歡迎的新市鎮(zhèn)。

上世紀(jì)九十年代初，政府啟動北大嶼山新市鎮(zhèn)發(fā)展計劃，范圍即包括東涌和大蠔兩個山谷，及兩者之間沿岸拓展的填海土地，為離島區(qū)首個及唯一一個新市鎮(zhèn)，亦是新界九大新市鎮(zhèn)之中最年青的一座新市鎮(zhèn)。由于東涌是該新市鎮(zhèn)目前的發(fā)展核心，因此一般稱此新市鎮(zhèn)為東涌新市鎮(zhèn)。

總而言之，隨著這些站點(diǎn)的開通，及沿線土地的綜合利用，一個新興的發(fā)展區(qū)、住宅區(qū)誕生了，充分融合了東涌本身的自然資源、機(jī)場資源、便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、合理布置的沿線物業(yè)、來自香港中心區(qū)的大量人流等因素，為香港的城市化帶來了跨越式的發(fā)展。

東涌站是港鐵東涌線的終點(diǎn)站，已發(fā)展成為東涌新市鎮(zhèn)中心，東涌站利用多層土地利用方式，集約化地利用土地。另外，東涌站通過打造極具特色的東薈城名品折扣商場，吸引了大量游客前往，增加該區(qū)的人氣。

東涌項目特色及考慮要點(diǎn)為其主要功能是為香港國際機(jī)場提供后勤服務(wù)，同時容納不同的工商業(yè)發(fā)展，并作為抵港旅客進(jìn)入香港的門廊，因此軌道交通是作為該地區(qū)的其中一個最主要的交通工具。作為該區(qū)最重要的交通工作，為平衡各方利益及居民便利性，因此在地鐵周邊建設(shè)的項目均以風(fēng)雨廊相互連接，周邊居民可以通過各居住小區(qū)的連廊直接到達(dá)地鐵。離地鐵較遠(yuǎn)的居民可以選擇步行或乘坐物業(yè)管理公司提供的免費(fèi)巴士接送至地鐵站。各小區(qū)居民晚上地鐵停駛后，也可以通過地鐵商場內(nèi)的24小時開放通道，通過連橋回到各自小區(qū)。在地鐵站門口提供的士及中巴車換乘。

實現(xiàn)“三贏”

借助“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，香港政府不但沒有為地鐵的建設(shè)和運(yùn)營背上補(bǔ)貼的包袱，反而從出售給港鐵的土地收益、公開招股收益、股息等方面獲得了巨大利潤，計算現(xiàn)在政府擁有的港鐵公司的股份，香港政府合共從地鐵的建設(shè)和運(yùn)營上賺取了約2100億港元的利潤，而港鐵造就的社會價值更是不言而喻。

建議

在新型城鎮(zhèn)化的背景之下，“地鐵+物業(yè)”模式在國內(nèi)有廣闊的應(yīng)用空間，根據(jù)香港的經(jīng)驗，在其操作過程中以下幾點(diǎn)是值得引起重視的：

首先，在地鐵線路規(guī)劃過程中，地鐵公司應(yīng)有機(jī)會參與前期地鐵與物業(yè)開發(fā)的同步規(guī)劃，也可以預(yù)先控制沿線可開發(fā)土地，而且統(tǒng)一規(guī)劃可實現(xiàn)最大的協(xié)同效益；

其次，為了減少協(xié)調(diào)成本、保障地鐵的建設(shè)和營運(yùn)安全，實現(xiàn)“地鐵＋物業(yè)”模式時需要統(tǒng)一的主體去操作，而這個主體必須同時具備豐富的地鐵建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)驗和物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗；

最后，要考慮調(diào)整土地政策，創(chuàng)新地鐵沿線土地開發(fā)、出讓方式，允許地鐵投資方以捆綁方式獲得地鐵與土地開發(fā)權(quán)。

通過這些，我們相信“地鐵＋物業(yè)”結(jié)合發(fā)展模式必能在國內(nèi)改善地鐵投資效率，提供鐵路建設(shè)及運(yùn)營資金，提升城市的通達(dá)性，與此同時，又能集約用地和建設(shè)以人為本的社區(qū)，為帶動城市的可持續(xù)性發(fā)展提供一個好的答案。