河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與“新農(nóng)?！敝贫茹暯友芯?/h1>
2013-06-08 03:05李佳陳世金
改革與開放 2013年3期
李佳 陳世金
根據(jù)2010年《河北省政府關(guān)于加快城市化進(jìn)程的實(shí)施意見》的目標(biāo)，到2020年，河北省的城市化將由現(xiàn)在的45%提高到64%左右，年均增長1.9%，屆時，城市人口將由現(xiàn)在的1655萬人達(dá)到3760萬人，城市人口年均增長超過200萬人。其中，大部分將可能是由于政府征用農(nóng)村集體所有的土地而被迫變?yōu)楸徽鞯剞r(nóng)民，他們失去的不僅僅是土地本身，更可能是失去了傳統(tǒng)農(nóng)村老年的基本生活保障。面對日益增多的被征地農(nóng)民，如何解決其養(yǎng)老保障問題成為河北省各級政府工作的重中之重。2005年1月，河北省人民政府下發(fā)《關(guān)于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度意見的通知》[冀政函（2005）15]（以下簡稱指導(dǎo)意見）文件，要求各地市建立適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，隨著“新農(nóng)?！闭叩娜鎸?shí)施，新農(nóng)保體系將面臨一系列與農(nóng)村社會保障制度的銜接問題。根據(jù)新農(nóng)保要覆蓋失地農(nóng)民的指導(dǎo)思想，兩種制度的銜接成為完善新農(nóng)保制度過程的一大難題。
一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與“新農(nóng)?！敝贫茹暯拥幕A(chǔ)
1.參保范圍的銜接
《指導(dǎo)意見》對被征地農(nóng)民做了具體界定，指由當(dāng)?shù)貒临Y源部門統(tǒng)一征地，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，被征地時享有第二輪土地承包權(quán)，被征地后人均農(nóng)業(yè)用地不足以維持基本生活的農(nóng)民納入保障范圍。同時規(guī)定年滿16周歲-60周歲、未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民才能參保。這正好從屬于新農(nóng)保的參保范圍，二者在參保范圍上存在著一定的交叉。
2.籌資模式的銜接
被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方構(gòu)成（詳見圖1）。新農(nóng)?；鹜瑯邮且詡€人、集體、政府三方籌資的模式構(gòu)成，分為五個繳費(fèi)檔次：100元、200元、300元、400元和500元/年，因此，從籌資模式上兩種制度是可以完全重合的。但是，由于兩種制度的分檔繳費(fèi)的額度標(biāo)準(zhǔn)和政府、集體資助標(biāo)準(zhǔn)不同，直接造成在養(yǎng)老待遇上存在一定差異，這將是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保對接中的一大隱性障礙。被征地農(nóng)民的繳費(fèi)水平明顯高于新農(nóng)保制度，將不利于被征地農(nóng)民向新農(nóng)保制度的轉(zhuǎn)換。
3.基金運(yùn)行模式的銜接
兩種制度均采用完全積累的個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，將個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助部分記入個人賬戶，將政府補(bǔ)貼部分作為社會統(tǒng)籌賬戶建立養(yǎng)老保險風(fēng)險基金。兩種制度的參保者享受的養(yǎng)老金應(yīng)按照基金籌集比例從個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶中支付。這種基金的運(yùn)行模式，實(shí)行實(shí)賬管理，政府、集體、個人三方責(zé)任清楚明了，養(yǎng)老金計算辦法簡單，農(nóng)民可以了解到自己的賬戶情況，看得見、摸得著，符合農(nóng)民的思維方式，農(nóng)民容易理解和接受。相同的基金運(yùn)行模式和運(yùn)作模式，有利于兩種養(yǎng)老保險制度的互相貫通和轉(zhuǎn)移。
4.養(yǎng)老金待遇的銜接
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，按規(guī)定繳足養(yǎng)老保險費(fèi)的被征地農(nóng)民，男滿60周歲、女滿55周歲后，從次月起按月享受養(yǎng)老保險待遇。參保繳費(fèi)時尚未達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，年齡每相差一歲，達(dá)到領(lǐng)取年齡時，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。養(yǎng)老金由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)通過郵局、銀行等社會化發(fā)放渠道及時足額發(fā)給參保者本人。參保人從本地遷往外地，可根據(jù)本人意愿將養(yǎng)老保險關(guān)系留在本地，到達(dá)男滿60周歲、女滿55周歲后直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。也可根據(jù)本人意愿退出被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。
新農(nóng)保中，養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件是已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；距領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，也允許補(bǔ)繳，累計繳費(fèi)不超過15年；距領(lǐng)取年齡超過15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，累計繳費(fèi)不少于15年。但是養(yǎng)老金待遇卻由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。
新農(nóng)保養(yǎng)老待遇中存在基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇中沒有這部分養(yǎng)老金，在兩種制度銜接中易引發(fā)“是否公平”問題，如何處理好基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保對接中的一大顯性障礙。
二、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保制度銜接存在的問題
1.新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇太低
根據(jù)河北省新農(nóng)保實(shí)施意見，年滿60周歲的農(nóng)民可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金55元+個人賬戶養(yǎng)老金/139。當(dāng)然個人繳費(fèi)越多，養(yǎng)老賬戶資金越多，個人將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多。但是，對于目前已經(jīng)年滿60周歲的農(nóng)民，僅僅給予基本養(yǎng)老金660元/年，難以保障農(nóng)民最基本的生活水平，影響了農(nóng)民參保的積極性。河北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低主要表現(xiàn)在兩方面：一是低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2011年1月，河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每月340元。而同期新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，因此，相對征地農(nóng)民養(yǎng)老金，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)顯然設(shè)置的過低。二是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于同期的企業(yè)養(yǎng)老保險待遇。2012年3月，河北省離退休人員月人均養(yǎng)老金超過了1000元，達(dá)到1756元。兩大社會養(yǎng)老保險制度相比較，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金較企業(yè)基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金太低。
2.新農(nóng)保繳費(fèi)檔次低、差距小
新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇過低的重要原因，是個人繳費(fèi)檔次不高，同時各檔次之間的差距太小。根據(jù)新農(nóng)保規(guī)定，繳費(fèi)檔次每年以100為極差，設(shè)100到500元五個檔次，最低檔次每個月繳費(fèi)不足10元。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提高了個人繳費(fèi)檔次金額，但基數(shù)仍然不高。繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平較低，還不能滿足廣大農(nóng)村居民的參保需求。
從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)看，每檔均高于農(nóng)保的繳費(fèi)檔次。當(dāng)被征地農(nóng)民被納入農(nóng)保后，由于繳費(fèi)水平降低勢必導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平降低，如果想提高養(yǎng)老金待遇只能通過延長繳費(fèi)年限這一辦法，因此，調(diào)查中大多數(shù)被征地農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)入農(nóng)保。
3.集體補(bǔ)貼缺乏約束
根據(jù)河北省農(nóng)保政策，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，但是，目前的現(xiàn)實(shí)是絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常薄弱，根本拿不出補(bǔ)助，而且政策又沒有硬性規(guī)定村集體必須要給予補(bǔ)助，所以村集體的補(bǔ)助在很多地方可能就是一句空話。即使村集體給予補(bǔ)助，補(bǔ)助數(shù)額也會非常少。以秦皇島市青龍縣八道河鄉(xiāng)二道溝村為例，參保的748人截至2009年末個人共繳保費(fèi)14.4萬元，村集體籌集養(yǎng)老金33 792元，縣財政補(bǔ)貼51 480元?？梢钥吹郊词故窃圏c(diǎn)村，村集體籌措的養(yǎng)老金比縣政府補(bǔ)貼的還少將近一半。所以，在河北省絕大部分地方，村集體即使補(bǔ)助也是非常有限的。
4.新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金未惠全部農(nóng)民
新農(nóng)保實(shí)行的是“自愿參與”原則，有部分農(nóng)民尤其是年輕的農(nóng)民不愿意參保。這是因為，根據(jù)現(xiàn)行制度測算的養(yǎng)老金替代率水平太低。養(yǎng)老金替代率是評價養(yǎng)老保險制度的一個重要指標(biāo)，用以衡量居民退休后的生活水平，其受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、社會消費(fèi)水平等諸多因素的制約。歷史經(jīng)驗表明，養(yǎng)老金替代率水平的高低會對養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)率、政府財政補(bǔ)貼比例及養(yǎng)老金待遇水平的調(diào)整等產(chǎn)生深刻的影響。養(yǎng)老金替代率水平如果太高，不僅會減少勞動力供給，而且會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)；養(yǎng)老金替代率水平如果太低，則會造成老年人口無法滿足基本生活水平的需要，形成老無所依的境地。
現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老金水平不能夠滿足年輕的被征地農(nóng)民的基本生活需要。根據(jù)以往的文獻(xiàn)綜述，絕大多數(shù)專家認(rèn)為養(yǎng)老金替代率水平的下限應(yīng)為45%～50%，用以滿足居民的基本生活需要。根據(jù)保險精算，16歲的被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，到其退休時養(yǎng)老保險替代率水平只有2%左右，完全不能滿足基本生活需要。這是因為目前河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在考慮待遇調(diào)整時只考慮了預(yù)定利率這一單一因素，對于物價調(diào)整、收入增長、利率水平提高等因素都沒有考慮，導(dǎo)致目前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的設(shè)計不利于激勵年輕的被征地農(nóng)民參保，激勵機(jī)制存在設(shè)計的漏洞，因此，政府應(yīng)盡快調(diào)整現(xiàn)行的被征地農(nóng)民制度的不合理因素，如預(yù)定利率的提高、與物價因素掛鉤等，用以提高年輕的被征地農(nóng)民的參保率。
三、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新農(nóng)保制度銜接的建議與對策
1.提高財政對農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的支出水平
保障力度不足，財政支持力度不夠，是新農(nóng)保的一大問題。各級政府對新農(nóng)保制度的補(bǔ)貼包括四級財政：中央財政、河北省財政、各市財政以及縣（市）級財政。中央財政補(bǔ)貼新農(nóng)保制度符合領(lǐng)取年齡的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金為55元/人，2010年中央財政補(bǔ)貼新農(nóng)保的數(shù)額占中央總財政收入的1.64%，數(shù)額比較小，中央財政完全負(fù)擔(dān)的起，有能力承擔(dān)對新農(nóng)保農(nóng)民的補(bǔ)助。河北省新農(nóng)保支出占省財政的比例也不過0.34%。同理，可計算出新農(nóng)保支出占市級財政收入比例平均為0.25%。各縣級財政補(bǔ)貼比例相對河北省各級財政補(bǔ)貼比例最高，平均為1.17%。由于河北地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各縣（市）財政收入的差距，貧困地區(qū)的地方財政收支對新農(nóng)保支出的壓力很大。因此，建議河北省政府在撥款時可參考各市的財政收入、農(nóng)村人口數(shù)和當(dāng)?shù)啬挲g結(jié)構(gòu)水平，對于財政壓力較大的市可適當(dāng)予以傾斜。而各市根據(jù)地區(qū)差異水平也應(yīng)對較貧困的縣（市）適當(dāng)照顧。否則，將會出現(xiàn)越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入較高的地區(qū)，財政補(bǔ)貼也越高；越是經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)民收入較低的地區(qū)，財政補(bǔ)貼越少，這樣將會加劇農(nóng)村的兩級分化現(xiàn)象。
增加財政對新農(nóng)保的支出不僅在于提高對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障力，增加新農(nóng)保吸引力上，而且還在于能夠彌補(bǔ)城鄉(xiāng)在社會統(tǒng)籌和個人賬戶中的差距，減少銜接上的障礙。
2.優(yōu)化社保機(jī)構(gòu)的管理系統(tǒng)
新農(nóng)保和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在各地區(qū)的試點(diǎn)上，社保機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體并沒有明確，而是實(shí)行多頭管理，這反映了基層社保機(jī)構(gòu)的缺失和大量業(yè)務(wù)需求之間存在著的矛盾，不僅影響了兩種養(yǎng)老保險制度的開展，而且對城鄉(xiāng)銜接中的管理績效難有保證。因此按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接的要求加快部署和重構(gòu)基層社保機(jī)構(gòu)尤為重要。
設(shè)立村級農(nóng)保管理員制度。在各個行政村設(shè)立農(nóng)保管理員，明確其職責(zé)任務(wù)和工作內(nèi)容。對農(nóng)村社保管理員要進(jìn)行上崗培訓(xùn)，增強(qiáng)對社保政策的認(rèn)知和解讀能力，掌握和培養(yǎng)對社保業(yè)務(wù)的經(jīng)辦和管理能力。對農(nóng)保管理員給予政府補(bǔ)助，所需經(jīng)費(fèi)可列入鄉(xiāng)級財政預(yù)算。另外，在新農(nóng)保自愿參加的原則之下，對農(nóng)保管理員建立獎勵機(jī)制也是有必要的。
建立和重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞保所。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的勞保所數(shù)量遠(yuǎn)落后于需求，全國有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有設(shè)立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞保所是縣鄉(xiāng)村三級社保架構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它負(fù)責(zé)著對村級上報來的資料進(jìn)行審核，并對相關(guān)信息進(jìn)行匯總上報，而且對村級農(nóng)保管理承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。因此，可在原先的體制要求上配備專業(yè)管理人員和設(shè)施重構(gòu)或設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所。只有通過建立起縣鄉(xiāng)村三級社保管理體制，實(shí)行垂直管理，突出在業(yè)務(wù)經(jīng)辦中社保機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，才能使管理體制更加完善，才能使新農(nóng)保政策在執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)更高的績效。
3.加強(qiáng)制度運(yùn)行的規(guī)范性和統(tǒng)一性
在新農(nóng)保推行過程當(dāng)中，地方政府雖然對政策的實(shí)施給予了高度重視，進(jìn)行了充分組織，配置了足夠的行政資源，但這類行為措施并不是一種統(tǒng)一確定的規(guī)范制度，而只是一時的領(lǐng)導(dǎo)安排，具有臨時性，一次性，缺乏基本的法律法規(guī)及政策依據(jù)。目前相關(guān)的社會保障工作主要是依靠政策文件來推行，立法層次低，缺乏穩(wěn)定性，普遍缺乏法律效力，因此，就難以依據(jù)法律進(jìn)行規(guī)范化、長期化的操作，農(nóng)民就難以保護(hù)自己的合法權(quán)益，不利于社會穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更不利于我國社會保障體系的建立與完善。
4.調(diào)整兩種制度的長期激勵機(jī)制
建立市場價格——養(yǎng)老金待遇調(diào)整的價格聯(lián)動機(jī)制?，F(xiàn)在河北省幾乎所有的農(nóng)產(chǎn)品（包括谷類、豆類、蔬菜類、水果類、肉類、水產(chǎn)品類及烹飪油類等）每日的批發(fā)市場價格都做到了實(shí)時公開，每天都會在網(wǎng)上更新，政府完全可以根據(jù)每日農(nóng)產(chǎn)品的價格建立養(yǎng)老金待遇的聯(lián)動機(jī)制。這樣，才能做到及時的調(diào)整低保待遇水平，滿足被征地農(nóng)民及低保市民的基本生活需要。
調(diào)整長期被征地農(nóng)民激勵機(jī)制。不管被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度還是新農(nóng)保制度，越年輕的農(nóng)民其養(yǎng)老保險替代率越低，這不利于吸引年輕人投保，應(yīng)盡快調(diào)整被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的激勵機(jī)制。比如提高預(yù)定利率水平，或者對年輕的參保者在投保時給予較多的補(bǔ)貼，或其在領(lǐng)取養(yǎng)老金時給予更高的補(bǔ)貼，使參保者不會因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反而陷入更為困苦的境地，使被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保制度能夠真正的起到滿足退休農(nóng)民的基本生活需要。
（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院、河北科技師范學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院）
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《指導(dǎo)意見》對被征地農(nóng)民做了具體界定，指由當(dāng)?shù)貒临Y源部門統(tǒng)一征地，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，被征地時享有第二輪土地承包權(quán)，被征地后人均農(nóng)業(yè)用地不足以維持基本生活的農(nóng)民納入保障范圍。同時規(guī)定年滿16周歲-60周歲、未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民才能參保。這正好從屬于新農(nóng)保的參保范圍，二者在參保范圍上存在著一定的交叉。
2.籌資模式的銜接
被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方構(gòu)成（詳見圖1）。新農(nóng)?；鹜瑯邮且詡€人、集體、政府三方籌資的模式構(gòu)成，分為五個繳費(fèi)檔次：100元、200元、300元、400元和500元/年，因此，從籌資模式上兩種制度是可以完全重合的。但是，由于兩種制度的分檔繳費(fèi)的額度標(biāo)準(zhǔn)和政府、集體資助標(biāo)準(zhǔn)不同，直接造成在養(yǎng)老待遇上存在一定差異，這將是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保對接中的一大隱性障礙。被征地農(nóng)民的繳費(fèi)水平明顯高于新農(nóng)保制度，將不利于被征地農(nóng)民向新農(nóng)保制度的轉(zhuǎn)換。
3.基金運(yùn)行模式的銜接
兩種制度均采用完全積累的個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，將個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助部分記入個人賬戶，將政府補(bǔ)貼部分作為社會統(tǒng)籌賬戶建立養(yǎng)老保險風(fēng)險基金。兩種制度的參保者享受的養(yǎng)老金應(yīng)按照基金籌集比例從個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶中支付。這種基金的運(yùn)行模式，實(shí)行實(shí)賬管理，政府、集體、個人三方責(zé)任清楚明了，養(yǎng)老金計算辦法簡單，農(nóng)民可以了解到自己的賬戶情況，看得見、摸得著，符合農(nóng)民的思維方式，農(nóng)民容易理解和接受。相同的基金運(yùn)行模式和運(yùn)作模式，有利于兩種養(yǎng)老保險制度的互相貫通和轉(zhuǎn)移。
4.養(yǎng)老金待遇的銜接
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，按規(guī)定繳足養(yǎng)老保險費(fèi)的被征地農(nóng)民，男滿60周歲、女滿55周歲后，從次月起按月享受養(yǎng)老保險待遇。參保繳費(fèi)時尚未達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲的人員，年齡每相差一歲，達(dá)到領(lǐng)取年齡時，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)增加2.5%。養(yǎng)老金由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)通過郵局、銀行等社會化發(fā)放渠道及時足額發(fā)給參保者本人。參保人從本地遷往外地，可根據(jù)本人意愿將養(yǎng)老保險關(guān)系留在本地，到達(dá)男滿60周歲、女滿55周歲后直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。也可根據(jù)本人意愿退出被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。
新農(nóng)保中，養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件是已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)；距領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，也允許補(bǔ)繳，累計繳費(fèi)不超過15年；距領(lǐng)取年齡超過15年的，應(yīng)按年繳費(fèi)，累計繳費(fèi)不少于15年。但是養(yǎng)老金待遇卻由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。
新農(nóng)保養(yǎng)老待遇中存在基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇中沒有這部分養(yǎng)老金，在兩種制度銜接中易引發(fā)“是否公平”問題，如何處理好基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保對接中的一大顯性障礙。
二、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保制度銜接存在的問題
1.新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇太低
根據(jù)河北省新農(nóng)保實(shí)施意見，年滿60周歲的農(nóng)民可以按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金55元+個人賬戶養(yǎng)老金/139。當(dāng)然個人繳費(fèi)越多，養(yǎng)老賬戶資金越多，個人將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多。但是，對于目前已經(jīng)年滿60周歲的農(nóng)民，僅僅給予基本養(yǎng)老金660元/年，難以保障農(nóng)民最基本的生活水平，影響了農(nóng)民參保的積極性。河北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低主要表現(xiàn)在兩方面：一是低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2011年1月，河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每月340元。而同期新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，因此，相對征地農(nóng)民養(yǎng)老金，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)顯然設(shè)置的過低。二是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于同期的企業(yè)養(yǎng)老保險待遇。2012年3月，河北省離退休人員月人均養(yǎng)老金超過了1000元，達(dá)到1756元。兩大社會養(yǎng)老保險制度相比較，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金較企業(yè)基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金太低。
2.新農(nóng)保繳費(fèi)檔次低、差距小
新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇過低的重要原因，是個人繳費(fèi)檔次不高，同時各檔次之間的差距太小。根據(jù)新農(nóng)保規(guī)定，繳費(fèi)檔次每年以100為極差，設(shè)100到500元五個檔次，最低檔次每個月繳費(fèi)不足10元。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提高了個人繳費(fèi)檔次金額，但基數(shù)仍然不高。繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平較低，還不能滿足廣大農(nóng)村居民的參保需求。
從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)看，每檔均高于農(nóng)保的繳費(fèi)檔次。當(dāng)被征地農(nóng)民被納入農(nóng)保后，由于繳費(fèi)水平降低勢必導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平降低，如果想提高養(yǎng)老金待遇只能通過延長繳費(fèi)年限這一辦法，因此，調(diào)查中大多數(shù)被征地農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)入農(nóng)保。
3.集體補(bǔ)貼缺乏約束
根據(jù)河北省農(nóng)保政策，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，但是，目前的現(xiàn)實(shí)是絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常薄弱，根本拿不出補(bǔ)助，而且政策又沒有硬性規(guī)定村集體必須要給予補(bǔ)助，所以村集體的補(bǔ)助在很多地方可能就是一句空話。即使村集體給予補(bǔ)助，補(bǔ)助數(shù)額也會非常少。以秦皇島市青龍縣八道河鄉(xiāng)二道溝村為例，參保的748人截至2009年末個人共繳保費(fèi)14.4萬元，村集體籌集養(yǎng)老金33 792元，縣財政補(bǔ)貼51 480元?？梢钥吹郊词故窃圏c(diǎn)村，村集體籌措的養(yǎng)老金比縣政府補(bǔ)貼的還少將近一半。所以，在河北省絕大部分地方，村集體即使補(bǔ)助也是非常有限的。
4.新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金未惠全部農(nóng)民
新農(nóng)保實(shí)行的是“自愿參與”原則，有部分農(nóng)民尤其是年輕的農(nóng)民不愿意參保。這是因為，根據(jù)現(xiàn)行制度測算的養(yǎng)老金替代率水平太低。養(yǎng)老金替代率是評價養(yǎng)老保險制度的一個重要指標(biāo)，用以衡量居民退休后的生活水平，其受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、社會消費(fèi)水平等諸多因素的制約。歷史經(jīng)驗表明，養(yǎng)老金替代率水平的高低會對養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)率、政府財政補(bǔ)貼比例及養(yǎng)老金待遇水平的調(diào)整等產(chǎn)生深刻的影響。養(yǎng)老金替代率水平如果太高，不僅會減少勞動力供給，而且會給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)；養(yǎng)老金替代率水平如果太低，則會造成老年人口無法滿足基本生活水平的需要，形成老無所依的境地。
現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老金水平不能夠滿足年輕的被征地農(nóng)民的基本生活需要。根據(jù)以往的文獻(xiàn)綜述，絕大多數(shù)專家認(rèn)為養(yǎng)老金替代率水平的下限應(yīng)為45%～50%，用以滿足居民的基本生活需要。根據(jù)保險精算，16歲的被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，到其退休時養(yǎng)老保險替代率水平只有2%左右，完全不能滿足基本生活需要。這是因為目前河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在考慮待遇調(diào)整時只考慮了預(yù)定利率這一單一因素，對于物價調(diào)整、收入增長、利率水平提高等因素都沒有考慮，導(dǎo)致目前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的設(shè)計不利于激勵年輕的被征地農(nóng)民參保，激勵機(jī)制存在設(shè)計的漏洞，因此，政府應(yīng)盡快調(diào)整現(xiàn)行的被征地農(nóng)民制度的不合理因素，如預(yù)定利率的提高、與物價因素掛鉤等，用以提高年輕的被征地農(nóng)民的參保率。
三、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新農(nóng)保制度銜接的建議與對策
1.提高財政對農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的支出水平
保障力度不足，財政支持力度不夠，是新農(nóng)保的一大問題。各級政府對新農(nóng)保制度的補(bǔ)貼包括四級財政：中央財政、河北省財政、各市財政以及縣（市）級財政。中央財政補(bǔ)貼新農(nóng)保制度符合領(lǐng)取年齡的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險金為55元/人，2010年中央財政補(bǔ)貼新農(nóng)保的數(shù)額占中央總財政收入的1.64%，數(shù)額比較小，中央財政完全負(fù)擔(dān)的起，有能力承擔(dān)對新農(nóng)保農(nóng)民的補(bǔ)助。河北省新農(nóng)保支出占省財政的比例也不過0.34%。同理，可計算出新農(nóng)保支出占市級財政收入比例平均為0.25%。各縣級財政補(bǔ)貼比例相對河北省各級財政補(bǔ)貼比例最高，平均為1.17%。由于河北地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各縣（市）財政收入的差距，貧困地區(qū)的地方財政收支對新農(nóng)保支出的壓力很大。因此，建議河北省政府在撥款時可參考各市的財政收入、農(nóng)村人口數(shù)和當(dāng)?shù)啬挲g結(jié)構(gòu)水平，對于財政壓力較大的市可適當(dāng)予以傾斜。而各市根據(jù)地區(qū)差異水平也應(yīng)對較貧困的縣（市）適當(dāng)照顧。否則，將會出現(xiàn)越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入較高的地區(qū)，財政補(bǔ)貼也越高；越是經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)民收入較低的地區(qū)，財政補(bǔ)貼越少，這樣將會加劇農(nóng)村的兩級分化現(xiàn)象。
增加財政對新農(nóng)保的支出不僅在于提高對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障力，增加新農(nóng)保吸引力上，而且還在于能夠彌補(bǔ)城鄉(xiāng)在社會統(tǒng)籌和個人賬戶中的差距，減少銜接上的障礙。
2.優(yōu)化社保機(jī)構(gòu)的管理系統(tǒng)
新農(nóng)保和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在各地區(qū)的試點(diǎn)上，社保機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體并沒有明確，而是實(shí)行多頭管理，這反映了基層社保機(jī)構(gòu)的缺失和大量業(yè)務(wù)需求之間存在著的矛盾，不僅影響了兩種養(yǎng)老保險制度的開展，而且對城鄉(xiāng)銜接中的管理績效難有保證。因此按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接的要求加快部署和重構(gòu)基層社保機(jī)構(gòu)尤為重要。
設(shè)立村級農(nóng)保管理員制度。在各個行政村設(shè)立農(nóng)保管理員，明確其職責(zé)任務(wù)和工作內(nèi)容。對農(nóng)村社保管理員要進(jìn)行上崗培訓(xùn)，增強(qiáng)對社保政策的認(rèn)知和解讀能力，掌握和培養(yǎng)對社保業(yè)務(wù)的經(jīng)辦和管理能力。對農(nóng)保管理員給予政府補(bǔ)助，所需經(jīng)費(fèi)可列入鄉(xiāng)級財政預(yù)算。另外，在新農(nóng)保自愿參加的原則之下，對農(nóng)保管理員建立獎勵機(jī)制也是有必要的。
建立和重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞保所。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的勞保所數(shù)量遠(yuǎn)落后于需求，全國有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有設(shè)立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞保所是縣鄉(xiāng)村三級社保架構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它負(fù)責(zé)著對村級上報來的資料進(jìn)行審核，并對相關(guān)信息進(jìn)行匯總上報，而且對村級農(nóng)保管理承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。因此，可在原先的體制要求上配備專業(yè)管理人員和設(shè)施重構(gòu)或設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所。只有通過建立起縣鄉(xiāng)村三級社保管理體制，實(shí)行垂直管理，突出在業(yè)務(wù)經(jīng)辦中社保機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，才能使管理體制更加完善，才能使新農(nóng)保政策在執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)更高的績效。
3.加強(qiáng)制度運(yùn)行的規(guī)范性和統(tǒng)一性
在新農(nóng)保推行過程當(dāng)中，地方政府雖然對政策的實(shí)施給予了高度重視，進(jìn)行了充分組織，配置了足夠的行政資源，但這類行為措施并不是一種統(tǒng)一確定的規(guī)范制度，而只是一時的領(lǐng)導(dǎo)安排，具有臨時性，一次性，缺乏基本的法律法規(guī)及政策依據(jù)。目前相關(guān)的社會保障工作主要是依靠政策文件來推行，立法層次低，缺乏穩(wěn)定性，普遍缺乏法律效力，因此，就難以依據(jù)法律進(jìn)行規(guī)范化、長期化的操作，農(nóng)民就難以保護(hù)自己的合法權(quán)益，不利于社會穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更不利于我國社會保障體系的建立與完善。
4.調(diào)整兩種制度的長期激勵機(jī)制
建立市場價格——養(yǎng)老金待遇調(diào)整的價格聯(lián)動機(jī)制?，F(xiàn)在河北省幾乎所有的農(nóng)產(chǎn)品（包括谷類、豆類、蔬菜類、水果類、肉類、水產(chǎn)品類及烹飪油類等）每日的批發(fā)市場價格都做到了實(shí)時公開，每天都會在網(wǎng)上更新，政府完全可以根據(jù)每日農(nóng)產(chǎn)品的價格建立養(yǎng)老金待遇的聯(lián)動機(jī)制。這樣，才能做到及時的調(diào)整低保待遇水平，滿足被征地農(nóng)民及低保市民的基本生活需要。
調(diào)整長期被征地農(nóng)民激勵機(jī)制。不管被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度還是新農(nóng)保制度，越年輕的農(nóng)民其養(yǎng)老保險替代率越低，這不利于吸引年輕人投保，應(yīng)盡快調(diào)整被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的激勵機(jī)制。比如提高預(yù)定利率水平，或者對年輕的參保者在投保時給予較多的補(bǔ)貼，或其在領(lǐng)取養(yǎng)老金時給予更高的補(bǔ)貼，使參保者不會因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反而陷入更為困苦的境地，使被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保制度能夠真正的起到滿足退休農(nóng)民的基本生活需要。
（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院、河北科技師范學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院）
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