受人口流動(dòng)影響的兒童問題及對(duì)策

吳麗麗

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)正經(jīng)歷著人類歷史上和平時(shí)期規(guī)模最大的人口遷移流動(dòng)。人口流動(dòng)對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了全面、深刻的影響，其中兒童是受其影響最為突出的群體之一。人口流動(dòng)帶來(lái)的兒童保護(hù)問題已成為中國(guó)兒童保護(hù)工作面臨的重要課題。充分認(rèn)識(shí)全面加強(qiáng)流動(dòng)兒童與留守兒童工作的重要性，準(zhǔn)確把握流動(dòng)兒童和留守兒童生存與發(fā)展?fàn)顩r，厘清這些兒童面臨的問題，并探討解決方法，具有十分重要的意義。

一、黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視受人口流動(dòng)影響的兒童問題

為解決農(nóng)民工子女的權(quán)利保護(hù)問題，近年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策措施。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，明確要求把農(nóng)民工及其所攜家屬的子女教育、婦幼保健等列入各有關(guān)部門和社區(qū)的管理責(zé)任范圍。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，確立了進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的原則。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出將農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。同年，新修訂的《義務(wù)教育法》對(duì)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育問題作出了明確規(guī)定。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

這些方針政策的貫徹實(shí)施，對(duì)于保障農(nóng)民工子女的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，起到了積極的指導(dǎo)和促進(jìn)作用。

二、受人口流動(dòng)影響的兒童問題的解決已經(jīng)取得一定成績(jī)

在國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，各部門、各地區(qū)以及各大專院校、群眾組織開展了一系列卓有成效的工作和活動(dòng)，在解決流動(dòng)兒童、留守兒童相關(guān)問題上，取得了重要突破。

在解決流動(dòng)兒童問題上，從完善政策、創(chuàng)新制度著手，通過建立跨部門的工作機(jī)制，制定和實(shí)施跨部門行動(dòng)計(jì)劃，建立和完善流動(dòng)人口的管理機(jī)制，實(shí)行16周歲以下流動(dòng)兒童登記管理制度，嘗試流入地與流出地互相溝通銜接的解決途徑，開展全方位、多層次的新市民宣傳培訓(xùn)，建立以社區(qū)為依托的面向流動(dòng)人口家庭的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，拓展基層社區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)功能等措施，初步探索出一套保護(hù)流動(dòng)兒童權(quán)利的新模式。

在解決留守兒童問題上，通過建立留守兒童檔案，設(shè)立農(nóng)村留守兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展留守兒童家庭教育指導(dǎo)培訓(xùn)，開通留守兒童“親情熱線”，組織志愿者與留守兒童結(jié)隊(duì)幫扶等活動(dòng)構(gòu)建了在政府領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校、家庭、社區(qū)共同參與的綜合性支持網(wǎng)絡(luò)。國(guó)務(wù)院婦兒工委辦公室還與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作，實(shí)施了“受人口流動(dòng)影響的兒童”項(xiàng)目。在江蘇、河北、北京、四川、江西、安徽等?。ㄊ校┑?個(gè)市、縣（區(qū)）建立試點(diǎn)，在試點(diǎn)地區(qū)的積極探索取得了明顯的成效，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

三、受人口流動(dòng)影響的兒童目前仍存在的主要問題

農(nóng)民工子女這一群體既包括流動(dòng)兒童也包括留守兒童。盡管流動(dòng)兒童和留守兒童所處的環(huán)境截然不同，但都面臨著發(fā)展和權(quán)利保護(hù)等諸多問題。

流動(dòng)兒童存在的主要問題有：一是16歲以下流動(dòng)兒童不辦暫住證，沒有納入城市人口登記和管理體系，成為“看得見、數(shù)不清”的群體，不利于對(duì)他們的保護(hù)和管理。二是就學(xué)仍存在一定障礙。盡管國(guó)家在2003年就明確了農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策，其后又多次強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女與城市學(xué)生享受同等待遇的政策，但由于種種原因，一些流入地的公辦學(xué)校仍不能滿足流動(dòng)兒童的就學(xué)需求。三是健康狀況亟待改善。流動(dòng)兒童的計(jì)劃免疫接種率明顯偏低，貧血、佝僂病、營(yíng)養(yǎng)不良等疾病的患病率都顯著高于所在地戶籍兒童。

留守兒童存在的主要問題有：一是由于父母監(jiān)護(hù)缺位，致使一些留守兒童存在營(yíng)養(yǎng)不良、學(xué)習(xí)習(xí)慣不良、成績(jī)欠佳等問題。二是由于親情缺失，使得一些留守兒童心理和情感的發(fā)展受到負(fù)面影響，容易造成情感冷漠、內(nèi)心封閉、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障礙。留守兒童總體心理健康水平低于非留守兒童，且留守兒童在情緒、人格、行為、人際關(guān)系和認(rèn)知發(fā)展等方面均存在不同程度問題。其中是否雙親打工、親子分離年齡、外出打工時(shí)間以及親子聯(lián)系頻次是影響留守兒童心理健康的主要因素。三是留守兒童的安全面臨較多問題，容易成為被侵害的對(duì)象。

四、解決受人口流動(dòng)影響兒童問題的對(duì)策建議

人口流動(dòng)帶來(lái)的兒童問題涉及、教育、衛(wèi)生、法律等諸多領(lǐng)域和政府部門，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不斷探索新方法、新模式，把解決受人口流動(dòng)影響的兒童問題落到實(shí)處。

1.正確認(rèn)識(shí)受人口流動(dòng)影響的兒童問題

流動(dòng)兒童、留守兒童是農(nóng)民工問題的具體化，只有農(nóng)民工的問題全面解決了，城鄉(xiāng)二元化消除了，流動(dòng)兒童和留守兒童的問題才會(huì)真正解決。農(nóng)民工子女的權(quán)利保護(hù)涉及“三農(nóng)”、教育、戶籍制度、社會(huì)保障等多個(gè)層面，要努力創(chuàng)設(shè)一種公平、公正對(duì)待農(nóng)民工及其子女的政策環(huán)境和社會(huì)氛圍。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，很難消除對(duì)農(nóng)民工子女與戶籍兒童的區(qū)別對(duì)待，要從根本上解決農(nóng)民工子女的問題，就應(yīng)當(dāng)逐步將流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和管理之中，建立以常住人口為服務(wù)對(duì)象的管理模式和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型社會(huì)資源配置方式。

兒童利益最大化的原則應(yīng)當(dāng)成為各項(xiàng)政策制定和工作開展的基本原則，不能因?yàn)樽非笮б婧托识鵂奚⒆觽兊睦?。在制定和?shí)施農(nóng)民工子女教育政策時(shí)，應(yīng)該本著以人為本、以農(nóng)民工子女受教育權(quán)利為首要價(jià)值選擇的原則，不能因?yàn)樽非罄硐牖慕逃蕉梁α顺鞘薪逃恼０l(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)會(huì)發(fā)生變化，流動(dòng)兒童和留守兒童也會(huì)相互轉(zhuǎn)化，因此在解決受人口流動(dòng)影響的兒童問題時(shí)，必須把流動(dòng)兒童和留守兒童作為一體兩面通盤考慮。

2.準(zhǔn)確把握受人口流動(dòng)影響的兒童的基本狀況

流動(dòng)兒童和留守兒童規(guī)模巨大，增長(zhǎng)迅速，并存在進(jìn)一步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這個(gè)基本判斷要作為政策制定，開展工作的基本前提。

流動(dòng)兒童、留守兒童不是同質(zhì)總體，而是存在巨大的內(nèi)部差異，要有針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)人群開展工作。當(dāng)前要特別重視學(xué)齡前流動(dòng)和留守兒童、大齡流動(dòng)兒童和留守兒童以及留守女童群體，重點(diǎn)關(guān)注這些群體的不同需求，這也是解決受人口流動(dòng)影響的兒童問題的關(guān)鍵。

為了準(zhǔn)確掌握受人口流動(dòng)影響兒童的基本信息，解決“看得見、數(shù)不清”的問題，必須盡快建立流動(dòng)兒童和留守兒童登記管理制度。目前，中山、無(wú)錫、石家莊、北京等地已將16歲以下流動(dòng)兒童納入登記管理系統(tǒng)，為流動(dòng)兒童管理與服務(wù)提供了基礎(chǔ)信息平臺(tái)，此類經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在全國(guó)進(jìn)一步推廣。建議設(shè)計(jì)以戶籍資料為基礎(chǔ)、教育部門為主、計(jì)生部門配合“三位一體”的留守兒童與流動(dòng)兒童登記體系，建立關(guān)于留守兒童與流動(dòng)兒童的調(diào)查的長(zhǎng)效機(jī)制；建議國(guó)家有關(guān)部門對(duì)流動(dòng)兒童、留守兒童概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)行科學(xué)界定，以便在研究和相關(guān)工作的開展中具有統(tǒng)一的話語(yǔ)體系。

3.建立健全相關(guān)政策法規(guī)

近年來(lái)，相關(guān)政策法規(guī)的不斷出臺(tái)，體現(xiàn)了國(guó)家、社會(huì)對(duì)流動(dòng)兒童和留守兒童問題的重視，也推動(dòng)了受人口流動(dòng)影響的兒童問題的解決。但在制度和政策層面也還存在問題，亟待解決。

一是相關(guān)的制度、政策已經(jīng)出臺(tái)，但基層落實(shí)不到位。比如農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的政策出臺(tái)已久，但由于種種原因，一些流入地的公辦學(xué)校仍不能滿足流動(dòng)兒童的就學(xué)需求。在解決“流動(dòng)兒童”接受義務(wù)教育過程中，需要將“流動(dòng)兒童”的教育規(guī)劃布局、教育經(jīng)費(fèi)保障、同等入學(xué)政策統(tǒng)籌予以考慮；在解決“流動(dòng)兒童”接受初中后教育過程中，需要將滿足他們接受普通高中和接受中等職業(yè)教育的兩種需求統(tǒng)籌予以考慮；在解決“流動(dòng)兒童”接受義務(wù)教育和初中后教育過程中，需要將戶籍所在地和非戶籍所在地政府的責(zé)任和義務(wù)統(tǒng)籌予以考慮。

二是現(xiàn)有的制度、政策存在不足，需要修改完善。比如民辦教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)問題。雖然大多數(shù)農(nóng)民工子女進(jìn)入了公辦學(xué)校學(xué)習(xí)，但是仍有一定數(shù)量的農(nóng)民工子女是在各類民辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。這類學(xué)校由于辦學(xué)條件達(dá)不到地方教育部門規(guī)定的學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)處于非法辦學(xué)的狀態(tài)。在目前我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，因地制宜制定出農(nóng)民工子女學(xué)校設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，是解決好農(nóng)民工子女教育問題的關(guān)鍵。建議國(guó)家出臺(tái)農(nóng)民工簡(jiǎn)易學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性意見，在達(dá)到安全、衛(wèi)生、師資等基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適當(dāng)放寬面積、設(shè)備等條件。

三是政策缺位。比如目前在全國(guó)層面尚未形成流動(dòng)兒童的醫(yī)療保障體系，流動(dòng)兒童缺乏基本的醫(yī)療保障。目前只有局部地區(qū)在進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)工作，比如上海市農(nóng)業(yè)戶籍流動(dòng)兒童醫(yī)療保障體系，主要包括戶籍所在地參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和上海市中小學(xué)生、嬰幼兒住院醫(yī)療互助基金。深圳市出臺(tái)的《深圳市少年兒童住院及大病門診醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法》，首次將外來(lái)務(wù)工子女納入?yún)⒈７秶瑸槿珖?guó)醫(yī)療制度改革，特別是受人口流動(dòng)影響的兒童醫(yī)療保障問題的解決提供了借鑒與參考。

4.處理好社會(huì)和家庭的關(guān)系問題

在改善流動(dòng)兒童與留守兒童教育環(huán)境的工作中，政府與社會(huì)責(zé)無(wú)旁貸。解決農(nóng)民工子女問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到規(guī)劃、教育、衛(wèi)生、公安、計(jì)生、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、司法、民政、財(cái)政、婦聯(lián)等多個(gè)部門。因此，應(yīng)建立政府牽頭、部門參與、社會(huì)各界共同支持，齊抓共管的工作模式，形成各部門聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。同時(shí)是還要建立社會(huì)、學(xué)校、家庭一體化的面向農(nóng)民工家庭及其子女的社區(qū)管理和服務(wù)體系。目前的兒童保護(hù)工作機(jī)構(gòu)分散，職責(zé)劃分不清，建議成立專門的兒童保護(hù)部門。

長(zhǎng)期以來(lái)在有關(guān)流動(dòng)兒童和留守兒童的政策制定、制度建設(shè)中缺乏家庭視角，忽視了家庭作用的發(fā)揮，應(yīng)予以改善。在流動(dòng)兒童、留守兒童問題上，尤其后者，要更加重視家庭的功能，充分發(fā)揮其作用。兒童的心理問題與家庭的功能性受損緊密相關(guān)，我們需要關(guān)愛的不僅僅是成長(zhǎng)中的兒童，也應(yīng)該關(guān)愛家庭。親情的缺失和家庭的缺失使部分留守兒童出現(xiàn)行為偏差，要進(jìn)一步完善家庭教育功能，強(qiáng)化社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校辦學(xué)功能，擴(kuò)展留守兒童家長(zhǎng)學(xué)校的內(nèi)容。有必要通過家庭社會(huì)工作、兒童社會(huì)工作等方式和內(nèi)容協(xié)助農(nóng)村留守家庭完善包括態(tài)度、行為、觀念在內(nèi)的親子關(guān)系。解決留守兒童教育問題需要政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)等多方面的協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)筑起面向“留守兒童”一整套完備的社會(huì)化服務(wù)體系。

5.積極推廣成熟經(jīng)驗(yàn)

在解決受人口流動(dòng)影響的兒童問題方面，江蘇主要有四種作法：一是將流動(dòng)和留守兒童的保護(hù)置于立法議程；二是對(duì)流動(dòng)和留守兒童的保護(hù)強(qiáng)化政府主導(dǎo)；三是為流動(dòng)和留守兒童平等享有資源提供物質(zhì)保障；四是構(gòu)建保護(hù)流動(dòng)和留守兒童權(quán)益的立體框架。

廣東省保障流動(dòng)兒童權(quán)益的主要措施有：一是探索建立了流動(dòng)人口綜合管理服務(wù)機(jī)制、流動(dòng)?jì)D女兒童法律維護(hù)機(jī)制和流浪乞討婦女兒童社會(huì)救助制度，“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、保障有力、綜合治理”的工作格局基本形成；二是維護(hù)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育權(quán)益，堅(jiān)持依法治教，規(guī)范服務(wù)管理，堅(jiān)持“兩個(gè)為主”，落實(shí)政府責(zé)任，大力扶持和規(guī)范民辦學(xué)校發(fā)展，為流動(dòng)兒童創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境；三是加強(qiáng)流動(dòng)兒童衛(wèi)生保健服務(wù)工作，保障流動(dòng)?jì)D女兒童享有同等衛(wèi)生服務(wù)；四是嚴(yán)厲打擊侵害流動(dòng)?jì)D女兒童人身合法權(quán)利的違法犯罪活動(dòng)。

湖北省婦兒工委辦公室聯(lián)合省發(fā)改委，開展了農(nóng)村留守兒童服務(wù)中心試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。四年來(lái)，已安排項(xiàng)目引導(dǎo)資金660萬(wàn)元，在全省18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，2009年又安排項(xiàng)目資金390萬(wàn)元新建13個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)，推動(dòng)政府投入，創(chuàng)建農(nóng)村留守兒童服務(wù)中心，為留守兒童營(yíng)造溫馨家園，較好地解決了他們生活托管、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、親情關(guān)懷、安全保障等問題，被譽(yù)為民心工程。

北京市婦兒工委辦公室在國(guó)務(wù)院婦兒工委、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)的支持指導(dǎo)下，開展了“16歲以下流動(dòng)兒童登記”項(xiàng)目，建立流動(dòng)兒童登記制度，為流動(dòng)兒童提供服務(wù)。

由勞動(dòng)力流動(dòng)而引起的兒童問題并非中國(guó)特有，該現(xiàn)象普遍見于發(fā)展中國(guó)家，且在南亞、東南亞、南美等擁有大量國(guó)際、國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口的地區(qū)更為突出，我們還要重視對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、理論的引進(jìn)、借鑒、消化和吸收。

（作者單位：中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院）