唐璐

摘 要：隨著我國行政問責(zé)實(shí)踐的逐步深入以及信息社會和社會主義民主政治的不斷發(fā)展，被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是在近幾年出現(xiàn)了許多“下馬”官員“閃電”復(fù)出、“神秘”復(fù)出、“違規(guī)”復(fù)出的現(xiàn)象后，構(gòu)建科學(xué)有效的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，對于建設(shè)責(zé)任政府和維護(hù)公眾利益具有重大意義。從五方面完善復(fù)出機(jī)制：明晰問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度；加強(qiáng)行政倫理和官風(fēng)建設(shè)；建立健全問責(zé)官員復(fù)出法律體系；建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制；建立官員復(fù)出評估和跟蹤監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；被問責(zé)官員；復(fù)出機(jī)制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0014-02

近些年，在民意和現(xiàn)實(shí)情境的逼迫下，官員問責(zé)有常態(tài)化之勢，尤其是在群體事件和重大公共安全危機(jī)事件中，迫于輿論壓力，幾乎都會有官員被問責(zé)。這本是疏解民怨的正義之舉，可是，頻頻發(fā)生的問責(zé)官員悄悄復(fù)出事件卻一次次挑戰(zhàn)著公眾對政府的信任以及行政問責(zé)制的權(quán)威。出于理性，對于那些已經(jīng)深刻認(rèn)識到自己錯(cuò)誤并且業(yè)務(wù)水平精湛的被問責(zé)官員，在一定期限后讓其復(fù)出是可行的。北京大學(xué)的李成言教授與南開大學(xué)的齊善鴻教授就曾說過，問責(zé)官員復(fù)出避免了人才浪費(fèi)、是一種“政治理念與制度的理性” [1]。然而在實(shí)際操作中，官員復(fù)出的不透明和無序性卻清晰地折射出當(dāng)前我國行政問責(zé)制度實(shí)施的諸多弊端和潛在隱患，如何完善官員復(fù)出機(jī)制成為一個(gè)值得深思的課題。

一、行政問責(zé)制下的官員復(fù)出機(jī)制的基本概念和內(nèi)涵

1.問責(zé)制

周亞越教授認(rèn)為，“問責(zé)制簡單地說即是追究責(zé)任的制度，它是指特定的問責(zé)主體針對公共責(zé)任承擔(dān)者承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。這里的公共責(zé)任承擔(dān)者主要包括政府、執(zhí)政黨以及政府和黨內(nèi)的官員等等?！盵2]需要注意的是，問責(zé)的主體不僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)部，而且還應(yīng)當(dāng)包括公眾、傳媒、社會團(tuán)體等體制外主體。

2.行政問責(zé)制

在問責(zé)制定義的基礎(chǔ)上，學(xué)者張海燕結(jié)合自己的理解對行政問責(zé)制下了定義：行政問責(zé)制是一種制度規(guī)范和安排，是特定的問責(zé)主體針對各級政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和審查、質(zhì)問，對不履行或不正確履行的政府及其行政人員，依據(jù)法定程序追究其責(zé)任，使其承擔(dān)否定性結(jié)果。行政問責(zé)制既對“亂作為”問責(zé)，也對“不作為”問責(zé)；既對瀆職官員進(jìn)行懲罰，又要求政府對公眾有所“交代”[3]。簡言之，行政問責(zé)制是問責(zé)制的一個(gè)分支，它主要是針對行政管理領(lǐng)域而言的。

3.復(fù)出機(jī)制

復(fù)出機(jī)制是指對因亂作為或不作為而引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)其情節(jié)嚴(yán)重程度和影響程度等，對其重新?lián)我欢I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等其他形式復(fù)出的條件、程序、年限等做出一定的法律規(guī)定，以使問責(zé)制的效能得到充分發(fā)揮而不會流于形式，使復(fù)出能透明、公正。可見，復(fù)出機(jī)制是有其主體特定性、條件性和程序性的。有學(xué)者指出：“一個(gè)成熟的問責(zé)體系，既要有健全的問責(zé)制度，還要有明確的復(fù)出制度。”[4]作為行政問責(zé)制重要環(huán)節(jié)的復(fù)出機(jī)制是否完善，直接決定了問責(zé)的效果。

二、被問責(zé)官員復(fù)出的現(xiàn)狀分析

官員復(fù)出是一種政治歷史現(xiàn)象。在中國歷史上各個(gè)時(shí)期都有一些官員因各種原因以及突發(fā)性事件被問責(zé)而后又逐步復(fù)出了。如今政府十分重視行政問責(zé)制的建設(shè)，出臺了一系列行政問責(zé)的具體辦法和規(guī)定，闡述了問責(zé)的適用情況、適用方式以及一些操作程序。另外，各級地方政府也出臺了一些行政問責(zé)的規(guī)章和制度以配合中央政府的工作?？梢娢覈男姓栘?zé)制度正在自上而下逐步地完善，力求以法律來把好被問責(zé)官員復(fù)出的關(guān)口。但是不可否認(rèn)的是，由于當(dāng)前的法律還不夠嚴(yán)謹(jǐn)和完善，官員頻頻違規(guī)復(fù)出的現(xiàn)象還是屢見不鮮，引發(fā)了廣泛的社會爭議。

三、被問責(zé)官員復(fù)出存在的問題及原因所在

1.問責(zé)的模糊性和隨意性導(dǎo)致官員復(fù)出的混亂

行政問責(zé)制是官員復(fù)出機(jī)制的基礎(chǔ)。根據(jù)我國目前的法律法規(guī)依然無法做到明晰化的問責(zé)，這就導(dǎo)致了官員在復(fù)出時(shí)隨意性很強(qiáng)，沒有清晰的依據(jù)。此外，一旦發(fā)生重大事件，高層調(diào)查時(shí)往往先追究負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員，其他相關(guān)官員的失誤、失職、瀆職、濫權(quán)達(dá)到多大程度，應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任，沒有一套可遵循的標(biāo)準(zhǔn)，這些相關(guān)官員的復(fù)出條件更是無法準(zhǔn)確認(rèn)定。

2.官本位思想的根深蒂固和用人唯親導(dǎo)致官員隨意復(fù)出

在封建官本位思想的驅(qū)動下，一些因承擔(dān)責(zé)任而下臺的領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)在調(diào)控力比較薄弱，不能很好地反思，而是通過各種手段以求“東山再起”，組織部門面對著強(qiáng)大的要求復(fù)出的壓力，這為問責(zé)官員的隨意復(fù)出埋下了伏筆。此外，任人唯近、任人唯親的復(fù)雜的官場裙帶關(guān)系和官場潛規(guī)則使得某些被問責(zé)官員能夠通過托關(guān)系迅速復(fù)出，甚至是違規(guī)違法復(fù)出。

3.關(guān)于官員復(fù)出的法律法規(guī)不健全導(dǎo)致官員復(fù)出的規(guī)范性和可操作性依據(jù)缺失

官員復(fù)出存在諸多問題最根本的原因還是法制的缺失。目前我國只有《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》這三個(gè)黨的文件對被問責(zé)官員的復(fù)出問題作了原則性規(guī)定。不難發(fā)現(xiàn)這些文件中復(fù)出的前提條件不夠明確，復(fù)出的考核標(biāo)準(zhǔn)不夠詳盡，復(fù)出的程序籠統(tǒng)且操作性不強(qiáng)，在復(fù)出機(jī)制的具體實(shí)施過程中漏洞百出，暴露出彈性大和隨意性強(qiáng)的軟肋。

4.社會監(jiān)督和回應(yīng)機(jī)制的缺失導(dǎo)致官員復(fù)出的認(rèn)同度低

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)資源十分豐富，社會公眾對如何處置重大社會公共事件中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員表示了強(qiáng)烈的關(guān)注，而目前政府并沒有能有效地回應(yīng)公眾的知情訴求，對官員問責(zé)的通報(bào)和后續(xù)跟蹤都很模糊，公眾根本無從了解具體詳情。迫于輿論壓力，被問責(zé)官員通常會秘密上任，媒體的監(jiān)督也往往難以收到實(shí)質(zhì)性的效果，導(dǎo)致公眾監(jiān)督在問責(zé)官員復(fù)出過程中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。

四、完善被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的措施

1.明晰問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，為復(fù)出機(jī)制打好基礎(chǔ)

道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任是官員責(zé)任的四個(gè)重要組成部分。明晰各級官員的職責(zé)和責(zé)任歸屬，厘定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)是官員能否復(fù)出和如何復(fù)出的基礎(chǔ)和參考依據(jù)。問責(zé)制得以合理實(shí)施的前提就是要把官員具體的責(zé)權(quán)利均衡，構(gòu)建責(zé)任分類管理機(jī)制。

2.加強(qiáng)各級政府的行政倫理和官風(fēng)建設(shè)，做到正確用人

除了要有剛性法律制度的保障，官員的職業(yè)倫理建設(shè)也是非常必要的?，F(xiàn)代官員必須要建立權(quán)責(zé)一致的責(zé)任意識，消除官本位的思想，接受各方監(jiān)督，這樣才能從思想源頭上改善被問責(zé)官員復(fù)出存在種種問題的現(xiàn)狀。此外，要進(jìn)一步深化干部人事制度改革，健全干部考核體系和評價(jià)機(jī)制，客觀公正、科學(xué)準(zhǔn)確地識別、任用和提拔干部，嚴(yán)格官員復(fù)出條件，使復(fù)出過程公開透明化，接受群眾和媒體的監(jiān)督。

3.建立健全統(tǒng)一的問責(zé)官員復(fù)出的法律體系

不同問責(zé)的復(fù)出期限要區(qū)別對待。目前，我國官員問責(zé)制所規(guī)定的官員復(fù)出期限都不夠長，問責(zé)制的威懾力和約束力都不夠強(qiáng)。隨著責(zé)任程度的不斷加深，復(fù)出年限的規(guī)定也應(yīng)該有所區(qū)別。

明確復(fù)出職位，堅(jiān)持從低安排復(fù)出職務(wù)。被問責(zé)官員在受責(zé)期間不得晉升職務(wù)和職級。在安排其復(fù)出職位時(shí)，要考慮其責(zé)任的大小和問責(zé)方式的不同等因素，從低安排，無論如何都不能提拔復(fù)出。

明確復(fù)出條件，制定嚴(yán)格細(xì)致的考核程序。確定問責(zé)官員是否具有復(fù)出資格，要考慮多方因素，例如被問責(zé)官員的責(zé)任性質(zhì)嚴(yán)不嚴(yán)重，被問責(zé)官員的能力夠不夠，復(fù)出的崗位是否確實(shí)需要其復(fù)出等等。對于一些嚴(yán)重違法、造成重大后果、民怨特別大的一些干部建立禁入門檻。

被問責(zé)官員在復(fù)出程序上除了要經(jīng)過正常的黨政干部任免環(huán)節(jié)還需增加必要的考核和審理程序，要征求上一級黨委組織部門的意見，此外還要建立被問責(zé)官員的跟蹤評價(jià)體系，真正做到對被問責(zé)官員的復(fù)出負(fù)責(zé)，對公眾負(fù)責(zé)。

4.建立官員復(fù)出的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)社會監(jiān)督和公眾參與的力度

在網(wǎng)絡(luò)如此發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會，公眾的監(jiān)督意識逐步增強(qiáng)，讓公眾積極參與到復(fù)出機(jī)制的監(jiān)督中來不僅增強(qiáng)了民眾對政府的信任，而且體現(xiàn)了“主權(quán)在民”、“權(quán)為民所用”的法治理念。公民參與有利于強(qiáng)化政府與公民的溝通和良性互動，增強(qiáng)政府對公眾需求的回應(yīng)性，有效整合公民的公共選擇和價(jià)值認(rèn)同，從而有效增強(qiáng)公眾對政府及其官員的認(rèn)同感與滿意度[5]。因此，政府應(yīng)該開放更多的渠道，利用網(wǎng)站、媒體等向公眾發(fā)布信息，讓公眾了解實(shí)情，參與到官員復(fù)出的監(jiān)督中來，而且公眾的意見反饋能很好地遏制一些違規(guī)復(fù)出。

5.建立健全官員復(fù)出評估和跟蹤監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)官員復(fù)出任用的透明性與合理性

為了保證被問責(zé)官員復(fù)出后能痛改前非，盡心盡力為人民服務(wù)，我們對官員被問責(zé)后的具體去向以及其復(fù)出后的工作表現(xiàn)必須予以密切關(guān)注和定期考評，考評的內(nèi)容要全面，尤其要關(guān)注問責(zé)官員是否已進(jìn)行了深刻反省，改正了自己的錯(cuò)誤?？梢圆扇《ㄆ诼犎”粏栘?zé)官員工作匯報(bào)的方式，實(shí)時(shí)考察其改過的態(tài)度和成效，并且將考察結(jié)果公之于眾，讓公眾去評判。

五、結(jié)語

總之，官員復(fù)出機(jī)制處于行政問責(zé)制的大環(huán)境下，需要根據(jù)外部環(huán)境的不斷變化對其多樣性和動態(tài)性做更多的研究，如何把官員復(fù)出機(jī)制的運(yùn)行導(dǎo)入成功之途，這是政府和全民都該努力去思考的問題。

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（責(zé)任編輯：許廣東）