遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的路徑探討

許嬋 趙智聰 張勁虎

[摘要]本研究探討了遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實施路徑。運用綜合分析法、文獻資料法、入戶訪談法得出：遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的資金籌措，前期可以依靠市場，后期政府與集體要逐步收回自主權(quán)；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的格局；新農(nóng)村建設要開展新農(nóng)村綜合體建設，積極努力地改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。研究提出了跨越行政邊界限制利用建設用地指標的指標周轉(zhuǎn)置換機制；跨越行政級別限制杜絕貪污腐敗的土地管理監(jiān)督機制；以及復墾土地量質(zhì)并重，切實保證耕地總量占補平衡的績效評價機制。

[關(guān)鍵詞]土地利用；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)；綿陽市楊家鎮(zhèn)

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）20-0006-06

1緒論

我國人多地少與土地粗放利用并存，建設用地擴張過度，用地結(jié)構(gòu)也不盡合理。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，對土地資源的需求必將進一步加大。因而，開展城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤可以在促進“三化”協(xié)調(diào)上發(fā)揮更大的作用[1]。它是緩解人地矛盾、保障國家糧食安全、加快新農(nóng)村建設、推進土地節(jié)約集約利用、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一條新途徑，將有效推進“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護區(qū)集中”[2]。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，簡稱“雙掛鉤”，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。簡而言之，就是農(nóng)村通過復墾增加的耕地面積，可作為城市建設用地指標[3]。它既能緩解中國城鎮(zhèn)化推進過程中建設用地緊張的局面，又能改善農(nóng)村宅基地利用率低、農(nóng)民人居環(huán)境差的現(xiàn)狀。尤其是在西部偏遠地區(qū)，還能在一定程度上解決農(nóng)民外出務工后出現(xiàn)的農(nóng)村留守兒童、留守老人等社會問題，促進農(nóng)村和城市在經(jīng)濟上的協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

2研究區(qū)概況

2008年汶川地震后，為確保災后重建工作能有計劃地持續(xù)、規(guī)范進行，保障災區(qū)群眾的切身利益，提高災區(qū)土地利用率，促進城鄉(xiāng)一體化，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于實行保障災后恢復重建特殊支持政策的通知》（國土資發(fā)〔2008〕119號），將災后重建工作和掛鉤試點工作有機結(jié)合，災后重建以土地增減掛鉤試點工作為載體。在這一背景下，綿陽市國土資源管理部門選擇在涪城區(qū)楊家鎮(zhèn)的萬和村和團陽寺村開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作。

2.1萬和村、團陽寺村項目區(qū)概況

綿陽市涪城區(qū)楊家鎮(zhèn)地處綿陽城區(qū)西南13km處，轄區(qū)面積37.1km²，轄12個行政村、1個社區(qū)居委會，全鎮(zhèn)總?cè)丝?5865人，農(nóng)業(yè)人口14929人。楊家鎮(zhèn)地形以淺丘平壩為主，土壤肥沃，交通便利，是綿陽市“一區(qū)三組團”總體布局中的“遠郊組團區(qū)域中心鎮(zhèn)”（見圖1）。

選擇萬和村和團陽寺村作為掛鉤試點項目區(qū)主要是由于這兩個村在區(qū)位上有著較為明顯的優(yōu)勢和較好的自然、人文資源稟賦。萬和村離綿陽市區(qū)較近，村內(nèi)有紅旗水庫等良好的自然資源，離主城區(qū)12km，新建的綿陽市二環(huán)路穿越該村2、3社。團陽寺村地勢平坦，緊鄰場鎮(zhèn)，主導產(chǎn)業(yè)為鄉(xiāng)村旅游業(yè)和蔬菜種植業(yè)，2010年成功申報為四川省鄉(xiāng)村旅游示范村。兩村土地“雙掛鉤”項目基礎數(shù)據(jù)如表1所示，兩村項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀及拆舊建新區(qū)位置如圖2所示。

目前，萬和村的居民點已完成施工設計，完成了335戶集中安置概念性設計規(guī)劃和一期安置點規(guī)劃，正在施工的前期準備階段。團陽寺村已完成230戶集中安置的規(guī)劃方案，一期主體工程已經(jīng)完工，二期已經(jīng)進入準備階段。

2.2項目區(qū)民意調(diào)查

在開展土地“雙掛鉤”項目前，楊家鎮(zhèn)人民政府對擬實施“雙掛鉤”項目的萬和村和團陽寺村群眾意愿進行了征求和摸底，涉及了拆舊區(qū)2個村共19個社，712戶農(nóng)戶。兩個項目區(qū)共有310戶農(nóng)戶表示愿意進行拆舊，占拆舊區(qū)總戶數(shù)的43%。其中，萬和村同意拆遷的戶數(shù)為總戶數(shù)的50.23%，其中愿意統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的占49.77%，愿意統(tǒng)規(guī)自建的占49.32%，愿意貨幣化安置的占0.90%；團陽寺村同意拆遷的戶數(shù)為32.72%，其中愿意統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的占總戶數(shù)的20.22%，愿意統(tǒng)規(guī)自建的占71.91%，愿意貨幣化安置的占7.87%。

但隨著項目的進行，村民們對于掛鉤項目的實施情況又有一些新的看法，筆者和楊家鎮(zhèn)的相關(guān)工作人員一同走訪了萬和村共計6個社93戶群眾、團陽寺9個社139戶群眾，進行了增減掛鉤項目的入戶民意調(diào)查，了解到村民的意見主要包括以下幾個方面。

一是補償標準問題。村民們大都認為現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)費用和拆遷安置標準都偏低萬和村流轉(zhuǎn)政策是按照土地平均公頃產(chǎn)黃谷的當年國家保護價賠付，團陽寺村按照40元/公頃的價格一次性賠付。，在流轉(zhuǎn)土地后自食口糧和蔬菜都需要按照市場價自行購買，物價飛漲，而房屋拆遷賠付金額又不足以支持自行建房。因此，補償遠不足以保障個人、家庭的基本生活。

二是勞動力閑置問題。在萬和村和團陽寺村的項目區(qū)，除宅基地被拆舊復墾外，大部分耕地也租給了掛鉤項目的實施企業(yè)進行葡萄產(chǎn)業(yè)示范園和花卉苗圃建設。只有少數(shù)人在農(nóng)忙時有務工機會，絕大多數(shù)土地已流轉(zhuǎn)的村民因為體弱年老等原因無法到企業(yè)務工，也無其他收入來源。并且，由于土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民失去了飼養(yǎng)家禽等增加收入的機會。群眾希望企業(yè)能提供更多的就近務工機會、希望村集體和政府能提供更多職業(yè)培訓機會。

三是項目實施進度及其帶來的問題。在土地已流轉(zhuǎn)3年的時間里，群眾看到部分流轉(zhuǎn)土地未達到項目企業(yè)先前所承諾的開發(fā)效果以致荒廢，則開始懷疑企業(yè)原先承諾的流轉(zhuǎn)時限和規(guī)模能否得以實現(xiàn)，擔心如果企業(yè)不繼續(xù)項目建設而導致的田地恢復問題。同時，項目推進時間過長，也給群眾帶來諸多不便，如有農(nóng)戶想要進行分戶不能得以實現(xiàn)；也有家庭房屋在“5·12”地震中受損的不能得以重建，導致部分群眾目前處于幾代同住危房等情況。

四是項目實施透明度問題。在入戶訪談中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)群眾對相關(guān)政策并不了解。團陽寺村多數(shù)群眾反映村干部工作方式方法欠妥，平時交流少，政策法規(guī)宣傳少，群眾發(fā)言機會少。在村務問題上兩村村民意見都較大，表示即使有村社財務公示，依然不了解村集體收支的詳細情況；個別群眾甚至認為村干部存在嚴重的貪污受賄等行為。

3利益相關(guān)者的博弈分析

楊家鎮(zhèn)兩個掛鉤項目的實施主體名義上均為綿陽市國土資源局，但實際操作上卻是各村分別引入的民營企業(yè)，其中萬和村為鴻宇集團，團陽寺村為神工置業(yè)集團。這樣，企業(yè)和村民之間則形成了直接的利益博弈關(guān)系，而政府在其中主要起著管理和協(xié)調(diào)的作用。在三者的斡旋中，如何有效保障農(nóng)民利益，順利推進項目實施，是整個增減掛鉤項目的重點和難點，以下就這三者的權(quán)益進行分析，嘗試厘清問題的癥結(jié)。

3.1農(nóng)民權(quán)益

當前，掛鉤試點項目面臨的主要問題是如何保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)[5]，而原有房屋的拆遷安置賠償標準是農(nóng)民利益的直接體現(xiàn)，也是農(nóng)民最關(guān)心的問題。萬和村和團陽寺村的拆遷安置賠償標準依據(jù)的是《綿陽市市轄區(qū)征地補償安置實施辦法》（綿府發(fā)〔2009〕34號）、《綿陽市征地地上附著物和青苗補償標準》（綿府函〔2008〕105號）。這兩個標準較現(xiàn)在物價水平相比偏低如，果樹最高標準為70元/棵，拆舊房屋的賠償標準最高為“三層及其以上磚混樓房500元/ m²”。依據(jù)統(tǒng)建住房的安置標準，原四人戶400m²的房屋若補償標準為400元/ m²，所獲房屋賠償款為16萬元，實際購買200m²安置房的總價在15萬元左右原房屋最高補償標準在400元/ m²以上的，按30m²/人（建筑面積）的標準，以400元/ m²的均價購買一套或兩套安置房；原房屋最高補償標準在400元/ m²以下的，按30m²/人的標準以房還房；2人及以上戶均可按20 m²/人的標準多購買住房（獨生子女戶還可再多購買10 m²），價格為成本價1200元/ m²計算。，加上青苗賠償款，賠償總額可以支付新住房購置費用。但住房面積卻大為縮減，這對原本獨門獨院的農(nóng)戶來說極為不便。原房的賠付標準對于建造時間、室內(nèi)裝修程度都無所區(qū)分，這讓部分新建住房的農(nóng)戶頗為不滿。大部分農(nóng)戶更傾向于統(tǒng)規(guī)自建，由于材料和人力成本的上升，每平方米的建造價格在1000元左右，建造與原房屋同等面積的新住房的總成本將大大上漲，按照現(xiàn)有賠付標準并不能支持老百姓建新房。加之自建農(nóng)戶還需承擔安置點道路、綠化、設計、監(jiān)理等基礎設施建設及前期費用200元/ m²，村民自建房的愿望只能落空。

項目區(qū)的住房安置對象主要是以在統(tǒng)一規(guī)定的時間點以前在項目區(qū)范圍內(nèi)有常住農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民為標準，包括了應回原籍的現(xiàn)役士兵和在校學生等人員。而對于戶籍不在項目區(qū)內(nèi)的人口，只對依法取得產(chǎn)權(quán)的拆遷房屋實行貨幣補償，不予安置住房，其他特殊情況由村民代表大會決定。而在我國農(nóng)村，嫁娶后，女方戶口不隨夫遷移的情況比較普遍，這一方面造成了本村已出嫁婦女實際上長期不在本村居住卻可以享受住房安置的現(xiàn)象，另一方面卻對嫁入本村，戶口未遷入本村而長期居住在本村的外來媳婦有失公允。

3.2政府責任

遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目前期的農(nóng)村建設用地整理及農(nóng)戶的過渡安置需要大量資金，而整理后大部分土地用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長[6]，所以政府面臨著巨大財政壓力。根據(jù)楊家鎮(zhèn)“雙掛鉤”項目的測算，拆舊區(qū)的公頃均投資成本團陽寺村為0.39萬元，萬和村為0.53萬元，先期就需要籌集一筆可觀的啟動資金，因此，如果增減掛鉤項目的實施主要靠地方政府投入，則資金來源過于單一，會給本已捉襟見肘的地方財政帶來更大壓力[7]。因而，楊家鎮(zhèn)采取了引入民間社會資金參與“雙掛鉤”項目的辦法。

從項目現(xiàn)在實施的情況來看，政府面臨著雙重壓力，一方面要對老百姓負責，并切實準備好復墾土地的規(guī)?；?jīng)營，使復墾后的土地能真正為群眾、為村社集體創(chuàng)造更大的利潤空間。一方面還要積極地為企業(yè)后續(xù)投資創(chuàng)造有利環(huán)境，如減免稅費、簡化手續(xù)等。企業(yè)參與實施的新農(nóng)村建設配套項目，可由政府在政策和資金方面給予傾斜；企業(yè)建設所需的其他用地若符合土地征收條件，政府應該協(xié)助企業(yè)通過相關(guān)法律程序優(yōu)先取得產(chǎn)業(yè)建設配套所需的國有土地，并按程序協(xié)助企業(yè)辦理國有土地使用手續(xù)，才能保證掛鉤項目的順利完成。

3.3企業(yè)權(quán)益

參與其中的企業(yè)也有難言之苦。一方面，企業(yè)參與“雙掛鉤”項目的身份至今也沒有明確。在相關(guān)的政策文件中，提出了允許掛鉤項目引入民資，按照誰投入誰受益的原則，項目區(qū)所有用地整理資金由企業(yè)負責組織并承擔，在完成農(nóng)民拆遷安置，原宅基地復墾后按農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律法規(guī)，依法取得集體建設用地的使用權(quán)。企業(yè)在依法取得流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設用地的使用權(quán)后，可按規(guī)劃將之用于新型農(nóng)村社區(qū)、主題觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)等建設，多余部分可在本區(qū)內(nèi)調(diào)劑掛鉤使用或再流轉(zhuǎn)。但這些規(guī)定并沒有明確落實到相關(guān)的合同中，這使得實際上承擔了一定政府職責的企業(yè)一直在“名不正言不順”的環(huán)境中工作，也使得企業(yè)對于后續(xù)的投資有所顧慮。

另一方面，企業(yè)投入成本不斷加大，收益時限拉長，而利潤空間縮小。萬和村和團陽寺村的拆舊區(qū)和建新區(qū)的公頃均投資成本達了2.33萬元，加之很多尚未明確的細節(jié)問題逐步凸顯出來，項目進展難度不斷加大。同時，由于項目投資主要依靠了企業(yè)力量，因而企業(yè)承擔了較大風險，整個掛鉤項目成功與否，也在很大程度上依賴于企業(yè)資金是否到位、運作是否成功等因素。

3.4小結(jié)

盡管在楊家鎮(zhèn)不存在違背農(nóng)民意愿的強征強拆、強制流轉(zhuǎn)，充分尊重了土地所有人的意愿，農(nóng)民仍然對項目開展和今后的生活保障有諸多質(zhì)疑和顧慮。在進行土地增減掛鉤項目區(qū)的農(nóng)戶權(quán)益保障方面，主要由三方面內(nèi)容構(gòu)成，分別是補賠償方案、社保方案和就業(yè)方案。針對萬和村和團陽寺村的具體情況，筆者認為在補賠償方面，在土地的流轉(zhuǎn)費用中糧食的賠付應該依據(jù)市場價，而不是國家保護價。在社保方面，正在開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險全覆蓋，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療都在很大程度上保障了項目區(qū)農(nóng)戶的基本生活，可以在項目內(nèi)由企業(yè)和村集體共同協(xié)商，與村民合作購買以保障村民的生活。在就業(yè)方面，要積極嘗試新的解決方案，如成立村級勞務用工合作社，統(tǒng)一向租用流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)輸出勞務，并定期提供勞工培訓等。在保證項目實施過程中決策公開、透明，村民與村委會、企業(yè)之間溝通順暢等方面，政府應當承擔起更多的職責，以保證項目的順利進行，實現(xiàn)共贏。

4實施路徑探討

4.1資金籌措保障路徑

農(nóng)村建設用地整理是一項復雜的系統(tǒng)工程[8]，各地方政府的經(jīng)濟實力、項目區(qū)土地整理的潛力和升值空間也各有不同，不能照搬別處經(jīng)驗。一方面，對于像楊家鎮(zhèn)這樣的西部丘陵地區(qū)的遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，不可能完全依靠政府，需要運用經(jīng)濟手段，引進市場機制，充分發(fā)揮市場主體作用，政府與市場相結(jié)合的方式才是現(xiàn)階段最可行的運作模式[9]；另一方面，在學習典型經(jīng)驗模式的同時，也需要因地制宜，適時創(chuàng)新和探索一些新模式，改變單一的政府主導或市場主導方式，探索可行性更強、效率更高的方式，如前期市場主導，后期則需要政府與村集體收回一些自主權(quán)，利用已經(jīng)取得的土地出讓金滾動式地開展整個掛鉤項目。并且需要及時建立起一套高效的掛鉤資金籌措、運作和監(jiān)督機制，保證項目實施過程中資金的按時足額到位以及高效利用[10]。

基層政府和相應的國土部門若能在這中間發(fā)揮更大的作用，將更有利用于項目的實施和推進，以及確保最終利益的分配能夠向老百姓傾斜。例如，實行農(nóng)村建設用地整理證券化或者農(nóng)村建設用地整理企業(yè)化就是不錯的選擇[10]。缺乏市場資金注入的項目區(qū)，可以先由政府財政出資或進行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，再通過整理后的土地增值、掛鉤建設用地指標的出讓金、相關(guān)稅費等收益來平衡預算，加大對農(nóng)村土地整理的金融支持力度[11]。

4.2產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

楊家鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的兩個項目區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，位于萬和村的33.33公頃葡萄園已具規(guī)模，33.33公頃的花卉種植土地已成功流轉(zhuǎn)20公頃，已種植近6.67公頃；團陽寺村香草園項目已完成投資1.3億元，已流轉(zhuǎn)耕地68公頃，栽植迷迭香、薰衣草等30多個品種的香草33.33公頃， 13.33公頃人工河兩岸綠化和水草栽植基本完成，占地面積2.33公頃的香草園區(qū)接待中心已投入使用。

掛鉤項目區(qū)的鴻宇“萬和園”（見圖3）和“原香國際香草園”（見圖4）兩個重大項目將起到突出的帶頭作用，引領楊家鎮(zhèn)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將在項目區(qū)內(nèi)進一步引導農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和集體建設用地使用權(quán)，梯度推進土地、山林等生產(chǎn)要素向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中、向規(guī)模經(jīng)營集中，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級邁出堅實一步。并可依托獨特的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，適度發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及商貿(mào)物流業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、農(nóng)副產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)互動共融發(fā)展的新局面。

4.3新型農(nóng)村建設路徑

新農(nóng)村綜合體是四川在總結(jié)全省新農(nóng)村建設成片推進，特別是災后重建新村建設的成功經(jīng)驗基礎上提出的一個全新的新農(nóng)村建設模式，重點強調(diào)設施的配套性、產(chǎn)業(yè)的規(guī)模性、人口的聚居性、城鄉(xiāng)的整合性、發(fā)展的現(xiàn)代性[12]。楊家鎮(zhèn)作為綿陽市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有開展新農(nóng)村綜合建設的天然優(yōu)勢。兩個試點項目區(qū)的農(nóng)民集中安置居住區(qū)在設施、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口聚居程度、城鄉(xiāng)關(guān)系等方面具備了新農(nóng)村綜合體的特征。這兩個試點項目現(xiàn)在遇到的困難之一在于農(nóng)民守土意識較濃，多數(shù)農(nóng)民不愿離開世代居住耕耘的土地，這在我國是一種普遍情況[8]。如果能在集中安置區(qū)鄰近范圍內(nèi)，統(tǒng)一安排每人少量的土地用作自食蔬果的耕作，既能減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，照顧他們對于土地的精神眷戀，也兼顧了生態(tài)效益和社會效益，使得新農(nóng)村綜合體的功能復合性和城鄉(xiāng)整合性更強。

新農(nóng)村綜合體在原有的新村建設與基礎設施之上更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務和社會管理，這對于土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)了的項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)民更為重要。在團陽寺村，4個社共400多位村民的土地都流轉(zhuǎn)給企業(yè)搞香草種植后，他們都不約而同地成了香草園的臨時工人。2012年6月開始，團陽寺村成立了村級勞務用工合作社，將用工的定時法轉(zhuǎn)變成了定額法；派工結(jié)構(gòu)也有所調(diào)整。公司需要用工前會先與合作社取得聯(lián)系，雙方根據(jù)具體情況確定用工量，以每工50元一天計算出公司最后應支付的總價，采用輪流制，盡量保證每個人的勞動量均等。這一方式很好地解決了農(nóng)民“窩工”、爭搶工作崗位等問題。類似這種勞務用工合作社性質(zhì)的協(xié)調(diào)機構(gòu)將會成為新農(nóng)村綜合體軟件建設中非常重要的組成部分。此外，項目區(qū)還可以通過農(nóng)民入股企業(yè)等多種形式，解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活保障和改善問題。

4.4管理機制保障路徑

經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源保護之間的矛盾是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一土地政策產(chǎn)生的出發(fā)點，解決這一矛盾需要建立嚴格的土地用途管制制度。我國需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償制度等方面探索構(gòu)建新的機制。而針對土地增減掛鉤這一政策，除了在用途管制方面需要嚴格對待外，在周轉(zhuǎn)出的建設用地指標的分配方面則需要更加靈活的處理。周轉(zhuǎn)出的指標要滿足最急需建設用地的優(yōu)先發(fā)展區(qū)域，指標周轉(zhuǎn)可以跨越行政邊界的限制，可在本市甚至本省進行統(tǒng)籌調(diào)劑。政策上也需要對土地掛鉤項目有所傾斜，避免相關(guān)手續(xù)繁雜，造成實施進度慢的情況。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施的最小行政級別是村，上級單位一般只對村集體負責，而不會對村民個體負責。掛鉤涉及的土地資金金額巨大又關(guān)乎村民的切身利益，如果基層工作組織不力、政策宣傳不到位、財務不公開透明，很容易引起老百姓的不滿，從而埋下社會沖突的隱患[13]。因此，要注意農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設。具體來說應該注意以下幾個方面：一是建立長期穩(wěn)定的土地登記制度；二是嚴格執(zhí)行國家制定的宅基地面積標準[7]；三是上級政府應加強監(jiān)督，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級集體干部工作的監(jiān)督、考核，或是成立第三方監(jiān)管機構(gòu)。要避免在“雙掛鉤”的項目中，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制的做法。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤另一個非常重要的問題就是補充耕地的質(zhì)量難以達到被占耕地的質(zhì)量，許多地方只注重耕地數(shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”的問題[14]。要解決這種耕地質(zhì)量占補不平衡問題，在農(nóng)村建設用地整理時應該十分注重復墾耕地的質(zhì)量，將復墾土地的質(zhì)量作為衡量“雙掛鉤”項目實施成效的一個重要標準，建立并完善耕地質(zhì)量評價體系，補充耕地的數(shù)量要按等級折算[15]，真正做到建設用地指標與復墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”，確?！案孛娣e不減少，質(zhì)量不降低”的原則得以實現(xiàn)。對項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民的權(quán)益是否得到保障、掛鉤后農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活質(zhì)量是否得到改善也要進行評估。

5結(jié)論與討論

在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中，農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設用地，掛鉤項目的經(jīng)濟效益主要來源于土地的級差收益[16]。但是，遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身的區(qū)位離城市建成區(qū)較遠，土地級差地租效益并不明顯，所以遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤必須選擇好時機、方式和項目。應當根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)方式的調(diào)整合理確定農(nóng)村居民點的調(diào)整方式，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展路徑[17]。同時，也要充分尊重項目區(qū)村民自身的居住意愿，選擇合適的安置方式。

對于像楊家鎮(zhèn)這種政府本身經(jīng)濟實力不夠雄厚的西部遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，在資金籌措與保障方面，前期應以市場為主導，而后期在有了土地出讓金的收益后政府和村集體應該逐步收回自主權(quán)；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，要依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的格局；在新農(nóng)村建設方面，要開展新農(nóng)村綜合體建設，積極努力地改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。在管理機制創(chuàng)新方面，要跨越行政邊界限制，合理高效利用建設用地指標；跨越行政級別限制，加強土地管理和行政監(jiān)督，杜絕利用掛鉤貪污腐??；同時要建立有效的獎懲機制，使得復墾土地量、質(zhì)并重，切實保證耕地總量占補平衡。

就地城鎮(zhèn)化將成為一種趨勢性模式[18]。楊家鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作正在進行當中，其方向和原則是正確的。它的實施過程與災后重建、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、新農(nóng)村建設等融為一體。實施過程中出現(xiàn)的新困難和新思路為綿陽市乃至四川省的遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展掛鉤工作提供了經(jīng)驗教訓。而在今后的工作中，更需要扎實的調(diào)研和創(chuàng)新的思路，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目為重點，合理利用我國西部欠發(fā)達地區(qū)的大量粗放利用的農(nóng)村建設用地，以解決建設用地緊張、產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移過程中的勞動力需求等問題，努力探索解決“三農(nóng)”問題的新途徑。

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[作者簡介]許嬋（1985—），女，四川資陽人，北京大學城市與環(huán)境學院博士。研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃。城市經(jīng)濟城市經(jīng)濟