規(guī)范行使質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)

文/俞斌

規(guī)范行使質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)

文/俞斌

行政處罰裁量權(quán)的存在猶如一把雙刃劍，既有其存在的合理性和必要性，也極易被濫用。2010年12月，國家質(zhì)檢總局正式制定下發(fā)了《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》（以下簡稱“《適用規(guī)則》”）。充分了解《適用規(guī)則》，有利于認(rèn)真規(guī)范和行使質(zhì)量監(jiān)督行政處罰裁量權(quán)。

質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)概念

質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)，是指質(zhì)檢系統(tǒng)各級行政處罰實施機(jī)關(guān)根據(jù)質(zhì)檢法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合違法行為的事實、情節(jié)和社會危害性等因素，對當(dāng)事人的行政違法行為在質(zhì)檢法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰種類和幅度內(nèi)進(jìn)行裁量的權(quán)限，包括對違法行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰以及給予何種幅度行政處罰的權(quán)力。

要注意裁量和認(rèn)定違法行為之間的區(qū)別。認(rèn)定違法行為是確認(rèn)相對人違反了哪條規(guī)定，依據(jù)哪一條進(jìn)行處理。裁量是在處罰依據(jù)條款的基礎(chǔ)上進(jìn)行決定，相當(dāng)于刑法里定罪和量刑之間的關(guān)系。裁量可分為羈束裁量和自由裁量。羈束裁量是權(quán)限范圍、幅度、行為方式、數(shù)量界限等都由法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定，沒有選擇和裁量空間，如《食品安全法》第九十二條第二款規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營者聘用不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的人員從事管理工作的，由原發(fā)證部門吊銷許可證”。自由裁量是行政機(jī)關(guān)根據(jù)違法行為的事實、情節(jié)和社會危害性，在法定幅度內(nèi)的選擇決定，是規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的主要領(lǐng)域，也是《適用規(guī)則》規(guī)范的主要內(nèi)容。

質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)原則

行使行政處罰裁量權(quán)的原則是指在行政處罰裁量過程中要遵循具普遍意義的指導(dǎo)思想和準(zhǔn)則，《適用規(guī)則》提到了公平公正原則、過罰相當(dāng)原則和程序正當(dāng)原則。

公平是指法律面前人人平等和機(jī)會均等，避免歧視對待。公正主要是維護(hù)正義，防止徇私舞弊。公平強(qiáng)調(diào)實質(zhì)正義和實體正義，核心是平等。公正強(qiáng)調(diào)形式正義和程序正義，核心是無私和中立。《適用規(guī)則》中的公平公正原則要求的是“對于違法性質(zhì)、情節(jié)和危害后果等主客觀因素相同或者相近的違法行為，適用的法律依據(jù)以及做出的行政處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)基本一致”，即相同案件相同處理，做到同案同罰。

過罰相當(dāng)原則，是指行政機(jī)關(guān)對違法相對人適用行政處罰，所處罰種類和處罰幅度要與相對人的違法過錯程度相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰，避免畸輕畸重的情況?！哆m用規(guī)則》中的過罰相當(dāng)原則要求是，“綜合考量違法行為的手段、情節(jié)、危害程度以及當(dāng)事人主觀過錯等因素，決定是否給予行政處罰以及行政處罰的種類和幅度”，即綜合考量對案件裁量有影響的因素。

程序正當(dāng)原則，是指按照《行政處罰法》、《適用規(guī)則》以及相關(guān)規(guī)定行使行政處罰裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，除了這幾條原則外，《行政處罰法》確立的合法性原則、處罰與教育相結(jié)合原則和保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則自然適用于行政處罰裁量過程。《適用規(guī)則》的制定以《行政處罰法》為根據(jù)，裁量又是決定行政處罰的一個重要程序，《行政處罰法》的原則應(yīng)該貫穿于行政處罰裁量過程之中。

規(guī)范質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)的主要制度

從實體上制約裁量權(quán)的行使，裁量基準(zhǔn)（行政主體根據(jù)《適用規(guī)則》確定并實施行政處罰具體標(biāo)準(zhǔn)，其主要內(nèi)容就是對具體法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰幅度進(jìn)行裁量階次的合理劃分）對基層行政執(zhí)法具有直接的指導(dǎo)意義，它有利于本地區(qū)或本系統(tǒng)的行政執(zhí)法保持一定的靈活性和連貫性，讓執(zhí)法保持相對統(tǒng)一的尺度?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，裁量基準(zhǔn)的制定不宜由國家質(zhì)檢總局直接制定，但也不宜下放到市、縣基層局，在省級局則比較合理。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，主要對以下內(nèi)容進(jìn)行合理細(xì)分和量化：一是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇決定是否給予行政處罰的，明確規(guī)定是否處罰的具體情形；二是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，明確規(guī)定適用不同處罰種類的具體情形；三是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，明確劃分易于操作的裁量階次，并確定適用不同階次的具體情形。裁量基準(zhǔn)的制定適用規(guī)范性文件管理的相關(guān)規(guī)定。

質(zhì)檢行政處罰案件辦理實踐中存在的相似個案間的裁量失衡現(xiàn)象，在某種程度上顯示了質(zhì)檢行政處罰自由裁量的負(fù)面效應(yīng)。我們必須認(rèn)可質(zhì)檢行政處罰自由裁量的存在，使自由裁量服務(wù)于裁量合理性的實現(xiàn)；同時，要對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)予以有效控制，避免裁量權(quán)過度膨脹，影響質(zhì)檢行政處罰案件的公信力。質(zhì)檢行政處罰裁量說明理由制度，要求案件承辦機(jī)構(gòu)、法制工作機(jī)構(gòu)在相關(guān)文書材料中說明為什么對當(dāng)事人施加這種處罰，載明裁量的思維過程和法律依據(jù)?！哆m用規(guī)則》規(guī)定，對擬建議不予行政處罰或者從輕、從重處罰的，要求在案件調(diào)查終結(jié)報告、法制機(jī)構(gòu)審核意見、案件審理記錄和行政處罰告知書、決定書中說明或載明行政處罰裁量的理由、證據(jù)和依據(jù)。行政處罰決定是行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員集體對法律的理解適用于個案的結(jié)論，裁量理由的闡述是行政機(jī)關(guān)在對整個案件綜合分析后，運(yùn)用自己的法律知識對案件處理決定的合理解釋。裁量理由的闡述重要的不是說服自己，而是要說服行政相對人、復(fù)議機(jī)關(guān)和法院。同時，質(zhì)檢行政處罰裁量說明理由制度，可以保證質(zhì)檢系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員的自由裁量權(quán)不至于蛻變?yōu)橐环N純主觀的意志活動。說明裁量理由要求對案件事實和證據(jù)進(jìn)行充分論證，對證據(jù)的采信與否、如何裁量等做出逐一分析，關(guān)鍵在于理由是否清晰、可信和充分，不在于文字多少。

質(zhì)檢行政處罰典型案例指導(dǎo)，指質(zhì)檢系統(tǒng)對本系統(tǒng)辦結(jié)的典型行政處罰案件，進(jìn)行收集、分類，對違法行為的事實、情節(jié)、社會危害程度相同的進(jìn)行整理、總結(jié)，形成指導(dǎo)性案例，作為本系統(tǒng)今后一段時間對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的參考。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類、幅度以及程度等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，體現(xiàn)同案同罰。《適用規(guī)則》規(guī)定，國家質(zhì)檢總局、各直屬出入境檢驗檢疫局和各省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技監(jiān)局可以收集、整理和匯編質(zhì)檢行政處罰裁量典型案例。

除了行政處罰案件必須符合《行政處罰法》、質(zhì)檢系統(tǒng)關(guān)于行政處罰及其審理程序的規(guī)定外，針對質(zhì)檢行政處罰裁量，《適用規(guī)則》有具體的裁量程序制度。一是承辦機(jī)構(gòu)提出初步裁量意見，案件承辦機(jī)構(gòu)的調(diào)查終結(jié)報告應(yīng)當(dāng)說明行政處罰裁量的理由、依據(jù)和證據(jù)；二是法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為案件承辦機(jī)構(gòu)的行政處罰裁量理由、依據(jù)和證據(jù)不充分的，提出審核意見，并由案件承辦機(jī)構(gòu)補(bǔ)正；三是案件審理委員會集體審議裁量意見，案件審理記錄上應(yīng)載明行政處罰裁量的理由、依據(jù)和證據(jù)；四是進(jìn)行行政處罰告知，保障相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)，如相對人對行政處罰裁量進(jìn)行申辯，質(zhì)檢部門應(yīng)當(dāng)對相對人提出的事實、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；五是發(fā)出行政處罰決定書，其中要對行政處罰裁量的理由進(jìn)行說明。除簡易程序外，質(zhì)檢系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)，理應(yīng)遵守裁量程序，這是程序正當(dāng)原則在規(guī)范行使質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)中的體現(xiàn)，既綜合考慮案件裁量的事實和情節(jié)、實施內(nèi)部權(quán)力制約，又引入相對人參與質(zhì)檢行政處罰裁量的過程，有利于裁量結(jié)果的公平公正。

要廣開渠道多方位監(jiān)督質(zhì)檢行政處罰裁量權(quán)的行使，糾正裁量不當(dāng)或裁量違法的行為，維護(hù)質(zhì)檢系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。一是要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，法制機(jī)構(gòu)對案件承辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，主動及時糾正；二是要加強(qiáng)層級監(jiān)督，由上級質(zhì)檢部門定期對下級質(zhì)檢部門行政處罰裁量權(quán)行使情況進(jìn)行檢查；三是健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，開展行政執(zhí)法情況檢查，組織行政處罰案卷評查，引入行政處罰案件公開審案制度，請人大代表、政協(xié)委員以及法院、檢察院和法制辦等部門的法律專家對案件發(fā)表意見；四是開展責(zé)任追究，對行政處罰顯失公正、行政處罰裁量違法或不當(dāng)以及由于不公平公正行使行政處罰自由裁量權(quán)造成不良影響的，依照《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》等有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）