城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化探析*

石陸，劉紅建

（1.鐘山職業(yè)技術學院基礎教育學院，江蘇南京210049；2.南京曉莊學院體育學院，江蘇南京211171）

城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化探析*

石陸1，劉紅建2

（1.鐘山職業(yè)技術學院基礎教育學院，江蘇南京210049；2.南京曉莊學院體育學院，江蘇南京211171）

政策制度的一體化是體育公共服務城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分。政策理論范式下城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度的一體化包括政策制定、政策執(zhí)行以及政策監(jiān)督反饋的一體化。促進城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化發(fā)展需要加強體育政府部門人員的培訓，發(fā)揮地方政府部門的帶頭作用，突出農村重點，狠抓基層政策制度的執(zhí)行與落實。

體育公共服務；政策制度；城鄉(xiāng)一體化

全民健身關系人民群眾身體健康和生活幸福，是綜合國力和社會文明進步的重要標志，是社會主義精神文明建設的重要內容，是全面建設小康社會的重要組成部分［1］。改革開放以來，我國國民體質的持續(xù)下降，迫切需要構建惠及全民體育公共服務體系。2011年3月1日，國務院召開貫徹實施《全民健身計劃》電視電話會議，中共中央政治局委員、國務委員劉延東在會上強調，要統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)比較健全的全民健身公共服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的體育健身需求。從黨中央國務院一系列的舉措不難看出，國家的這些方針政策直接針對的就是構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體育公共服務體系。因此，探討政策制度的一體化是促使體育公共服務城鄉(xiāng)一體化的實踐規(guī)范要旨，是城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的理論抉擇。

1 城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化的內涵

厘清“城鄉(xiāng)一體化”是探討城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化的重要邏輯前提。事實上，“城鄉(xiāng)一體化”只是我國經濟社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略部署，雖然“城鄉(xiāng)一體化”受到人們的普遍關注和歡迎，但有幾個問題還應該理性認識：（1）中央所提的“城鄉(xiāng)一體化”并不是“城鄉(xiāng)同一化”或者“農村城市化”，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”不是農村人都成為城市人，農村都變成城市，農民都成為農業(yè)工人。（2）“城鄉(xiāng)一體化”也不是“農村城市化”，“城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”應該是指經濟社會的城鄉(xiāng)相互補充、協(xié)調發(fā)展，而不是單純的“農村城市化”。

城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化就是指國家、地方政府在體育公共服務事業(yè)發(fā)展過程中，在政策制度的制定與實施中全面考慮城市與農村的實際情況，統(tǒng)籌城市與農村體育公共服務政策制度的協(xié)調發(fā)展，從而公正公平地分配體育服務資金、體育場館設施等公共體育資源，滿足城市與農村居民的體育鍛煉需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務的和諧發(fā)展。當然，城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化并非是要城市與農村在各個方面都要實行同樣的制度，實行城鄉(xiāng)一樣化的發(fā)展。它是指在同樣的政策發(fā)展環(huán)境下，城市與農村因地制宜地，按照自身的特點去發(fā)展體育公共服務。

政策學范式認為，完整的政策制度的過程主要包括：政策制度的制定、政策制度的執(zhí)行、政策制度監(jiān)控和評估【2】（見圖1）。這三個環(huán)節(jié)是保障著政策制度達到預期成果，因而缺一不可。所以，城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化也應該是這三個環(huán)節(jié)的一體化，即城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度的制定一體化、城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度執(zhí)行的一體化以及城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度監(jiān)控、評估的一體化。

圖1 城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化環(huán)節(jié)

2 城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化的表現(xiàn)形態(tài)

2.1 政策制度制定的城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度的制定是政策制度發(fā)揮作用的基礎。如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度制定的一體化呢？我們認為，政策制度的制定需要考慮城市與農村體育公共服務發(fā)展的現(xiàn)實，不能只重視城市，或者只重視農村，而應該統(tǒng)籌兼顧，不偏不倚、公正公平地制定相關政策制度。回顧我國群眾體育政策的可以看出，由于20世紀80年代相關政策對城市體育發(fā)展的“偏愛”，從而忽視了對農村體育的發(fā)展。所以，制定城鄉(xiāng)一體化的體育公共服務政策制度，必須在內容中明顯體現(xiàn)。當前，黨中央國務院先后出臺的系列政策制度均有體現(xiàn)城市與農村體育公共協(xié)調、一體化發(fā)展的內容，因此各級體育政府部門應該緊跟國家步伐，抓緊制定相應配套政策、法律、條例等等。

2.2 政策制度執(zhí)行的城鄉(xiāng)一體化

正如美國學者艾利森所認為的“政策方案對于政策目標的貢獻率只占10%，其余90%則取決于政策的有效執(zhí)行”［3］，政策制度的執(zhí)行是城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的關鍵步驟。以往由于“城鄉(xiāng)二元結構”的影響，關于體育公共服務發(fā)展的政策制度很難在農村體育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮作用。一些調查發(fā)現(xiàn)，即便是在現(xiàn)在，一些偏遠地區(qū)的農民仍然不知道或沒有聽說過“全民健身計劃”、《體育法》，如此這樣，即便是政策制度的內容的明顯提到城鄉(xiāng)體育公共服務協(xié)調發(fā)展的內容，但是不能有效執(zhí)行，仍然不能促進城鄉(xiāng)體育公共服務的一體化發(fā)展?？傮w看來，目前我國群眾體育政策執(zhí)行機構的主線是國家體育總局——群體司——?。ㄖ陛犑校w育局群體處——地區(qū)市體育局群體處——縣級市體育局群體處，這些體育政府部門又對各級體育協(xié)會進行業(yè)務指導，共同執(zhí)行相關群眾體育的政策制度（如圖2）。

圖2 我國群眾體育政策制度的執(zhí)行機構

2.3 政策制度監(jiān)控評估的城鄉(xiāng)一體化

監(jiān)控與評估是保證城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化發(fā)展的重要保障，究竟政策制度落實與執(zhí)行狀況如何，需要監(jiān)控與評估相關措施的保障。在我國，政策評估一直未受到足夠重視，政府機關往往熱衷于制定政策、宣傳政策，卻忽視了政策效果，漠視政策評估，客觀上大大助長了決策的隨意性，給經濟、社會帶來了一定的不良后果［4］。因此，為了對群眾體育政策的合以往政府部門對國家體育政策的監(jiān)督僅局限于城市各級體育部門，而很少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村體育政策的執(zhí)行狀況進行監(jiān)控與評估，因此，很容易使國家的體育政策在農村流于形式，或者根本得不到執(zhí)行與實施。一些地方的農民沒聽說過《全民健身條例》，還有農民沒聽說過國民體質監(jiān)測便是國家政策在農村執(zhí)行不力的體現(xiàn)。因此，各級體育政府部門應加大國家體育政策的監(jiān)控評估力度，采取必要措施制定國家體育政策執(zhí)行的評估指標體系，設立各級體育部門工作人員關于城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的評價標準體系，并配套設置獎勵與懲罰制度條例。

3 促進城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化發(fā)展的思考

3.1 加強體育政府部門人員的培訓，確保政策制度的自覺執(zhí)行

人、財、物、信息、時間是管理的主要因素，而人的因素是占首位的因素，也是核心因素。國家有關體育的政策制度最終要落實到每一個單位個體工作中，因此提高每個體育政府工作人員的素質，是落實城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度一體化發(fā)展的重中之重。各級體育部門一方面要加強對國家、省市關于城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的政策制度知識和政策制度建設意義的宣傳培訓，使各級領導干部與工作人員提高政策制度意識并真正重視起政策制度建設工作。另一方面對發(fā)布的政策制度，特別是一些重要的政策制度進行宣傳培訓，做到讓全體部門人員了解政策制度，讓政策制度深入人心，從而保證政策制度的有效執(zhí)行。各級體育政府應在特定位置開設行政策制度專欄，并對所有已發(fā)布的政策制度在網站中公開、共享，從而擴大體育政府工作人員以及普通群眾關于政策制度的知悉面。城鄉(xiāng)體育公共服務發(fā)展職能部門對本部門牽頭編制的政策制度組織系統(tǒng)培訓，以提高本部門工作人員對政策制度的認知度，并將職能部門對政策制度的宣傳培訓工作納入目標績效考核。

3.2 發(fā)揮地方政府部門的帶頭作用，提高普通群眾參與力度

在抓好城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度的執(zhí)行落實方面，應特別注重發(fā)揮各級體育政府領導干部的帶頭作用。一方面要求各級領導干部（特別是縣級體育局）在執(zhí)行政策制度方面以身作則、率先垂范，杜絕各種損害農村體育公共服務發(fā)展的行為出現(xiàn)，充分體現(xiàn)和維護政策制度的公平性和權威性。同時，要求各級體育政府部門領導避切實抓好政策制度的落實，并將政策制度的執(zhí)行納入對工作人員的考核指標體系，嚴格考核，堅決兌現(xiàn)，維護政策制度的嚴肅性。此外，需要將政策制度建設工作納入各級政府的目標績效考核內容中，對未完成政策制度建設任務（包括政策制度的編制、宣傳、執(zhí)行落實、監(jiān)督檢查等工作）的單位，應給予一定的懲罰。

人類歷史告訴我們，在民主得不到保證的政治體制下，在決策者和利益相關者力量不對稱的情況下，一般很難產生好的政策與制度。公共政策民主是公共政策制度內在的、必然的要求，也是政治文明發(fā)展的必然訴求［5］。改革開放以來，我國公眾參與公共政策制定過程的方式有了明顯的變化，由單一的官方參與渠道向多樣化民間參與渠道發(fā)展，由被動參與向主動參與發(fā)展，實踐中表現(xiàn)為專家咨詢、人大提案、民主聽證等。但是在體育政策制度的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程中，公眾參與的力度還不夠，特別是農民參與的更少之又少。因此，需要加強公眾參與城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度的制定實施的過程，向普通群眾提供表達自己需求的平臺，并接受普通群眾的廣泛監(jiān)督，從而使政策制度的落實、執(zhí)行更透明、更陽光，更有利于城鄉(xiāng)體育公共服務的一體化發(fā)展。

3.3 突出農村重點，狠抓基層政策制度的執(zhí)行與落實

目前來看，無論體育事業(yè)發(fā)展的哪個方面，農村都處于劣勢發(fā)展地位。我國城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度演進發(fā)展的譜系告訴我們，由于以前對城市體育公共服務發(fā)展的制度“青睞”，使得農村與城市體育公共服務呈現(xiàn)出了“差距性”演進，農民的體質也在不斷下滑，影響了我國國民的整體體質提升?？h級體育局等政府機構是我國體育政府的基層部門，他們對國家政策制度的宣傳、執(zhí)行，以及制定、執(zhí)行本地城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展的政策制度發(fā)揮著重要的作用。因此，當前各地縣級政府應該制定符合本地特點的城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展制度與政策，并努力延伸到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是各行政村。同時，制定監(jiān)督、評估體系，從而保障這些政策制度的落實與執(zhí)行，使國家、各省、各市的城鄉(xiāng)體育公共服務政策制度深入人心，并得到貫徹落實。

4 結論

從具有觀念形態(tài)的政策法規(guī)目標的制定到表現(xiàn)為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標的實現(xiàn)，其間畢竟還有—段相當長的距離。換句話說，盡管國家制定了促進城鄉(xiāng)體育均衡發(fā)展的政策法規(guī)，但是政策法規(guī)畢竟僅是文本體現(xiàn)，如果沒有地方政府的有效執(zhí)行，那終究還是文本。當前，城鄉(xiāng)體育的均衡發(fā)展已經成為我國群眾體育的發(fā)展戰(zhàn)略與趨勢，而這一發(fā)展趨勢的實現(xiàn)，更需要政策法規(guī)的科學制定、嚴格執(zhí)行以及監(jiān)督保障，因此加大對城鄉(xiāng)體育均衡發(fā)展政策法規(guī)的研究將是體育學學者義不容辭的責任，為如此，城鄉(xiāng)體育均衡發(fā)展的“烏托邦“必將能夠逐步實現(xiàn)。

［1］國務院.關于印發(fā)全民健身計劃（2011-2015年）的通知［Z］.國發(fā)（2011年5號）

［2］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［3］劉紅建，孫慶祝，陳家起.改革開放以來我國城鄉(xiāng)體育政策法規(guī)的變遷與啟示［J］.西安體育學院學報，2013（2）：144-149.

［4］程樣國，李志.獨立的第三方進行政策評估的特征、動因及其對策［J］.行政論壇，2006（2）：51-52.

［5］肖謀文.新中國群眾體育政策的歷史演進［J］.體育科學，2009（4）：89-96.

Integration of Urban and Rural Sports Public Service Policy System

SHI Lu1，LIU Hong-jian2
（1.Basic Education Dept.，Zhongshan Vocational and Technical Inst.，Nanjing 210049，China；2.Sport Dept.，Nanjing Xiaozhuang Inst.，Nanjing 211171，China）

The integration of policy system is an important part of the integration of the urban and rural sports public service.The integration of the urban and rural sports public service includes policy making，policy application and policy monitoring integration.The paper proposes to strengthen the training of the staff working in the sports adminis?tration departments，exert the leading role of the local government and implement the policy on the level of the rural areas.

sports public service；policy and system；integration of rural and urban areas

G80-05

A

1672-268X（2013）06-0016-03

2013-08-20）

江蘇省哲學社會科學項目（12TYB005）。