行政爭議實質(zhì)性化解工作的難點問題及立法建議

石娟 潘基俊

自2019年最高檢部署開展“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動以來，至今已歷時四載。截至2022年12月，各級檢察機關(guān)全方位推進行政爭議實質(zhì)性化解工作，共促進行政爭議實質(zhì)性化解3.3萬余件。本期行政檢察欄目通過對檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的理論基礎(chǔ)和實踐情況的梳理和論證，深入展現(xiàn)檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的質(zhì)效，并提出行政爭議實質(zhì)性化解的立法建議和優(yōu)化思路。

摘 要：近三年，全國各級檢察機關(guān)共實質(zhì)性化解行政爭議案件3萬余件，較為集中地展現(xiàn)了檢察機關(guān)開展訴源治理的成果。但化解工作中也存在不少問題，進一步凸顯出當前實質(zhì)性化解的內(nèi)涵尚不夠明晰，行政爭議實質(zhì)性化解的職能、定位和效力尚需立法明確。建議在相關(guān)法律中明確規(guī)定檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的法定職權(quán)，明確規(guī)定化解文書的效力，以及建立行政機關(guān)履行化解協(xié)議后的責任豁免制度。

關(guān)鍵詞：行政爭議實質(zhì)性化解 法律依據(jù) 立法建議

一、行政爭議實質(zhì)性化解的內(nèi)涵

行政爭議或行政糾紛的本質(zhì)是行政相對人認為行政機關(guān)行使權(quán)力的行為侵犯了其合法權(quán)益而發(fā)生的爭議，故行政爭議實質(zhì)性化解應(yīng)當明確行政爭議的成因和關(guān)鍵，并且以恢復行政相對人被行政權(quán)侵害的合法權(quán)益為中心。［1］徹底解決型觀點主張，“爭議實質(zhì)性解決就是當事人之間的矛盾得到了真正地解決，沒有留下后遺癥，當事人服判息訴，且通過案子處理明晰了處理此類案件的界限”［2］；“糾紛的實質(zhì)性化解意味著糾紛得到妥善性、一次性、迅速地解決”［3］；多元效果論提出，“完整意義上的實質(zhì)性解決應(yīng)當是指法律、經(jīng)濟與社會等方面的效果達成了良性互動，個案正義、經(jīng)濟正義與社會正義達成了統(tǒng)一均衡狀態(tài)”［4］；“行政爭議實質(zhì)性化解應(yīng)涵蓋三個方面：行政相對人合理的訴訟請求得到正當回應(yīng)，行政機關(guān)的行政行為得到合理合法的裁判，以及社會秩序恢復到正常狀態(tài)”［5］。

本文認為，行政爭議實質(zhì)性化解，是指人民檢察院在辦理行政檢察監(jiān)督案件時，通過加強調(diào)查核實，針對申請人在訴訟中的實質(zhì)訴求以及行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實，采用多種方式促進和解，使行政機關(guān)在行政管理活動中與行政相對人及利害關(guān)系人之間產(chǎn)生的爭議得到實質(zhì)性處理。該定義系對《人民檢察院行政爭議實質(zhì)性化解工作指引》第2條的學理化闡釋，同時一個重要的特征是將促成和解作為化解的法定方式。在實務(wù)中，通過提出再審檢察建議、抗訴、檢察建議、公開聽證、促進和解、司法救助、心理疏導等方式，只要使行政實體爭議得到實質(zhì)性處理，都被視為實質(zhì)性化解。但也應(yīng)該看到，提出抗訴、再審檢察建議的目的是再次啟動審理程序，本身并不具有程序的終局性和實體權(quán)利義務(wù)的確定性，而向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議被視為參與社會治理或行政機關(guān)違法行為監(jiān)督的一部分。心理疏導、公開聽證、司法救助是檢察機關(guān)化解爭議的手段，采用了這些手段并不意味著行政爭議真正得到了實質(zhì)性的有效解決?！皩嵸|(zhì)性化解行政爭議首選通過和解、調(diào)解解決爭議問題”［6］，“實質(zhì)性化解的實質(zhì)是促成和解”［7］?！皣栏褚饬x上的檢察機關(guān)化解行政爭議活動，是指促成雙方和解，而不是指檢察建議、抗訴等常規(guī)性的監(jiān)督活動，也不包括法院對抗訴案件的再審調(diào)解”［8］。檢察機關(guān)在行使訴訟監(jiān)督權(quán)之外，促成雙方自愿達成和解，該過程中起決定性作用的仍然是行政機關(guān)行使公權(quán)力和當事人的私權(quán)利處分，因而促成和解在本質(zhì)上仍屬于權(quán)利救濟范疇。當前，學界大多數(shù)人的觀點認為促成行政爭議和解活動不屬于司法機關(guān)履行司法職權(quán)，因為促成和解既不能歸功于檢察職權(quán)的必然后果，也不是檢察機關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的法定路徑和方式。但這種認識不利于行政爭議得到實質(zhì)性化解，也不利于最終確定檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的效力。以實質(zhì)性解決行政爭議為己任的行政檢察監(jiān)督［9］，應(yīng)當將促成和解作為檢察監(jiān)督開展行政爭議實質(zhì)性化解的法定方式和主要方式。

二、檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解工作中的難點問題

（一）檢察機關(guān)化解爭議的法律依據(jù)有待明確

新修訂的行政訴訟法將化解爭議作為立法目的進行規(guī)定，但促進行政爭議的實質(zhì)性化解這一字眼并未出現(xiàn)在行政訴訟法之中。當前，復議機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都在推行行政爭議的實質(zhì)性化解工作，但在實踐中檢察機關(guān)面臨無法可依的困境比較突出。其中，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規(guī)定了復議階段的調(diào)解，行政訴訟法第60條規(guī)定了審判階段的調(diào)解，對檢察機關(guān)是否可以開展化解工作，法律并未明確授權(quán)。一段時間以來，檢察機關(guān)推行行政爭議實質(zhì)性化解主要依據(jù)一系列的政策文件。2019年11月，最高檢下發(fā)《全國檢察機關(guān)“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動實施方案》，決定自2019年10月至2020年12月在全國檢察機關(guān)開展“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動。專項活動結(jié)束后，行政爭議實質(zhì)性化解轉(zhuǎn)入常態(tài)化開展階段。2021年黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）強調(diào)，“在履行法律監(jiān)督職責中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了?！?021年8月，最高檢出臺了《人民檢察院開展行政爭議實質(zhì)性化解工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），對檢察機關(guān)參與化解工作的案件范圍、開展方法、工作機制、化解標準等內(nèi)容進行了明確，但該指引的效力層級較低，因?qū)z察機關(guān)化解行政爭議的時間節(jié)點、具體案件類型、相關(guān)材料提供、化解結(jié)果反饋等程序方面都還沒有明確，實務(wù)執(zhí)行難以統(tǒng)一?？傮w上，在開展行政爭議實質(zhì)性化解工作中法律的空白、規(guī)定層級不夠等問題制約了檢察機關(guān)化解職能的發(fā)揮。

（二）檢察機關(guān)化解工作規(guī)范有待進一步完善

《工作指引》對檢察機關(guān)參與化解工作的案件范圍、開展方法、化解標準、工作機制等內(nèi)容予以明確。但在實踐中，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作仍存在不規(guī)范的問題。

1.案件范圍被任意擴大?！豆ぷ髦敢返?條明確了檢察機關(guān)化解案件的重點，但實踐中顯然早已突破了上述規(guī)定。一是檢察機關(guān)在程序前端大量參與行政爭議化解工作，依托工作機制，在相關(guān)部門的商請之下，協(xié)助復議機關(guān)化解潛在之訴，協(xié)助人民法院化解過期之訴。這類案件類型雖在《工作指引》中征求過意見，但并未在《工作指引》中予以明確。且有部分檢察機關(guān)參與人民法院的化解工作早已突破了過期之訴的限制，對部分已進入實體審查的案件也參與開展案件化解。二是檢察機關(guān)在參與非訴執(zhí)行程序化解遺落之訴的過程中，也突破了政策限制，還有的檢察機關(guān)直接參與尚處于行政程序中的案件化解。因上述案件并未列入化解范圍，也不屬于檢察機關(guān)依法受理的案件，在實踐中就易產(chǎn)生檢察權(quán)隨意延伸，干涉行政權(quán)和審判權(quán)的質(zhì)疑。三是對于部分非裁量性行政決定仍采取和解方式化解。行政行為根據(jù)行政機關(guān)是否具有裁量權(quán)可以劃分為裁量行政行為與羈束行政行為。行政檢察以訴訟監(jiān)督為基石的工作格局決定了檢察機關(guān)可開展化解工作的行為類型是受限的。行政訴訟法第60條明確規(guī)定，人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，對行政補償、賠償以及行政機關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定行使自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，實踐卻存在大量不是裁量行政行為，通過調(diào)處的方式進行了化解工作的案件。

2.化解標準不易掌握。行政爭議實質(zhì)性化解工作最基礎(chǔ)的問題是如何確定爭議得到了實質(zhì)性化解?；鈽藴什粌H關(guān)系到爭議化解的質(zhì)效，更是檢察人員在開展行政爭議實質(zhì)性化解時價值追求的重要指引。現(xiàn)有的判斷標準主要體現(xiàn)為法理層面的標準，一般是以行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理，申請人的實質(zhì)訴求得到滿足，在訴訟、監(jiān)督程序終結(jié)后沒有再啟動新的法律程序，即以獲得實質(zhì)性終結(jié)為標準。如何界定實質(zhì)處理和實質(zhì)性終結(jié)的標準并不易掌握?！豆ぷ髦敢返?4條進行了具體列舉，明確了行政爭議實質(zhì)性化解的標準，但上述標準在具體形式上不易體現(xiàn)。如以和解為標準，檢察機關(guān)因促成了和解終結(jié)了相關(guān)工作，假如申請人后續(xù)又再反悔，隨之又啟動新程序上訪或者起訴，檢察機關(guān)應(yīng)如何應(yīng)對。還有，在化解工作中存在申請人訴求完全不合理不合法的情形，只有經(jīng)過釋法說理說服申請人承諾息訴罷訪，如其簽署承諾書滿足《工作指引》規(guī)定的化解標準后，申請人未能真正的息訴罷訪，檢察機關(guān)又應(yīng)如何應(yīng)對。

3.多元化解機制不健全。為確?；獬晒β?，實踐中相關(guān)部門進行了有益的嘗試，如引進社會力量加入行政爭議實質(zhì)性化解隊伍，成立行政爭議實質(zhì)性化解中心、矛盾調(diào)解小組等等，不少地方建立了類似機制。實踐中，對于相關(guān)人員的選拔、介入化解的時間點、化解工作開展的具體形式、程序設(shè)計、經(jīng)費保障、工作成果等方面仍需進一步完善。

（三）雙方當事人對化解效力存疑慮

行政爭議各方對檢察機關(guān)進行行政爭議實質(zhì)性化解工作的意義和作用認識不足，接受化解的意愿不夠強烈。一方面，有的申請人認為檢察機關(guān)、審判機關(guān)、人民政府都是代表公權(quán)力，不會真心代表申請人并為其說話，對檢察機關(guān)是否真能化解爭議多持懷疑態(tài)度和不信任。部分行政相對人更多的只是希望官司能打到最高司法機關(guān)，盡可能地引起上層領(lǐng)導關(guān)注，在地方司法機關(guān)只是依法定程序走個流程，并不期待在基層解決問題。同時，個別行政相對人在自行與行政機關(guān)溝通時又不合理地提高訴求，使得檢察機關(guān)化解工作陷入僵局。另一方面，行政機關(guān)對檢察機關(guān)參與化解工作有疑慮。部分行政機關(guān)認為案件已經(jīng)在審判階段取得了勝訴結(jié)果，現(xiàn)在檢察機關(guān)再來介入就是多此一舉，將檢察機關(guān)介入行政爭議化解視為對其職權(quán)的干涉，并存在爭議化解后可能被追責的顧慮。部分行政機關(guān)認為人民法院的裁判是具有確定力和執(zhí)行力的，其權(quán)威性和信服程度高于檢察機關(guān)。部分行政機關(guān)擔心因檢察機關(guān)的介入而拔高申請人的心理預期，使得矛盾化解難度加大而對檢察機關(guān)有不配合的情緒。另外，因其裁量空間有限，行政機關(guān)已在政策范圍內(nèi)給當事人提供了最佳化解方案，再進一步讓步的空間不大，故有的行政機關(guān)認為在已經(jīng)經(jīng)過行政程序、復議、審判之后，再在檢察監(jiān)督階段又依原方案走一遍程序的意義不大。

（四）存在過分強調(diào)化解卻忽視法治目標實現(xiàn)的風險

解決行政爭議和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)均是行政訴訟法第1條規(guī)定的立法目的。近年來，檢察機關(guān)對化解工作的重視，監(jiān)督工作易走向為了化解而忽略監(jiān)督，甚至將化解爭議作為行政檢察監(jiān)督首位目標的極端。具體體現(xiàn)為辦案時注重政治效果和社會效果，忽略法治效果。一是為了息訴而建議或者勸說行政機關(guān)給與申請人法外利益，檢察人員變成了申請人的“代理人”，而不是在客觀公正、堅守法治底線的基礎(chǔ)上進行化解。又或者，為了化解案件說服行政相對人對行政機關(guān)的違法行為不起訴或者在行政相對人起訴后動員其撤訴。再或者，為了化解建議或勸說行政機關(guān)對違法行為不處罰、不追究，建議其花錢買平安、保穩(wěn)定。二是為了化解而過度強調(diào)和人民法院、行政機關(guān)之間的合作、聯(lián)動，但在一定程度上放棄了監(jiān)督、制約，忽視法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位。

三、完善檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的相關(guān)立法

當前司法實踐樣本已經(jīng)非常豐富，要進一步推進該項工作，完善行政爭議實質(zhì)性化解的實際效用，亟待在立法上完善檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解的職權(quán)、職能，明確化解工作的效力。待法律對這些重大問題予以明確后，檢察機關(guān)修改完善相關(guān)的工作規(guī)范，實踐中更規(guī)范地行使化解職權(quán)便名正言順，有法可依，進退有度。

（一）明確檢察機關(guān)具有行政爭議實質(zhì)性化解的法定職權(quán)

行政爭議實質(zhì)性化解不應(yīng)成為一項臨時性的檢察工作舉措，須在行政訴訟法中有明確的定位，在檢察職能中有獨立的地位。對于行政裁判確有錯誤，通過抗訴或再審檢察建議等方式監(jiān)督并不能推動爭議實質(zhì)性化解的，以及對于行政行為存在違法和瑕疵等情形的，通過向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議的方式監(jiān)督不能促進案結(jié)事了的，應(yīng)當賦予檢察機關(guān)靈活處置的權(quán)力。建議在行政訴訟法中規(guī)定，“檢察機關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)認真審查實質(zhì)性化解行政爭議的可能性，可以通過促成和解等方式解決行政爭議”。并在人民檢察院組織法第20條人民檢察院行使的職權(quán)中增設(shè)一項，“依法開展行政爭議實質(zhì)性化解工作”。

（二）明確化解文書的效力

化解的效果依賴于化解程序的規(guī)范性和化解文書的嚴肅性，法律應(yīng)明確化解文書的表現(xiàn)形式和效力。應(yīng)當規(guī)范檢察機關(guān)依法履職作出的化解文書的法律名稱，便于名正言順地賦予履職結(jié)果的效力。建議在行政訴訟法中規(guī)定，“檢察機關(guān)開展行政爭議實質(zhì)性化解促成當事人和解的，應(yīng)當依法出具檢察化解書”。

（三）建立化解責任豁免制度

建立化解責任豁免制度旨在解決行政機關(guān)參與協(xié)調(diào)的積極性不高和可能擔責的問題。行政行為具有公定力，且被人民法院判決確定為有效的行政行為后，檢察機關(guān)要激活行政機關(guān)對該行政處理的休眠狀態(tài)，行政機關(guān)的積極性自然不高。當前，行政機關(guān)在化解中常表示“法院怎么判我們就怎么辦”“法院判多少我們給多少”，勝訴的行政機關(guān)不愿跳出既有決定和裁判，行政爭議在檢察監(jiān)督階段便難以得到最終化解。同時，如果行政機關(guān)置原判決于不顧，采實質(zhì)正義的立場重新作出行政行為或接受檢察機關(guān)的化解方案或意見，行政機關(guān)或相關(guān)人員反而要承擔被問責的風險。要充分調(diào)動行政機關(guān)參與化解的積極性，首先要解除行政機關(guān)此項后顧之憂。必須明確行政、訴訟與檢察監(jiān)督的關(guān)系，明確行政爭議實質(zhì)性化解文書應(yīng)具有豁免行政機關(guān)不履行化解前相關(guān)法律文書的效力。建議在行政訴訟法中規(guī)定：“檢察化解書中所確定的各方義務(wù)與先前的行政行為或行政判決所確定的內(nèi)容不一致的，當事人應(yīng)當履行檢察化解書中所確定的義務(wù)。”