美國(guó)亞太再平衡的新變數(shù)

刁大明

“約翰，我期待與你一起工作，而不是與你辯論。”2012年12月21日下午，剛剛連任的美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在白宮羅斯福廳正式提名2004年民主黨總統(tǒng)候選人約翰·克里接替希拉里出任國(guó)務(wù)卿。奧氏此言的背景是，克里曾受邀在2012年大選中充當(dāng)其辯論陪練，但弦外之音或?yàn)?，奧巴馬期待與新任國(guó)務(wù)卿建立更多默契，至少要好過以往4年。

隨著2013年1月新一屆國(guó)會(huì)就位、奧巴馬進(jìn)入第二任期，華府決策圈經(jīng)歷著新一輪人事變動(dòng)。在此次 “華府洗牌”中，涉及外交安全議題的新掌權(quán)者將如何接棒所謂“亞太再平衡”戰(zhàn)略，牽動(dòng)著當(dāng)今東北亞、南海乃至整個(gè)亞太變局，構(gòu)成了觀察中美關(guān)系前景的一個(gè)短期變數(shù)。

從“對(duì)手內(nèi)閣”到“兄弟連”

慣例而言，改組內(nèi)閣是連任總統(tǒng)開啟新任期的必要?jiǎng)幼?。其幅度大小因人、因時(shí)而異，比如小布什的8年任期中只有勞工部長(zhǎng)趙小蘭一以貫之，而奧巴馬如今需要填補(bǔ)27位內(nèi)閣或內(nèi)閣級(jí)官員中的至少12位。

復(fù)制了林肯Style的奧巴馬“對(duì)手內(nèi)閣”執(zhí)政績(jī)效雖可圈可點(diǎn)，但“希拉里主義”的高調(diào)也淡化了奧氏的個(gè)人色彩。在擺脫連任壓力的第二任期中，奧巴馬勢(shì)必更為關(guān)注自身政治遺產(chǎn)與歷史定位，在“班子”組成上轉(zhuǎn)而任用理念趨同、執(zhí)行力過硬的“近臣”。目前公布的國(guó)務(wù)卿人選克里、防長(zhǎng)人選查克·哈格爾、財(cái)長(zhǎng)人選杰克·盧、中情局局長(zhǎng)人選約翰·布倫南等人，要么對(duì)其有知遇之恩，要么曾在國(guó)會(huì)內(nèi)融洽相處，再不然就是在第一任期深得其信任。

有趣的是，在這個(gè)即將出征的“兄弟連”中，正副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿以及防長(zhǎng)等4位外交安全議題的關(guān)鍵決策者，歷史上首次均曾在國(guó)會(huì)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)中任職。新班底對(duì)成熟經(jīng)驗(yàn)的期待可見一斑。事實(shí)上，分屬民主、共和兩黨的克里和哈格爾，在亞太、中東等關(guān)乎美國(guó)利益的重要議題上均持較為成型的看法。換言之，兩人的老練沉穩(wěn)顯然要強(qiáng)于4年前的希拉里，他們操作下的美國(guó)外交或?qū)A向于尊重傳統(tǒng)的穩(wěn)定與延續(xù)。

共同的越戰(zhàn)經(jīng)歷，不僅令克里和哈格爾切身認(rèn)識(shí)到軍事實(shí)力的局限性，還為他們積累下在亞太事務(wù)上的話語權(quán)。當(dāng)然，這種話語權(quán)至少?gòu)哪壳翱疵黠@區(qū)別于《2013財(cái)年軍事授權(quán)法案》涉釣魚島條款的始作俑者吉姆·韋伯。

與希拉里、帕內(nèi)塔等人一味以軍事安全為主導(dǎo)的重返相比，克里、哈格爾等新團(tuán)隊(duì)或致力于將美國(guó)在亞太地區(qū)的存在鞏固到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他層次，并提升與中國(guó)的軍事安全交流。畢竟，“再平衡”的關(guān)鍵是“平衡”而非“遏制”。

就國(guó)會(huì)山立法記錄觀察，克里對(duì)華態(tài)度一貫務(wù)實(shí)：一方面新英格蘭地區(qū)的自由派理念驅(qū)動(dòng)其在意識(shí)形態(tài)上對(duì)中國(guó)存在一定看法；另一方面，作為參議院小企業(yè)委員會(huì)前任主席的克里較為重視商業(yè)利益，在默許通過匯率施壓等手段“平衡”中國(guó)經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也清楚兩國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作的重要性?；诙噙呏髁x的國(guó)際關(guān)系理念，克里曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)中美在全球化趨勢(shì)下的相互依賴，“我們需要中國(guó)，中國(guó)也需要我們，這是顯而易見的事實(shí)……從核擴(kuò)散到氣候變化，我們當(dāng)今面對(duì)的棘手問題，都不能單獨(dú)解決”。在臺(tái)灣議題上，克里多次表態(tài)恪守“一個(gè)中國(guó)”政策，樂見兩岸對(duì)話，雖然尊重《與臺(tái)灣關(guān)系法》，但不認(rèn)為美國(guó)有義務(wù)協(xié)防臺(tái)灣。此外，反對(duì)單邊主義、主張對(duì)話與接觸的克里也被期待推進(jìn)朝鮮半島僵局的緩解。2012年3月，克里就曾在紐約會(huì)見了朝鮮核談判代表，再次呼吁積極推動(dòng)重啟“六方會(huì)談”。

缺少克里相對(duì)豐富涉外立法記錄的哈格爾，也曾在公開場(chǎng)合袒露較為務(wù)實(shí)的“亞太觀”。早在其還未離開國(guó)會(huì)的2005年，哈格爾在為《金融時(shí)報(bào)》撰寫的《美國(guó)必須在對(duì)華關(guān)系中展現(xiàn)智慧》一文中就指出：“中國(guó)崛起已成現(xiàn)實(shí)。中美兩國(guó)在符合各自利益的共同基礎(chǔ)上發(fā)展伙伴關(guān)系，對(duì)兩國(guó)具有重要意義……美國(guó)應(yīng)該正確處理好與中國(guó)的關(guān)系，特別是要正視中國(guó)的崛起，即便是在亞太地區(qū)，也應(yīng)該首先確保亞太地區(qū)的穩(wěn)定，并發(fā)揮美國(guó)的穩(wěn)定角色?！敝档猛嫖兜氖?，哈格爾在文中雖強(qiáng)調(diào)了美國(guó)與亞太盟友強(qiáng)化關(guān)系的必要性，但也極為敏銳地告誡“需要防止再現(xiàn)中日關(guān)系史上危險(xiǎn)的對(duì)抗”。

與奧巴馬新團(tuán)隊(duì)務(wù)實(shí)之風(fēng)背道而馳的是，國(guó)會(huì)山上一些反華議員的得勢(shì)，將為亞太局勢(shì)與中美關(guān)系增加復(fù)雜性。有經(jīng)驗(yàn)研究判斷，在民主黨總統(tǒng)與共和黨國(guó)會(huì)治下，國(guó)會(huì)負(fù)面介入對(duì)華決策的行為最為頻繁，而奧巴馬政府與兩黨共治的國(guó)會(huì)或僅略微優(yōu)于這種最差情形。

在審慎地應(yīng)對(duì)亞太事務(wù)的同時(shí)，克里與哈格爾或?qū)衙绹?guó)的戰(zhàn)略再平衡擴(kuò)展到中東地區(qū)。兩人均對(duì)中東事務(wù)抱有極大興趣，并享有反對(duì)單邊動(dòng)武、支持多邊談判或制裁等共同立場(chǎng)。在他們參與塑造下的美國(guó)中東政策，勢(shì)必扭轉(zhuǎn)希拉里倡導(dǎo)的所謂“廉價(jià)存在”，轉(zhuǎn)向適度強(qiáng)化，以維持在“后阿拉伯之春”時(shí)代的主導(dǎo)地位，并在某種意義上平衡美國(guó)在亞太地區(qū)的投入。

“不和諧音”盤踞國(guó)會(huì)山

2013年1月8日晚間，馬英九會(huì)見了來臺(tái)訪問的美國(guó)國(guó)會(huì)參議員吉姆·英霍夫一行。為了回應(yīng)臺(tái)方的盛情招待，英霍夫在島內(nèi)媒體面前大肆贊譽(yù)相互關(guān)系“新的且正向的發(fā)展”，甚至開出了未來3年包括“阿帕奇”直升機(jī)、“黑鷹”直升機(jī)及“愛國(guó)者-3”型導(dǎo)彈在內(nèi)的對(duì)臺(tái)軍售清單?，F(xiàn)年78歲的英霍夫也是越戰(zhàn)老兵，曾駕駛戰(zhàn)機(jī)迫降臺(tái)中清泉岡基地，從此與臺(tái)灣“結(jié)緣”。

在新開幕的第113屆國(guó)會(huì)參議院中，這位來自俄克拉荷馬州的共和黨人剛剛履新軍事委員會(huì)首席成員。作為執(zhí)掌軍事立法大權(quán)的領(lǐng)袖，其在臺(tái)灣議題上的過激表態(tài)不免在“亞太再平衡”背景下為兩岸關(guān)系平添“不和諧音”。一般而言，由于選后黨派分布與人員構(gòu)成的變化，新一屆國(guó)會(huì)內(nèi)部都將經(jīng)歷一次類似“拼圖游戲”的復(fù)雜重組。在新國(guó)會(huì)中，除了“親臺(tái)派”英霍夫得勢(shì)之外，兩院分管外事的委員會(huì)的4位領(lǐng)袖或?qū)⑷扛?，進(jìn)而牽動(dòng)美國(guó)亞太戰(zhàn)略的步伐。

新任眾議院外事委員會(huì)主席的加州共和黨人埃德·羅伊斯涉華態(tài)度較為曖昧，一方面重視中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，另一方面又擔(dān)憂中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)美國(guó)國(guó)家和市場(chǎng)所造成的“挑戰(zhàn)和威脅”。與英霍夫相同，羅伊斯屬于徹頭徹尾的“親臺(tái)派”，不但是“臺(tái)灣連線”的最初參與者之一，還數(shù)次炮制涉臺(tái)提案。在羅伊斯看來，“為了回應(yīng)中國(guó)的崛起，其鄰國(guó)正在強(qiáng)化與美國(guó)的安全關(guān)系，出售F16給臺(tái)灣將釋放一個(gè)積極信號(hào)?！贝送?，羅伊斯與陳水扁、蔡英文等民進(jìn)黨人士保持著密切關(guān)系，陳、蔡赴美都得到了其熱烈歡迎，甚至他還曾致信馬英九要求同意陳水扁保外就醫(yī)。

相比而言，接任眾院外委會(huì)首席成員的紐約州民主黨人埃利奧特·恩格爾在涉華議題上的主動(dòng)行動(dòng)不多。2008年6月，時(shí)任眾院外委會(huì)西半球分委員會(huì)主席的恩格爾曾主持一場(chǎng)題為“中國(guó)在西半球的新挑戰(zhàn)”的聽證會(huì)。在致詞中，恩格爾強(qiáng)調(diào)了中國(guó)在西半球“擴(kuò)張”為美國(guó)帶來的緊迫性，并特別提出了中國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)“在西半球的外交競(jìng)爭(zhēng)”，其潛臺(tái)詞不乏以臺(tái)灣問題牽制中國(guó)大陸的意圖。

新任參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)首席成員的鮑勃·科克在中國(guó)議題上相對(duì)理性溫和。這位2006年當(dāng)選的田納西州國(guó)會(huì)參議員在2011年10月參議院審議、投票通過施壓人民幣匯率法案過程中曾多次公開表示反對(duì)，認(rèn)為該提案無助于美國(guó)經(jīng)濟(jì)，反而會(huì)導(dǎo)致世界兩大經(jīng)濟(jì)體之間的貿(mào)易戰(zhàn)爭(zhēng)，該做法“不是答案而是麻煩”。從這個(gè)角度看，其領(lǐng)導(dǎo)下的參院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)可能對(duì)華持有較為審慎的態(tài)度，盡量避免極端化。

由于現(xiàn)任對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席的克里獲得國(guó)務(wù)卿提名、在得到參議院批準(zhǔn)后將去職，目前最有可能接替克里出任主席的是來自新澤西州的鮑勃·梅內(nèi)德斯。作為第113屆國(guó)會(huì)唯一的民主黨籍拉美裔參議員，梅內(nèi)德斯屬于“反華急先鋒”，在人權(quán)、經(jīng)貿(mào)、臺(tái)灣等議題上都曾有負(fù)面涉華行為的記錄。梅內(nèi)德斯在參議院的權(quán)勢(shì)攀升需要備加關(guān)注，特別是其掌握外交事務(wù)立法權(quán)力后，勢(shì)必為中美關(guān)系制造更大障礙。

值得一提的是，梅內(nèi)德斯與鮑勃·科克同為2006年首次當(dāng)選、2012年剛剛連任。兩位非資深議員執(zhí)掌批準(zhǔn)外交條約、外事任命等重大涉外事務(wù)的對(duì)外關(guān)系委員會(huì)，并不符合參議院長(zhǎng)期以來的“尊老”傳統(tǒng)，或?qū)槲磥砻绹?guó)外交走向帶來某些不確定性。

“形勢(shì)”比“人事”強(qiáng)

美國(guó)著名政治學(xué)家理查德·羅斯克蘭斯和阿瑟·斯坦在合作編著的《大戰(zhàn)略的國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)》中曾這樣闡釋：大戰(zhàn)略遠(yuǎn)非是一個(gè)單純的軍事安全議題，而是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全為目的的對(duì)國(guó)內(nèi)資源與國(guó)際資源的一種支配與調(diào)整。從這個(gè)判斷出發(fā)，奧巴馬上臺(tái)之后的“亞太再平衡”本質(zhì)上是當(dāng)今美國(guó)為回應(yīng)其國(guó)內(nèi)外需求而對(duì)國(guó)家資源進(jìn)行的重新配置調(diào)整。這一長(zhǎng)期性的調(diào)整，顯然不會(huì)因華府行政或立法機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵人事洗牌而止步不前，至多是在實(shí)現(xiàn)手段和步驟上有所差異。

禁槍、移民改革等承諾亟待兌現(xiàn)，但聯(lián)邦財(cái)政赤字困境與債務(wù)危機(jī)又一觸即發(fā)。身陷國(guó)內(nèi)政治僵局的奧巴馬在第二任期中極可能將外交事務(wù)作為突破口，極力維持美國(guó)的所謂“全球領(lǐng)導(dǎo)力”，其“亞洲再平衡”戰(zhàn)略則是樞紐所在。去年11月，選舉剛剛塵埃落定，奧巴馬、希拉里及帕內(nèi)塔等人就密集訪問包括緬甸在內(nèi)的亞太地區(qū)正是該態(tài)勢(shì)的最好明證。面對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲緩和亞太經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的強(qiáng)烈對(duì)比，奧巴馬第二任期的“再平衡”，比如推進(jìn)TPP即“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”，也可回應(yīng)國(guó)會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾在經(jīng)濟(jì)議題上的壓力與訴求。但從事實(shí)的另一個(gè)側(cè)面審視，重視國(guó)際事務(wù)的建樹，就不可避免地要與中國(guó)達(dá)成某種程度的合作，以便有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前眾多的全球性挑戰(zhàn)。

奧氏新外交安全團(tuán)隊(duì)的成熟風(fēng)格，確保了亞太再平衡戰(zhàn)略將對(duì)中國(guó)的利益關(guān)切有所考慮，從而強(qiáng)化與中國(guó)在亞太地區(qū)的競(jìng)合化，特別是多邊主義的務(wù)實(shí)立場(chǎng)，可能有助于本地區(qū)朝鮮核危機(jī)、釣魚島議題、南海問題等熱點(diǎn)與困點(diǎn)的緩和。同時(shí)，與希拉里、帕內(nèi)塔等人一味以軍事安全為主導(dǎo)的重返相比，克里、哈格爾等新團(tuán)隊(duì)或致力于將美國(guó)在亞太地區(qū)的存在鞏固到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他層次，并提升與中國(guó)的軍事安全交流。畢竟，“再平衡”的關(guān)鍵是“平衡”而非“遏制”。后者的論調(diào)雖仍在中美兩國(guó)占據(jù)一定市場(chǎng)，但恐怕是在全球化的今天無法想象的，更是美國(guó)國(guó)家實(shí)力如今無力實(shí)現(xiàn)的。這一事實(shí)，作為資深政治人物的克里和哈格爾當(dāng)然清楚。同樣重要的是，這種“平衡”是在存續(xù)亞太穩(wěn)定格局的前提下得以實(shí)現(xiàn)的，要平衡中國(guó)，更要平衡任何一個(gè)可能擾亂區(qū)域穩(wěn)定的因素。這也直接解釋了近來美國(guó)對(duì)安倍新政府的敲打與警告。

與奧巴馬新團(tuán)隊(duì)務(wù)實(shí)之風(fēng)背道而馳的是，國(guó)會(huì)山上一些反華議員的得勢(shì)，將為亞太局勢(shì)與中美關(guān)系增加復(fù)雜性。有經(jīng)驗(yàn)研究判斷，在民主黨總統(tǒng)與共和黨國(guó)會(huì)治下，國(guó)會(huì)負(fù)面介入對(duì)華決策的行為最為頻繁，而奧巴馬政府與兩黨共治的國(guó)會(huì)或僅略微優(yōu)于這種最差情形?？梢韵胍?，對(duì)人民幣匯率、經(jīng)貿(mào)、直接投資、高科技合作等涉華議題的炒作，存在著從選舉政治走向常態(tài)化、淪為驢象拉鋸犧牲品的極大可能性。同時(shí)，在某些國(guó)會(huì)議員的推波助瀾下，面臨新一輪對(duì)臺(tái)軍售和2014年島內(nèi)地方選舉政治催化的兩岸事務(wù)，也存在持續(xù)發(fā)酵的空間。

哈格爾目前主導(dǎo)的美國(guó)大西洋協(xié)會(huì)曾多次發(fā)表對(duì)華立場(chǎng)積極的政策報(bào)告。其在2012年選后的12月發(fā)布的最新報(bào)告稱，“美國(guó)2030年之前的戰(zhàn)略必須深化與中國(guó)的合作，這將是未來塑造國(guó)際體系的最關(guān)鍵因素……美國(guó)的戰(zhàn)略需要適應(yīng)中國(guó)符合規(guī)則的基本利益，中國(guó)也需要在考慮美國(guó)基本利益的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)調(diào)整”；中美兩國(guó)“必須更為努力地避免崛起大國(guó)挑戰(zhàn)現(xiàn)狀的歷史模式，那種‘零和模式所引發(fā)的沖突對(duì)世界而言是災(zāi)難性的”。這樣看來，如果哈格爾順利在參議院過關(guān)的話，我們似乎在華盛頓找到了可以討論“新型大國(guó)關(guān)系”的美國(guó)防長(zhǎng)。