山區(qū)移民：我們的落腳地在哪里？

燎原

11月24日，溫州瑞安。天空飄著細(xì)雨，在距離市區(qū)50公里外的長(zhǎng)角井村更是雨霧繚繞。長(zhǎng)角井是瑞安市馬嶼鎮(zhèn)大南社區(qū)的一個(gè)行政村，村子分散于一座座連綿起伏的高山上。這天中午，《南風(fēng)窗》記者跟隨村民林日濃一行，撥開(kāi)路邊的雜草，抓扶著樹(shù)木，緩慢朝山下前行。

途經(jīng)處的羊腸小道，是通往山外的唯一通道。由于外出務(wù)工人員的增多，在山道上行走的人已經(jīng)很少，小道被雜草縱橫交錯(cuò)地侵襲著。從長(zhǎng)角井村下崗莊來(lái)到可通車的嶺坪村，需步行一個(gè)小時(shí)。從嶺坪村驅(qū)車到瑞安市區(qū)，還需一個(gè)半小時(shí)。村民的下山路，顯然很漫長(zhǎng)。

林日濃是發(fā)動(dòng)村民移民下山的一位代表。過(guò)去7年里，他為村民下山的事多方奔走，但至今毫無(wú)進(jìn)展。“市里老說(shuō)沒(méi)有土地指標(biāo)?！绷秩諠庹f(shuō)。

下山移民是解決山民貧困問(wèn)題的重要方式，但在資本市場(chǎng)極端活躍，房?jī)r(jià)直逼—甚至超過(guò)一線城市的瑞安而言，土地已成為當(dāng)?shù)氐闹匾?cái)源。如此，山民急于下山的訴求，往往不能成為管理者的首要考量。

溫州的另一面

瑞安是溫州下屬的一個(gè)縣級(jí)市，被喻為溫州的南翼中心區(qū)。這座資本極度活躍的城市，其綜合實(shí)力在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，位列第28位！2012年，瑞安更是拿出了一組漂亮的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)：GDP約560億元，財(cái)政總收入72億元，其中，可用財(cái)力約36億元。經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)等生，使瑞安歷來(lái)成為官員仕途迅速騰飛的搖籃。

與此相對(duì)應(yīng)的是深山里的很多貧民。他們的命運(yùn)則被鎖在遙遠(yuǎn)的高山深谷里，多年來(lái)，無(wú)法得到改變。

瑞安市121萬(wàn)人中，貧困人口9萬(wàn)多人，其中絕大部分住在高山深谷里，生存條件十分惡劣。長(zhǎng)角井便是其中的典型。

長(zhǎng)角井原屬大南鄉(xiāng)。兩年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并時(shí)，大南鄉(xiāng)和其他5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一并被納入馬嶼鎮(zhèn)，大南鄉(xiāng)變成了大南社區(qū)。長(zhǎng)角井成了大南社區(qū)轄下的一個(gè)行政村。大南社區(qū)主任虞小欽告訴《南風(fēng)窗》記者，因?yàn)樯缴蠗l件惡劣，大南絕大部分居民都想搬遷。

2006年，長(zhǎng)角井下屬的呈佛村獲準(zhǔn)搬遷，遷到了靠近瑞安市區(qū)的飛云鎮(zhèn)（現(xiàn)改為飛云街道）。那時(shí)，呈佛村凡有點(diǎn)經(jīng)濟(jì)條件的家庭，幾乎都搬了出來(lái)。當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)移民搬遷的村民代表金紐弟告訴《南風(fēng)窗》記者，村里共106戶搬遷，其中幾戶因買不起房，把指標(biāo)轉(zhuǎn)賣出去了。目前，還住在呈佛村的只有幾戶、約10來(lái)人。

已經(jīng)下山的村民中，有承包農(nóng)田種菜的，也有進(jìn)廠打工或?qū)⒁粯卿伱娉鲎饨o人家做小作坊的。他們的生活一直在改善，留在村里的人也希望早日移民下山。

長(zhǎng)角井有5個(gè)自然村，223戶、共732人。至今，還住在山上的有100多戶，常年居住在山上的有100來(lái)人?！按粼谏缴线B媳婦也討不到，村民搬遷愿望很強(qiáng)，特別是年輕人?！遍L(zhǎng)角井村支書(shū)林化水告訴《南風(fēng)窗》記者，這些年，村里目前有30多個(gè)老光棍。

下山移民是解決山民貧困問(wèn)題的重要方式，但在房?jī)r(jià)直逼—甚至超過(guò)一線城市的瑞安而言，土地已成為當(dāng)?shù)氐闹匾?cái)源。如此，山民急于下山的訴求，往往不能成為管理者的首要考量。

下山

下崗莊是長(zhǎng)角井村下屬的一個(gè)自然村。2008年，隨著林中弟下山，原本80多戶、200多人的下崗莊，徹底成了空村。無(wú)人居住的房屋，也相繼坍塌。

現(xiàn)年85歲的林中弟，目前租住在馬嶼鎮(zhèn)九甲村—相對(duì)以前的居住地，這里離市區(qū)更近一些。但他更喜歡在山上居住。不過(guò)，他回不去了：首先是通往下崗莊的道路常年沒(méi)人走，雜草叢生，有的地段還出現(xiàn)大面積的塌方。晚上走夜路，一不小心踏空，可能會(huì)摔下山，進(jìn)而滾落到水庫(kù)里。其次是山上的野豬多了，種點(diǎn)谷物通常等不到收獲，就被野豬提前“收割”。再次是90年代初期，電線被水電站的人偷偷收走了。理由是，居住在下崗莊的人少，用電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及途中的耗電量，不劃算。

林日濃是下崗莊最早下山的人，他早在1986年就下山了，主要搞建筑、做裝修，在城里也混熟了一些人。在他帶動(dòng)下，他家人和村里的人也陸續(xù)下山。2006年，林日濃自己掏錢跑各部門，希望自己村莊也被納入搬遷對(duì)象。當(dāng)時(shí)的大南鄉(xiāng)政府也開(kāi)了證明，證實(shí)長(zhǎng)角井條件惡劣，希望村民搬遷愿望引起上級(jí)重視并給予解決。其時(shí)，在飛云鎮(zhèn)的一些村莊、農(nóng)場(chǎng)都承諾給下崗莊村民提供搬遷落地的土地。那會(huì)，村民積極性很高，每戶出資5000元，選出林日濃等5位代表幫忙跑關(guān)系，敲定搬遷事宜。

不僅下崗莊，長(zhǎng)角井其他自然村也出資支持這一舉措，有的甚至出幾萬(wàn)塊錢。林日濃告訴《南風(fēng)窗》記者，當(dāng)初共收到180多萬(wàn)元，后來(lái)退掉一些不符合條件的，實(shí)際收了150多萬(wàn)元。

不過(guò)，7年時(shí)間過(guò)去了，林日濃等人忙碌的奔波，并沒(méi)找到讓村民下山的安置點(diǎn)。搬遷事宜遲遲不能敲定。為此，林日濃等村民代表四處反映情況，村民的訴求獲得了溫州市政府領(lǐng)導(dǎo)的批示并轉(zhuǎn)交給溫州市政府督查處“作為要信交瑞安市人民政府辦理”，但問(wèn)題依舊沒(méi)能解決。

當(dāng)下，盡管很多當(dāng)?shù)厝艘酝獬鰟?wù)工的形式，常年離開(kāi)了長(zhǎng)角井，但絕大部分進(jìn)城的人，都是租房住的，生活漂泊不定，根本買不起房。而缺水缺電，農(nóng)耕受到影響的故鄉(xiāng)，也已經(jīng)讓他們回不去了。

瑞安市農(nóng)辦主任胡志酬曾就下山移民做過(guò)調(diào)研，并制定出規(guī)劃方案。“規(guī)劃涵蓋了2011年至2021年的搬遷計(jì)劃，涉及252個(gè)行政村、近7萬(wàn)人?！焙境旮嬖V《南風(fēng)窗》記者，方案獲得了市政府的批準(zhǔn)。

但對(duì)下山移民，瑞安市農(nóng)辦并無(wú)多大權(quán)限和話語(yǔ)權(quán)，畢竟安置涉及的土地等核心資源，并不掌控在農(nóng)辦手中，一切還得聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排。因此，農(nóng)辦做出的下山移民規(guī)劃落地，主要還是由各個(gè)鎮(zhèn)街通過(guò)土地增減掛鉤的項(xiàng)目來(lái)解決指標(biāo)的問(wèn)題。但從目前實(shí)施來(lái)看，進(jìn)展并不順利，主要是用地指標(biāo)很難騰出。

“政府老說(shuō)沒(méi)有用地指標(biāo)，但我找到的地，他們又不讓給予合法化。”林日濃很納悶，政府每年都有大量土地提供給老板搞工業(yè)、搞房地產(chǎn)等項(xiàng)目，為何扶貧移民就偏偏缺地？

對(duì)下山移民，瑞安市農(nóng)辦并無(wú)多大權(quán)限和話語(yǔ)權(quán)，畢竟安置涉及的土地等核心資源，并不掌控在農(nóng)辦手中，一切還得聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排。

地去哪了？

在地方建設(shè)用地中，主要用到計(jì)劃指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)。計(jì)劃指標(biāo)是上級(jí)每年酌情給予地方政府利用的新增建設(shè)用地量，主要包括建設(shè)占用農(nóng)用地和未利用地。但在瑞安，主要是占用農(nóng)地建設(shè)，因?yàn)槌撕＿叺囊稽c(diǎn)灘涂，這里基本沒(méi)什么未利用地了。通常，瑞安每年獲得的計(jì)劃指標(biāo)約900畝。

這些指標(biāo)如何分配？瑞安市國(guó)土局局長(zhǎng)洪陶勛告訴《南風(fēng)窗》記者，大約400畝用于道路建設(shè)，200畝用于發(fā)展工業(yè)，政府儲(chǔ)備200～300畝。

政府的儲(chǔ)備用地，主要用于商業(yè)和住宅。洪陶勛解釋說(shuō)，這主要是用于解決財(cái)政的問(wèn)題，“財(cái)政不夠用了，就要拿這些土地去出讓”。

按照上級(jí)規(guī)定，在每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)總量中，地方政府要保證其中的10%以上是用于新農(nóng)村建設(shè)。“按規(guī)定，瑞安政府每年應(yīng)該給農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)撥100畝地，但沒(méi)有呀！”洪陶勛向《南風(fēng)窗》記者坦承，他也是農(nóng)村出來(lái)的，也希望專門拿出土地指標(biāo)去解決下山移民的宅基地問(wèn)題。“但是政府（領(lǐng)導(dǎo)）不會(huì)同意呀，為什么呢？他要發(fā)展嘛！”

洪陶勛承認(rèn)，“應(yīng)該換位思考，假如我當(dāng)市長(zhǎng)或你當(dāng)市長(zhǎng)，也會(huì)把發(fā)展搞在最前面，不會(huì)把農(nóng)民的宅基地放在最前面。都是一樣的?！?/p>

其實(shí)，在2005年5月，瑞安市委、市政府就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下山移民脫貧工程”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確，到2010年，通過(guò)6年的時(shí)間，力爭(zhēng)90%以上的深山、高山、遠(yuǎn)山農(nóng)民遷移下山。同時(shí)，也有一些鼓勵(lì)和支持村民下山的舉措。不過(guò)，這個(gè)政策后來(lái)隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的異?；鸨簧贅潜P的房?jī)r(jià)，每平方米超過(guò)3萬(wàn)元，有的甚至高達(dá)5萬(wàn)元一平方米，下山移民工程最終被淡化或不了了之。

隨著城市擴(kuò)張和土地的升值，毗鄰市區(qū)的飛云鎮(zhèn)的土地?zé)岬冒l(fā)燙。原先的飛云鎮(zhèn)也變成了飛云街道了。飛云被列入了瑞安市的核心規(guī)劃區(qū)，被定位為瑞安市的南市區(qū)。2009年，新出臺(tái)的政策也禁止跨鎮(zhèn)搬遷。這讓很多想移民到飛云街道的村民，更是看不到希望。

對(duì)此，瑞安市國(guó)土局行政審批科科長(zhǎng)錢圣壽接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)直言，“想法很美好，現(xiàn)實(shí)很殘酷?！?h3>失衡的權(quán)利

瑞安市據(jù)稱每年建設(shè)需要的土地面積達(dá)1萬(wàn)多畝，而實(shí)際供給的計(jì)劃指標(biāo)只在1000畝左右。在這種情況下，政府選擇“保障重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的實(shí)施”，移民用地顯然不在首要考慮之列。以2013年為例，住房困難戶指標(biāo)的供給，只有20畝—共給4個(gè)鎮(zhèn)，每鎮(zhèn)5畝。不過(guò)，這已算很好了，往年的計(jì)劃指標(biāo)安排中，這一項(xiàng)為零。

通常，政府希望通過(guò)增減掛鉤的項(xiàng)目來(lái)解決農(nóng)民落地的問(wèn)題。因?yàn)樵鰷p掛鉤的使用，不會(huì)占用計(jì)劃指標(biāo)，增減掛鉤在本質(zhì)上只是指標(biāo)的互換。具體到移民宅基地的問(wèn)題，就是找到了新的宅基地，同時(shí)將老的宅基地退出。

麻煩在于，退宅還耕的第一年要拆掉30%，隨后兩年也按照一定比例拆除舊宅。如果沒(méi)有完成，這個(gè)指標(biāo)被收回，項(xiàng)目被撤走?！安鸪?，村民住哪里？”洪陶勛稱，通常先拆除1～3層的低矮房子，這些被拆除的用戶先到后拆除的人家家里暫住。這就需要村干部有足夠高的威信和戰(zhàn)斗力，因?yàn)楹竺娴牟鸩粍?dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目被撤，先拆的就跟著倒霉了—到那時(shí)矛盾問(wèn)題更突出。

另外，不肯拆的村民有兩種：一是溫州很多民房起的大都是高層，房屋面積很大，有的面積平攤下來(lái)，甚至多達(dá)一畝。拆除后，實(shí)際擁有的宅基地面積最多200平方米。他們肯嗎？二是下山移民需要成本，農(nóng)民需給得起造房的成本價(jià)，即使每平方米二三千元，一套房也要20萬(wàn)～30萬(wàn)元，困難戶給得起嗎？

因上述因素不肯拆房的村民，也會(huì)影響到退宅還耕時(shí)所要求的耕地區(qū)域連片，如果不連片，考核通不過(guò)。這樣，增減掛鉤的項(xiàng)目考核面臨不合格，指標(biāo)就被收回，項(xiàng)目的推進(jìn)也因此功敗垂成。這不僅會(huì)引發(fā)新的矛盾，地方政府也因原定拆除的任務(wù)未完成，而被國(guó)土廳或上一級(jí)政府批評(píng)。所以地方政府在這方面，是沒(méi)有多大積極性去推進(jìn)的。

2012年，浙江全省給出的增減掛鉤指標(biāo)是4萬(wàn)畝，溫州要求2萬(wàn)畝，省里給了溫州1萬(wàn)畝—這占到全省增減掛鉤指標(biāo)的1/4。不過(guò)，瑞安市沒(méi)敢提出要求。洪陶勛說(shuō)，溫州1萬(wàn)畝，瑞安市通常可分到1500畝。但因?yàn)椤叭鸢餐瓿刹涣四敲炊嘀笜?biāo)”，最后只給了480畝。這意味著，第一年要拆除30%也就是144畝的舊宅基地，但拆不了。后來(lái)指標(biāo)變?yōu)?00畝，也要拆出來(lái)60畝—但能否完成，洪陶勛對(duì)此仍沒(méi)底氣。瑞安市國(guó)土局土地整理中心主任張?zhí)煊赂嬖V《南風(fēng)窗》記者，“到目前為止，瑞安增減掛鉤的項(xiàng)目，一個(gè)也沒(méi)落實(shí)?！?/p>

對(duì)瑞安而言，增減掛鉤確實(shí)不是那么好做，領(lǐng)導(dǎo)也不愿意多要這類指標(biāo)。 “領(lǐng)了任務(wù)完不成，那是要扣分的！”洪陶勛說(shuō)，所以增減掛鉤的項(xiàng)目，能撤掉的盡量撤。

不需要償還的計(jì)劃指標(biāo)，村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標(biāo)，又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔(dān)責(zé)或面臨被扣分的壓力，溫州瑞安山民的下山之路，遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜得多。

不需要償還的計(jì)劃指標(biāo)，村民拿不到。需要償還的增減掛鉤指標(biāo)，又充滿著諸多變數(shù)。加上地方政府不愿意因此擔(dān)責(zé)或面臨被扣分的壓力，溫州瑞安山民的下山之路，遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜得多。

問(wèn)題還在于，窮人權(quán)利不均等。胡志酬告訴《南風(fēng)窗》記者，隔壁的文成縣因?yàn)槭秦毨Эh，每年光是省里直接劃撥給文成縣的土地指標(biāo)就有300畝地，連續(xù)劃撥3至5年。瑞安市因?yàn)槭前l(fā)達(dá)地區(qū)，一畝也沒(méi)有享受到。另外，文成縣每年獲得上級(jí)2億元的扶貧資金，瑞安一分沒(méi)有，每年還要給文成幾百萬(wàn)元的幫扶。胡志酬認(rèn)為，多給貧困縣一些資金也是應(yīng)該，但事關(guān)土地指標(biāo)等政策和要求，應(yīng)該是均等的，“畢竟都是窮人，在扶貧面前，窮人的權(quán)利應(yīng)均等化”。事實(shí)上，瑞安的貧困人口比文成縣還要多。

至此，扶貧移民所遭遇的困局，和土地有關(guān)，但顯然又已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了土地本身的范疇。