地租均享：土地制度的核心問題

劉海波

對于土地制度，很多人缺乏準(zhǔn)確、深刻、簡潔的概念體系進(jìn)行分析，也不理解土地制度的核心問題是什么。迄今為止，私有制、國有制優(yōu)劣的高度意識形態(tài)化的爭論還在進(jìn)行，實際上，這對概念本身就是很不準(zhǔn)確很不清晰的，在二者之間非此即彼的論調(diào)除了激發(fā)意氣之爭，對中國當(dāng)下土地問題的討論甚至?xí)姓`導(dǎo)的作用。

愚蠢的問題只能得到愚蠢的答案。本文以為，土地制度由對土地的財產(chǎn)權(quán)利和政府的土地政策構(gòu)成。土地制度的核心問題是地租的公平分配與土地的合理利用，土地政策與土地權(quán)利的安排如何影響地租分配與土地利用，要在各種情勢之下具體地考察。

土地制度的核心概念與問題

就人對土地的財產(chǎn)權(quán)利而言，所有權(quán)的概念意義不大。所有權(quán)不是源頭，也不是起始點。同使用權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利相比，所有權(quán)甚至沒有必要特別強調(diào)?，F(xiàn)實中不存在、理論上也不應(yīng)該存在絕對的權(quán)利，所有權(quán)和使用權(quán)的區(qū)別不是本質(zhì)意義上的而只是類別意義上的。在英美普通法里面，所有權(quán)的重要性沒有被特別強調(diào)，因為具體的財產(chǎn)權(quán)利才是重要的；在法律意義上人們擁有的不是土地，只是土地上的財產(chǎn)權(quán)利，這反映的是人與人的關(guān)系，而不是人與物之間的關(guān)系。

討論土地問題，我們需要注重具體的財產(chǎn)權(quán)利。應(yīng)該看到，無論是所有權(quán)、70年的土地使用權(quán)、一兩年的租賃權(quán)，甚至可以從某塊土地上通過的權(quán)利，都可以說沒有本質(zhì)的區(qū)別；具體的財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生了什么樣的利益，土地上財產(chǎn)權(quán)利的安排對于地租分配和土地利用的影響，才是問題的關(guān)鍵。早年放露天電影的時候，在地上畫個圈“占座”，晚上就有權(quán)利坐在那里，這就是為習(xí)慣所尊重的、時效為一個晚上的使用權(quán)或者優(yōu)先占用權(quán)，這也可以視為一種對土地的財產(chǎn)權(quán)利。

亨利·喬治把地租（土地收益）作為其思想的核心，形成了地租社會化理論。他用“外殼”與“核仁”來比喻土地與收益，反對僵化地從土地占有的形式來理解土地所有制。他說，“如果我們?nèi)〉昧撕巳?，可以讓他們?jù)有外殼。沒有必要充公土地，只有必要充公地租?！?/p>

我一向反對對“國有”進(jìn)行財產(chǎn)權(quán)利的理解，無論是國有企業(yè)還是國有土地。“國有”在涉及外國人時不是財產(chǎn)權(quán)利的問題，而是主權(quán)或政府特權(quán)問題；土地是中國人民的共同財產(chǎn)，它的意義在于對外國人的排斥，即外國人在獲得土地權(quán)利上或享有土地收益上不能同中國人平等。宗族所有、集體所有、單位所有、個人所有等等才具有財產(chǎn)權(quán)利的意義，因為這些所有制形式都對其他國民具有排斥性。

土地政策的內(nèi)容包括土地權(quán)利稅、用途管制、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)等等。土地政策可以最深刻地影響土地的市場價值和地租歸屬。如果北京三環(huán)內(nèi)的一塊土地被限制只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么其權(quán)利者的收益也很有限。

亨利·喬治說，“如果我們?nèi)〉昧撕巳?，可以讓他們?jù)有外殼。沒有必要充公土地，只有必要充公地租。”

地租是僅僅因為擁有土地上的權(quán)利就能夠給權(quán)利人所帶來的收益。地租由于土地的相對稀缺性產(chǎn)生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人為壟斷的程度決定（即使地廣人稀也可以因為大地產(chǎn)制產(chǎn)生高額地租）。農(nóng)業(yè)土地與城市土地的地租非常不一樣，城市土地的地租差別也可以極度懸殊，這是因為地租由土壤肥瘠、區(qū)位位置等因素決定的。構(gòu)成土地制度的政策和法律可以深刻影響地租分配的結(jié)果。

土地制度安排的歷史考察

中國歷朝歷代所最注重的，莫過于土地制度。

戰(zhàn)國之前的時代，中國實行的是典型的封建土地制度。歷代言封建不言井田，不謂真言封建，因為封建既是政治制度也是經(jīng)濟制度，兩個方面不可分割。在封建社會，階層是凝固的，出身決定了一個人的地位，身份決定一個人對于土地的權(quán)利。不過，領(lǐng)主所獲地租不完全是私人性的，可以說主要是公共財政性質(zhì)的，因為屬民給領(lǐng)主所交的地租是財政和軍費來源。

大一統(tǒng)始于秦。關(guān)于奠定了強秦之基的商鞅變法，過去史學(xué)界有個標(biāo)準(zhǔn)的論點，即商鞅“壞井田，開阡陌”，推行了土地私有制。如今史學(xué)界仍堅持此種說法的人怕已不多，因為根據(jù)上世紀(jì)70年代以來的考古發(fā)現(xiàn)，可以明確知道秦朝實行的是嚴(yán)格的國家授地制，而不是什么“土地自由買賣”?？梢哉f均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐時代，實行的也是均田制。均田制是政府按人丁或勞力平均分配土地，增人增地，減人減地。均田制大致保證地租在社會成員當(dāng)中的共享。

私人地主制或自由土地制度在安史之亂后定型，此為中國歷史一大分期。封建制確有其不平等的一面，但一旦領(lǐng)主喪失了其公共職能（地方行政、軍事）而變?yōu)榧兇獾牡刂鳌绶▏蟾锩暗那闆r那樣—社會就更不穩(wěn)定。從地租的公平分配的角度，甚至可以說封建土地制度都比私人地主制好，因為地租的共享與分享至少可以保證社會比較穩(wěn)定。歷代變亂的原因除了政府暴政腐敗，還有土地的集中，即社會成員地租享有的巨大差距。

族田制是族田地租在宗族成員當(dāng)中均享和共享的制度，是范仲淹創(chuàng)造的。宋仁宗皇祐二年（1050年），范仲淹在蘇州長洲、吳縣置田10余頃，將每年所得租米供給各房族人做衣食、婚嫁和喪葬之用，始稱“義莊”。明代中葉以來，在長江以南，尤其是福建和廣東的許多地方，宗族、寺廟、會社等組織占有的土地逐漸超出了私人地主及自耕農(nóng)所占土地，成為當(dāng)?shù)刈顬橹匾耐恋厮姓?。馮桂芬說：“千百族有義莊，即千百族無窮民。”章學(xué)誠稱，創(chuàng)建義莊可以“補王政所窮”。用一句話來概括，就是追求地租在社會成員中公平分配。

比較俄國的村社與中國的族田，前者強調(diào)成員的同等份地，后者是成員對族田地租的分享，最直接形式是每個宗族成員均分族田地租（實物或貨幣）。族田在實踐中的操作形式比較復(fù)雜，比如成員租種要減免地租額，族人還享受族田地租提供的族內(nèi)公共服務(wù)：祭祖賽神、修橋補路、教育、賑濟孤寡等。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地革命在開始階段只是實現(xiàn)了均地小農(nóng)，實現(xiàn)了大致的臨時的地租均享；農(nóng)業(yè)集體化才算完成制度創(chuàng)新，建立了村社土地制度。集體化的意義在于根本消滅了私人對于地租的競爭性獲取，實現(xiàn)村社成員對于村社地租的均享。

再看看美國的實踐。1862年5月林肯簽署的《宅地法》規(guī)定，凡一家之長或年滿21歲、從未參加叛亂之合眾國民眾，在宣誓獲得土地是為了墾殖目的并繳納10美元費用后，均可登記領(lǐng)取總數(shù)不超過160英畝（960畝）的宅地，登記人在宅地上居住并耕種滿5年，就可獲得土地執(zhí)照而成為該宅地的所有者。從1862年至1900年，至少有60萬個美國家庭從中得到好處。據(jù)統(tǒng)計，依據(jù)《宅地法》及其補充法令，聯(lián)邦政府到1950年有2.5億英畝土地授予移民。美國處理土地問題的辦法，是國家先控制了大片土地再公平地分給國民私有。美國因為地廣人稀及工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)開始等特殊歷史條件，這個措施已經(jīng)能夠保障農(nóng)地地租在社會成員中大致均享，佃農(nóng)階層不會出現(xiàn)。

地租均享的極端重要性

所謂地租公平分配就是地租在社會成員中均享與共享。地租分配的問題是土地制度的根本，沒有做好這一點，一定要出大事情。法國革命、俄國革命、中國革命、尼泊爾普拉昌達(dá)的革命，其中的階級斗爭都是非常殘酷的，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。

中國革命的勝利，一是靠中國共產(chǎn)黨這種新型組織，二就是靠土地革命。蔣介石在臺灣能立足，也是因為他用贖買方式進(jìn)行了平均地權(quán)的土地改革。土地是從事一切其它活動的前提，一旦少數(shù)人壟斷地租，社會矛盾就會非常激烈。

土地制度是社會激勵機制的重要組成部分。一個社會如果激勵人們?nèi)フ加泻吐尤〉刈?，這個社會很容易陷入鎖死的發(fā)展困局中，因為掠取地租的努力是為了剝奪他人，打個比方來說，就是要通過騎到他人頭上而不是造汽車的辦法來走路。如果社會上出現(xiàn)了一批這樣的人，那么社會矛盾就會變成是你死我活性質(zhì)的。中國皇朝時代一個重要的問題是興衰的周期律，為什么會這樣呢？有很多人說因為沒有民主，但我們不僅要注意到皇朝時代的政治體制，也要注意它的經(jīng)濟制度。我認(rèn)為，政治體制在其中的作用很小，歐洲和日本封建制度就沒有這個周期率，我們要看到中國的土地食利資本主義與興衰治亂周期之間的關(guān)系。

一旦陷入土地食利的惡性資本主義，經(jīng)濟發(fā)展就不會導(dǎo)致勞動者剩余的增加，即普通勞動者恩格爾系數(shù)的降低，也就無從擴展內(nèi)需。中國典型的土地食利資本主義發(fā)展了千余年，在近代沒有走向工業(yè)化，是合乎邏輯的。如果沒有近代的共產(chǎn)主義革命，就還是不能打破這個困局。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命和農(nóng)業(yè)集體化徹底打破了這個發(fā)展陷阱，消滅了攢錢買地的“攢”字，這是中國工業(yè)化和經(jīng)濟成長的根本前提。當(dāng)然，集體化之后的失誤是另外一個問題，特別是忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，村社共耕或者集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制導(dǎo)致的低效率。

不應(yīng)該混淆的是，限制地租的集中，削弱掠取地租的動機，并非限制土地的集中使用，也并非削弱在土地上追求有效利用的動機。

土地制度的問題出在哪

中國的土地制度在名義上是國有制和集體所有制，但在實際運行中卻出現(xiàn)土地級差地租為少數(shù)人占有（用亨利·喬治的話語來說，是棄掉了核仁，只要外殼），在某些地方甚至形成以掠取和占有地租為中心的一種激勵機制，此為近10幾年來社會矛盾的主因。在此，簡要地對中國土地的地租均享與合理利用問題進(jìn)行一點分類別的討論。

首先以草原的利用為例。中國的草原占地廣闊，草原必須在大范圍內(nèi)進(jìn)行游牧才能有效利用，而且必須配合相應(yīng)的社會機制，對成員的放牧行為進(jìn)行嚴(yán)格管理。歷史上，牧民們的養(yǎng)畜規(guī)模、冷暖季草場的放牧?xí)r限、輪牧轉(zhuǎn)場的時間等都由部落統(tǒng)一部署，違者將受到部落習(xí)慣法的嚴(yán)懲。這種整體管理機制是建立在草場的部落所有制的基礎(chǔ)上。建國后，人民公社的體制剛好符合上述要求，因此成就了牧區(qū)的黃金年代。但將草場分到各戶后，就根本上破壞游牧的可能性。牧戶定居后，定居點和飲水區(qū)附近人畜活動頻繁，在以戶為單位劃定的草場上，放牧半徑極度縮小，牲畜吃踩頻繁，造成草地超載和過度放牧，導(dǎo)致定居點和水源區(qū)周圍往往成為草場退化、沙化最嚴(yán)重的地區(qū)，而牧民則陷于貧困。針對這樣的現(xiàn)狀，中國牧區(qū)應(yīng)該建設(shè)橫跨適度地域范圍的牧社組織，恢復(fù)游牧方式，同時賦予牧社組織成員平等額度的牧權(quán)，通過放牧額度的交易可以進(jìn)一步實現(xiàn)草原的有效利用。

我國大陸農(nóng)村實行的是村社土地制度或集體所有土地制度，相比日、韓、臺灣地區(qū)的土地私有制與限田制度的結(jié)合，該制度實際上更具優(yōu)勢，能夠保障地租的均享和實現(xiàn)土地有效利用。村社土地制度保證農(nóng)地地租在村社成員中的均享，這就要求“增人必增份，減人必減份”，“份”就是村社土地地租的份額；或者如李昌平所說的，多占地成員與少占地成員之間需結(jié)平衡賬。目前條件下，需要弱化的是村社成員的承包權(quán)，強化其享有地租的權(quán)利，村社應(yīng)有從事土地出租、收取地租和在成員中分配地租工作的機制。這個模式可以不通過土地流轉(zhuǎn)，而是通過篩選最佳租地農(nóng)戶的方式實現(xiàn)土地更合理的利用，因為農(nóng)民集體會有足夠的動力考慮土地的有效率利用，從事土地整理和土地配套設(shè)施建設(shè)，追求地租的最大化。這個模式下，土地整理、土地配套設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體分別為村社和農(nóng)戶，既可以解決土地細(xì)碎化問題，也可以通過精耕細(xì)作發(fā)展勞動密集型的適度規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營。

城市土地制度的問題不是土地財政造成的，而是土地財政不徹底不全面造成的—沒有對于私人投資土地獲利的可能性“趕盡殺絕”，沒有對于土地增值收益“顆粒歸倉”，歸于公共財政。

談到我國的城市土地制度，很多人在批評土地財政，但城市土地制度的問題不是土地財政造成的，而是土地財政不徹底不全面造成的—沒有對于私人投資土地獲利的可能性“趕盡殺絕”，沒有對于土地增值收益“顆粒歸倉”，歸于公共財政。目前的城市土地制度尚欠缺土地權(quán)利稅（房產(chǎn)稅），包括地上權(quán)利的保有稅、權(quán)利轉(zhuǎn)讓的利得稅（至少80%）、權(quán)利繼承遺產(chǎn)稅、權(quán)利贈與的贈與稅。土地權(quán)利稅的意義一個是實現(xiàn)地租在社會成員之間的公平分配，共享均享，另一個是資源的有效配置。一個人能夠住在什么地方，取決于他當(dāng)下的財富創(chuàng)造能力，那么，中等收入者通過住房市場擁有中等住房就不應(yīng)當(dāng)是什么困難的事情。土地權(quán)利稅事實上將導(dǎo)致不動產(chǎn)價值的重估，導(dǎo)致房產(chǎn)喪失其大部分投資屬性。

發(fā)展公租房的思路是不錯的，但公租房建設(shè)不能代替土地權(quán)利稅的作用。新加坡的保障房體系一般被認(rèn)為是成功的，但新加坡可以視為是個大村社，其保障房邏輯和按成員權(quán)分配宅基地的中國村社類似，只有新加坡這種城市共和國才宜采用這種制度。中國是大國，非農(nóng)土地的地租分配問題更加復(fù)雜，還是應(yīng)該主要靠稅收的辦法，實現(xiàn)“均占地價、增值歸公”。在這個問題上，政府應(yīng)該理直氣壯抑制和消滅土地食利者。與此同時，房產(chǎn)稅不能成為完全地方性的稅種，要基于城市性質(zhì)和全國、全省、全地區(qū)分享。

以上所說，僅屬簡要列舉，目的在于闡明一種思考土地問題的方式。