糾結(jié)的利比亞安全重建

江濤

利比亞總理扎伊丹9月17日到訪倫敦，就利比亞安全問(wèn)題向英國(guó)首相卡梅倫尋求支持未果。兩天后，包括卡扎菲次子賽義夫在內(nèi)的利比亞前政府38名官員陸續(xù)受審，但這絲毫無(wú)助于該國(guó)的維穩(wěn)進(jìn)程。9月11日，美國(guó)駐班加西領(lǐng)事館遭襲一周年，利比亞外交部班加西分部發(fā)生爆炸事件，約10人受傷。次日晚，毗鄰阿爾及利亞的利比亞邊境小鎮(zhèn)迪拉杰爆發(fā)武裝沖突，造成4名邊防軍士兵和7名部落武裝人員死亡。

在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束兩年以后，利比亞的安全環(huán)境沒(méi)有好轉(zhuǎn)跡象，反有局部激化和惡化的趨勢(shì)。利比亞總理扎伊丹認(rèn)為，暴力事件頻仍同內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后大量武器落到地方武裝力量手中有關(guān)。為加強(qiáng)國(guó)家軍隊(duì)建設(shè)，利政府已經(jīng)向國(guó)會(huì)提交了從土耳其購(gòu)買(mǎi)2萬(wàn)支G3突擊步槍的申請(qǐng)，還從俄羅斯接收了10輛BMP-3型戰(zhàn)斗裝甲車(chē)，并在尋求購(gòu)買(mǎi)武裝直升機(jī)。然而，解決利比亞安全困境的根本不在于武力彈壓，而在于如何建立一個(gè)協(xié)調(diào)制度，妥善解決游擊隊(duì)問(wèn)題。

復(fù)雜的安全形勢(shì)

2011年9月～10月，以聯(lián)合國(guó)通過(guò)的決議和利比亞宣布全國(guó)解放為標(biāo)志，利比亞的沖突后重建正式啟動(dòng)。至今，利比亞的政治重建相對(duì)順利，基本上按照過(guò)渡委承諾和國(guó)際社會(huì)要求按部就班地實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)重建有波折但總算能化險(xiǎn)為夷—一度被罷工工人和民兵占據(jù)的港口和油田已經(jīng)開(kāi)始恢復(fù)生產(chǎn)了，但是安全重建進(jìn)展緩慢。

利比亞當(dāng)前的安全困境，表現(xiàn)在地方、國(guó)家和區(qū)域三個(gè)層面：首先，地方（尤其是革命的中心城市和熱點(diǎn)地區(qū)）治安事件層出不窮，不同派別的游擊隊(duì)和民兵組織之間時(shí)常擦槍走火。在后卡扎菲時(shí)代，主要威脅來(lái)自內(nèi)戰(zhàn)中崛起的“革命組織”。許多“革命組織”搶劫財(cái)物，設(shè)立關(guān)卡，私自逮捕和扣留犯罪嫌疑人，制造爆炸事件，占領(lǐng)機(jī)場(chǎng)和油田，走私武器，襲擊軍警，甚至公然圍攻政府機(jī)構(gòu)（今年4月和7月，外交部和內(nèi)政部先后被“圍”），要挾政府。著名的國(guó)際危機(jī)集團(tuán)對(duì)利比亞安全形勢(shì)的月度評(píng)估表明，自2011年12月以來(lái)，安全形勢(shì)幾乎都是惡化或者沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)。

在國(guó)家層面，針對(duì)外國(guó)人（尤其是領(lǐng)館和使館）的各種恐怖襲擊日益猖獗，政府無(wú)力保護(hù)在利外國(guó)人的安全，外國(guó)政府和機(jī)構(gòu)紛紛加強(qiáng)其安全防范，并陸續(xù)將其人員撤出該國(guó)。2012年6月到8月，米蘇拉塔和班加西曾先后5次發(fā)生針對(duì)紅十字國(guó)際委員會(huì)的暴力行為，而從2012年6月到2013年9月，多國(guó)領(lǐng)館和使館及其外交和領(lǐng)事人員也先后遭到不同程度的武裝襲擊。這些襲擊雖然規(guī)模并不是很大，但反映利比亞安全治理的缺失，損害了利比亞的國(guó)家形象。不少外國(guó)公司（如BP）也開(kāi)始從利比亞撤出工人，以防不測(cè)。

就中東地區(qū)層面而言，利比亞的動(dòng)亂局勢(shì)已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的外溢效應(yīng)。2011年以來(lái)，由于利比亞當(dāng)局無(wú)力保證其邊境的安全，因此，該國(guó)與突尼斯、阿爾及利亞和尼日爾等國(guó)的交界地區(qū)從來(lái)沒(méi)有完全平靜過(guò)。利比亞南部與尼日爾接壤，該地區(qū)被稱作多孔的邊界，其非法越界和走私據(jù)說(shuō)已有2000年的歷史，現(xiàn)在更為猖獗。利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，大量卡扎菲招募的圖阿雷格軍人重返馬里，加劇了馬里北部的叛亂，最后迫使法國(guó)和其他國(guó)家出兵干預(yù)。2013年1月，阿爾及利亞發(fā)生了伊斯蘭極端組織綁架多名西方人質(zhì)的事件，這也和利比亞國(guó)內(nèi)的局勢(shì)脫不開(kāi)干系。多種跡象表明，基地組織的蔓延和滲透已成為包括利比亞在內(nèi)的中東動(dòng)蕩外溢效應(yīng)的重要表現(xiàn)。從某種意義講，該地區(qū)已經(jīng)成為全球恐怖主義威脅新的策源地之一。

安全困境的根源

與該地區(qū)其他國(guó)家相比，利比亞的安全重建和民主過(guò)渡要復(fù)雜得多，當(dāng)前的安全困境不是單一因素造成的，而是多個(gè)因素共同作用的結(jié)果。

首先，早在卡扎菲時(shí)代，利比亞的安全部門(mén)就呈現(xiàn)出碎片化、非集中化的特點(diǎn)，這些缺陷使得革命后安全部隊(duì)的建立不得不從零開(kāi)始?？ㄔ埔攒娛抡兤鸺遥谒麆倓偵吓_(tái)的時(shí)候，也十分重視軍隊(duì)建設(shè)。但是當(dāng)1975年革命指揮委員會(huì)兩名成員發(fā)動(dòng)的政變企圖被挫敗后，卡扎菲終止了建立一個(gè)強(qiáng)大的職業(yè)化軍隊(duì)的設(shè)想，開(kāi)始了軍隊(duì)的個(gè)性化和碎片化的進(jìn)程，以便保護(hù)自身的安全。由于安全部門(mén)的官員是根據(jù)部族和出身而不是根據(jù)能力獲得升遷，因此，武裝部隊(duì)整體上士氣低下、沒(méi)有凝聚力。更為嚴(yán)重的是，許多部隊(duì)的裝備嚴(yán)重過(guò)時(shí)，缺乏維護(hù)，還有一些部隊(duì)僅僅是名義存在。

其次，利比亞執(zhí)政當(dāng)局的失誤和遲鈍制約了安全環(huán)境的改善。一般說(shuō)來(lái)，沖突發(fā)生后有一個(gè)安全黃金時(shí)期，該黃金時(shí)期持續(xù)數(shù)周或數(shù)月，新的執(zhí)政當(dāng)局可以獲得民眾廣泛的支持，反對(duì)勢(shì)力也需要時(shí)間重新集結(jié)。這一時(shí)期必須盡快確立最低限度的臨時(shí)法律。但是利比亞過(guò)渡當(dāng)局沒(méi)有足夠重視這一問(wèn)題，使得直到今天依然沒(méi)有一支像樣的軍隊(duì)。過(guò)渡委重視政治重建，希望以此來(lái)推動(dòng)全國(guó)和解的進(jìn)程，并在這一和解進(jìn)程中消化利比亞的革命武裝。于是乎，就利比亞政治重建，存在一個(gè)清晰的時(shí)間表和路線圖，而就安全重建，相關(guān)思路和措施都比較模糊。利政府日前表示，為保證邊界安全和加速部隊(duì)建設(shè)，正商請(qǐng)外國(guó)安保公司承擔(dān)保衛(wèi)邊界的任務(wù)。但這即便落實(shí)，也不過(guò)是杯水車(chē)薪罷了。

最后，魚(yú)龍混雜、各自為戰(zhàn)的游擊隊(duì)已經(jīng)日益成為利比亞國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的毒瘤。在處理這些游擊隊(duì)特別是其手中槍支的問(wèn)題上，利政府進(jìn)退兩難?？陀^地講，這些游擊隊(duì)具有兩面性，尤其是來(lái)自米蘇拉塔、津坦和班加西等地方的游擊隊(duì)，在反對(duì)卡扎菲的內(nèi)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用，如今仍然扮演著重要的維穩(wěn)角色。另一方面，內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，許多游擊隊(duì)和武裝組織無(wú)法約束其成員及其行為，且一些武裝組織已經(jīng)向正規(guī)部隊(duì)轉(zhuǎn)變，開(kāi)始采取類(lèi)似政府運(yùn)作和管理的形式。隨著利比亞政治重建的加快，不少武裝組織也開(kāi)始介入利政治的兩極化，其負(fù)面性日益顯現(xiàn)，最后的解決日益緊迫。在此問(wèn)題上，利比亞執(zhí)政當(dāng)局面臨著“第22條軍規(guī)”的困境：它無(wú)法解散所有的武裝組織直到建立強(qiáng)有力的全國(guó)軍隊(duì)，而除非其解散所有的武裝組織它才可能建立強(qiáng)有力的全國(guó)軍隊(duì)。

安全治理：理論與現(xiàn)實(shí)

當(dāng)前利比亞的安全困境，實(shí)際上是冷戰(zhàn)結(jié)束后許多國(guó)家面臨的沖突后安全治理問(wèn)題的一個(gè)縮影。一般說(shuō)來(lái)，解決安全困境的路徑主要有三種：解除武裝、復(fù)員和重返社會(huì)（DDR）、安全部門(mén)改革（SSR）和臨時(shí)穩(wěn)定措施（ISM）。

解除武裝、復(fù)員和重返社會(huì)，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，作為管控從戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)渡到和平時(shí)期局勢(shì)的一種工具。解除武裝是從戰(zhàn)斗人員和一般平民手中收集、記錄、控制和處置小型武器、彈藥、爆炸物和輕重型武器的過(guò)程；復(fù)員是活躍的戰(zhàn)斗人員正式地和受控制地脫離武裝部隊(duì)和團(tuán)伙；重返社會(huì)是前戰(zhàn)斗人員獲得平民身份，并獲得可持續(xù)的就業(yè)和收入的過(guò)程。

安全部門(mén)改革是在20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的概念，其基本思路是在沖突爆發(fā)后，以一種有效的方式在法律范圍內(nèi)重建軍隊(duì)，為百姓提供安全的環(huán)境。

而臨時(shí)穩(wěn)定措施（ISM）則主要適用于沖突剛剛結(jié)束到初步的安全環(huán)境確立這段時(shí)期，主要包括建立民用服務(wù)團(tuán)、軍事一體化（即按照法定的程序?qū)⒎欠ǘㄎ溲b團(tuán)體融入法定的安全框架）、將現(xiàn)存的武裝部隊(duì)轉(zhuǎn)化為過(guò)渡時(shí)期的安全部隊(duì)，以及一定時(shí)期內(nèi)在國(guó)家框架允許的情況下保留過(guò)渡地方自治部隊(duì)等。

要想打破利比亞的安全困境，沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)模式，必須采取綜合方式，有針對(duì)性地下藥。

首先是利用制定憲法這一契機(jī)，建立更為廣泛的全國(guó)和解機(jī)構(gòu)。在重建國(guó)始終存在著一些力量，它們的行動(dòng)與該國(guó)的重建目標(biāo)不一致。使沖突向協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化的措施很多，在其他條件給定的情況下，其中最重要的因素是一個(gè)協(xié)調(diào)型的制度（或機(jī)制）的存在。制度的關(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序，當(dāng)秩序占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，人們就可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)，從而能更好地與他人合作。

其次，區(qū)分不同類(lèi)型的游擊隊(duì)，創(chuàng)造條件，逐步割掉這些毒瘤。利比亞的游擊隊(duì)至少可分為四類(lèi)：一是在東部和西部都存在的革命部隊(duì)，這些部隊(duì)一開(kāi)始是非正式巷戰(zhàn)團(tuán)體，但現(xiàn)在逐漸發(fā)展成為甚至有能力攻擊坦克的組織；二是不受監(jiān)管的旅，它們是從當(dāng)?shù)氐能娛挛瘑T會(huì)和革命旅中分裂出來(lái)的，執(zhí)行社區(qū)的功能；三是后革命武裝，它們來(lái)源于被擊敗的卡扎菲部隊(duì)，主要存在于支持卡扎菲的地區(qū)，其作用基本上是填補(bǔ)安全空白；四是包括有組織的犯罪團(tuán)體和極端分子在內(nèi)的游擊隊(duì)。對(duì)于第三、第四類(lèi)，應(yīng)該以打擊為主，而對(duì)于第一和第二類(lèi)，可以采取臨時(shí)穩(wěn)定措施（ISM），借鑒南非和科索沃的模式，并在此基礎(chǔ)上比照DDR和SSR方法逐步消化。

最后，與在該國(guó)有著重要利益的相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，尋求必要的支持，并在特定的情況下要求聯(lián)合國(guó)派遣維和部隊(duì)。在后卡扎菲時(shí)代，西方大國(guó)顯然無(wú)意廣泛介入利比亞的重建行動(dòng)，阿盟和非盟沒(méi)有足夠力量和能力部署維和行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)具有豐富的維和經(jīng)驗(yàn)，主導(dǎo)利比亞的重建具有很高的合法性，也可以減輕利執(zhí)政當(dāng)局對(duì)主權(quán)問(wèn)題的擔(dān)憂。因此，未來(lái)將聯(lián)合國(guó)利比亞支助團(tuán)升級(jí)為維和部隊(duì)可能是一個(gè)優(yōu)選。

展望未來(lái)，利比亞建立一個(gè)有能力保護(hù)自己的安全部門(mén)需要數(shù)年的時(shí)間，也許需要10多年。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)利比亞事務(wù)特別代表米特里曾經(jīng)指出：“不應(yīng)低估利比亞的風(fēng)險(xiǎn)，并且根據(jù)同樣道理，不應(yīng)忽視機(jī)會(huì)……在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，利比亞人民將繼續(xù)承受數(shù)十年殘暴統(tǒng)治留給他們的沉重后遺癥。因此，過(guò)渡期的管理必然是困難的，也許比我們一年前想象的更加困難。”