央地關(guān)系再定位

覃愛玲

觀察十八屆三中全會(huì)后的中國(guó)改革，央地關(guān)系是一個(gè)重要維度。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，加大紀(jì)檢垂直領(lǐng)導(dǎo)、司法去地方化、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相一致和集體建設(shè)用地直接入市等眾多重點(diǎn)內(nèi)容，都直指地方政府定位和央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

再結(jié)合目前正在推行的國(guó)務(wù)院職能調(diào)整、審批權(quán)和市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)大幅下放地方等措施，可以看出，此輪改革對(duì)央地關(guān)系的再定位已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的新特征，即中央試圖在保證對(duì)總體規(guī)劃、總量控制、財(cái)權(quán)等核心權(quán)力掌握的前提下，將具體的執(zhí)行權(quán)力更多從部委下放至地方政府，在中央與地方的行政權(quán)力條塊結(jié)構(gòu)中，加強(qiáng)“塊”的份額，同時(shí)，從各方面加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督。

更深層次的問題是，如何從“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一高度重造新的地方政府，使其成為符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共服務(wù)型政府。這一轉(zhuǎn)型，目前深受地方債務(wù)和土地財(cái)政的巨大困擾。如何化解這種困擾，也是央地關(guān)系再定位的題中之義。

中央政府“抓大放小”？

分析可見，此輪改革調(diào)整中的央地關(guān)系，構(gòu)建了某種行政權(quán)、財(cái)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在制衡。

當(dāng)前的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，一直強(qiáng)調(diào)要謀大局抓大事，同時(shí)將行政權(quán)大量下放地方，有著明顯試圖“四兩撥千斤”，采用“中央決策、地方執(zhí)行”的運(yùn)作模式來(lái)貫徹自己的施政意圖。國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明將這種新的架構(gòu)方式概括為中央政府的“抓大放小”。

如同取消農(nóng)業(yè)稅前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如今的“地方政府”幾乎背負(fù)了中國(guó)社會(huì)問題最重要的罵名，成為輿論中首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)“被改革”的主要對(duì)象之一。

從行政權(quán)來(lái)看，中央向地方的權(quán)力下放很大，地方政府越來(lái)越對(duì)包括市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全和生態(tài)等地方的各個(gè)方面負(fù)總責(zé)。比如，在垂直還是地域?yàn)橹鞯臈l塊關(guān)系上，中央更加相信地方，在市場(chǎng)監(jiān)管上取消垂直，以地域管理為主；而在政府職能轉(zhuǎn)變、主要是行政審批權(quán)下放方面，非常明確地提出，地方能做的都要下放到地方去做，有些是下放到省，有些到了省里后會(huì)進(jìn)一步下放。

為避免權(quán)力下放后可能出現(xiàn)的“一放就亂”和各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”這兩大隱憂，伴隨大量事權(quán)的下放，中央政府預(yù)留了重要的配套控制措施：一是監(jiān)督權(quán)的上收和加強(qiáng)，比如紀(jì)委加大垂直和司法去地方化，擴(kuò)大政府運(yùn)行的公開透明，面向全民的監(jiān)督等，使更大的權(quán)力面臨更大監(jiān)督，權(quán)責(zé)相一致；二是，繼續(xù)保持目前中央占據(jù)優(yōu)勢(shì)的財(cái)權(quán)地位。此次三中全會(huì)雖然提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，但也強(qiáng)調(diào)要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。中央手中仍有強(qiáng)大的財(cái)政控制力量。

讓專門研究中央地方關(guān)系的國(guó)家行政學(xué)院教授任進(jìn)印象深刻的是，此次三中全會(huì)文件中，改革開放以來(lái)第一次以中央文件的形式，明確劃分了中央地方事權(quán)，并列舉了共同事權(quán)。

按照國(guó)際通行的完整分稅制原則，應(yīng)是先分事權(quán)，再分財(cái)權(quán)，然后再確定如何征稅。然而，中國(guó)過去多年來(lái)實(shí)行的分稅制，主要是對(duì)央地財(cái)權(quán)進(jìn)行了劃分，稅收分清楚了，但事權(quán)并沒有分清楚，這種并不完整的分稅制之下，財(cái)政部門以擴(kuò)大財(cái)政收入為主要工作目的，財(cái)政作為現(xiàn)代化國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)的功能發(fā)揮較少。

此次三中全會(huì)將財(cái)政放至“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，這種事權(quán)的明晰劃分，將為科學(xué)構(gòu)建整個(gè)財(cái)稅體制、構(gòu)建新的地方稅體系，起到基礎(chǔ)性作用，有望按照事權(quán)對(duì)應(yīng)合理稅權(quán)的構(gòu)建方式，將地方政府的行為規(guī)范在一定范圍之內(nèi)。

允許地方政府發(fā)債，替代過去為了搞建設(shè)而設(shè)的地方融資平臺(tái)和各種不透明的地方債務(wù)渠道，是規(guī)范地方財(cái)務(wù)的重要手段。據(jù)了解，目前各個(gè)不同部門測(cè)算出來(lái)的地方債總數(shù)額差別巨大，使得對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)的判斷難以客觀。而將負(fù)債率作為主要官員政績(jī)考核的重要內(nèi)容之一，被認(rèn)為可能會(huì)使地方官員放緩?fù)顿Y沖動(dòng)。

重規(guī)劃和重總量調(diào)控，是中央準(zhǔn)備用來(lái)“四兩撥千金”制約地方的另一大法寶。從參與制定文件的一些核心專家最近的一些言論中大致看出，這一此前長(zhǎng)期被忽視的手段，最近被強(qiáng)調(diào)到了極高的程度。

比如，近日，權(quán)威“三農(nóng)”專家、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在公開發(fā)言中，一再?gòu)?qiáng)調(diào)，以后的土地利用要重在規(guī)劃，而不再?gòu)?qiáng)調(diào)土地性質(zhì)。另一位參加文件起草的專家中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民則表示，“一個(gè)市、縣只有一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖能管100年，讓老百姓清清楚楚、明明白白，這才是健康的國(guó)家城市治理方式?！?h3>“污名化”的地方政府？

中國(guó)的改革起始于地方，地方政府曾是中國(guó)創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿χ?。上世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，地方政府如何“找錢”，成為一個(gè)重大的結(jié)構(gòu)性困境。這個(gè)普遍被業(yè)內(nèi)人士稱為走上了“邪路”的過程，從曾經(jīng)屢禁不止的包括亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派在內(nèi)的“三亂”，到房地產(chǎn)市場(chǎng)興起后開始以賣地為主的土地財(cái)政。

時(shí)至今日，由土地財(cái)政引起的高房?jī)r(jià)，各種政府投資導(dǎo)致的高額地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)性的社會(huì)不公等當(dāng)前中國(guó)的重大矛盾，似乎都能指向地方政府，如同取消農(nóng)業(yè)稅前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，如今的“地方政府”幾乎背負(fù)了中國(guó)社會(huì)問題最重要的罵名，成為輿論中首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)“被改革”的主要對(duì)象之一。

另一方面，“跑部錢進(jìn)”在中國(guó)政治生活熱度一直不減，特別是部委“老大”國(guó)家發(fā)改委三里河辦公樓前的地方官員群體，一時(shí)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)動(dòng)向的晴雨表之一。這形象的反映出，在整個(gè)政府體系中，地方政府事實(shí)上自主權(quán)非常有限。

中央編譯局研究員楊雪冬長(zhǎng)期研究地方政府治理和創(chuàng)新，他表示，央地關(guān)系一直是中國(guó)改革的難點(diǎn)問題，改革以來(lái)，主要的思路是通過激發(fā)地方政府的利益意識(shí)來(lái)發(fā)揮地方積極性。但是地方政府的利益過強(qiáng)，會(huì)產(chǎn)生一系列的負(fù)面影響，集中體現(xiàn)為中央的宏觀調(diào)控能力削弱，中央意志落實(shí)不力。

然而，地方有著自己的邏輯。我們可以看看武漢的例子。

如今的武漢市正以“滿城挖”和高負(fù)債而備受輿論非議。湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)表示，一任領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)，一般都希望城市有一個(gè)大的變化，這個(gè)應(yīng)該理解，變化事實(shí)上也是大多數(shù)老百姓所希望的。武漢以前發(fā)展過慢，現(xiàn)在希望成為中部的中心城市，最近5年開始啟動(dòng)大規(guī)模城市建設(shè)，10年干了20年的事，難免比較混亂。如果沒有大的變化，將包括修地鐵、大橋等缺乏利潤(rùn)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)好，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和招商引資會(huì)有很大的制約。

變化是要花錢的。他坦承，建設(shè)資金確有一些困難，主要來(lái)源還是銀行貸款和土地拍賣?！艾F(xiàn)在如果審計(jì)后搞地方債排名，武漢又在前面，對(duì)一把手也是一種壓力?！?/p>

由一個(gè)具體的例子可見，在全民“建設(shè)熱”的情況下，一個(gè)地方政府面臨的選擇和困境：不建設(shè)，與其他地方比起來(lái)就會(huì)落后，要建設(shè)，在缺乏系統(tǒng)性合理決策機(jī)制的情形下，基本上由主要領(lǐng)導(dǎo)決定如何進(jìn)行，效率可疑；而資金來(lái)源，除了舉債，賣地，途徑甚少。

不可否認(rèn)，近年來(lái)，地方政府雖然受到的批評(píng)眾多，實(shí)際上還是做了很多工作。然而，在土地財(cái)政和地方債已經(jīng)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的境況下，中央政府從大局出發(fā)，必須要將地方政府從這一困境中解脫出來(lái)。

并且，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)有階段，構(gòu)建一個(gè)以法治為基礎(chǔ)、責(zé)權(quán)利明確的央地關(guān)系，不僅僅是為緩一時(shí)危機(jī)，也是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的制度升級(jí)要求。

審批權(quán)下放的一個(gè)顯著變化可能是，以后“跑部錢進(jìn)”會(huì)變少，而到省里“跑廳錢進(jìn)”的會(huì)多起來(lái)。央地關(guān)系一般是在省一級(jí)和中央劃分清楚，省以下再由省一級(jí)進(jìn)行劃分，省級(jí)成為中央下放權(quán)力的大平臺(tái)。

變化幾何？

以上可以看出，讓地方在中央規(guī)劃好的大框架內(nèi)，一方面有更大自主權(quán)，一方面必須按照一定的規(guī)范發(fā)展，正是此次央地關(guān)系再定位的主要指向：通過土地、城市建設(shè)等各種規(guī)劃，使得地方政府必須按照規(guī)劃行事；擁有更大的行政自主權(quán)，自我管理好轄區(qū)內(nèi)各種主要事務(wù)；通過中央加大支付力度，減少地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；通過允許發(fā)行地方債，使得地方債務(wù)透明化并受到更大節(jié)制；通過負(fù)債率與政績(jī)掛鉤，節(jié)制地方官員的低效投資沖動(dòng)；通過環(huán)?？荚u(píng)等，節(jié)制落后產(chǎn)能；通過農(nóng)村集體土地同權(quán)入市和房地產(chǎn)稅等，減輕地方對(duì)土地財(cái)政依賴；減少貪腐，清簡(jiǎn)作風(fēng)；通過司法去地方化，用專業(yè)的法律手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

可以看出，這是一整套有一定內(nèi)在聯(lián)系的設(shè)計(jì)，正對(duì)應(yīng)《決定》“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總體改革目標(biāo)。

三中全會(huì)后的地方政府可能發(fā)生哪些大的改變，在目前全國(guó)仍然普遍“學(xué)習(xí)”三中全會(huì)精神，許多后續(xù)的具體政策尚未出臺(tái)的情況下，并不完全清楚。各級(jí)地方官員對(duì)于可能的變化，也仍不得而知。

一個(gè)細(xì)節(jié)是，某省最近進(jìn)行的一次干部培訓(xùn)班上，討論三中全會(huì)主題時(shí)，當(dāng)問及覺得《決定》中“哪條好”時(shí)，都不約而同的指向“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”一條。來(lái)自地方的官員們對(duì)此前央地財(cái)政分成的態(tài)度由此可見一斑。

最近更為頻繁出現(xiàn)的高級(jí)官員被查處，表明中紀(jì)委對(duì)腐敗的高壓打擊近乎常態(tài)化，而細(xì)到禁止賀年卡、鞭炮等瑣碎地步的“作風(fēng)建設(shè)”表明，以紀(jì)委為代表的中央會(huì)持續(xù)滲透在各級(jí)官員的細(xì)微日常生活中。這些高壓反腐舉措對(duì)于各級(jí)官員，相信都有很大震動(dòng)。

司法去地方化，可以預(yù)見的是，將在一定程度上增強(qiáng)與地方政府相關(guān)的案件處理的公正性，與強(qiáng)勢(shì)的紀(jì)委系統(tǒng)一起，成為制衡地方行政力量的一個(gè)組成部分。

至于行政權(quán)下放，宋世明認(rèn)為，審批權(quán)下放的一個(gè)顯著變化可能是，以后“跑部錢進(jìn)”會(huì)變少，而到省里“跑廳錢進(jìn)”的會(huì)多起來(lái)。央地關(guān)系一般是在省一級(jí)和中央劃分清楚，省以下再由省一級(jí)進(jìn)行劃分，省級(jí)成為中央下放權(quán)力的大平臺(tái)。

輿論曾普遍擔(dān)憂，行政審批權(quán)下放將可能使地方政府產(chǎn)生新的投資沖動(dòng)?，F(xiàn)在看來(lái)，這種擔(dān)憂也許不無(wú)道理。他們一般的回答基本是：我們?cè)静话l(fā)達(dá)，發(fā)展的空間還很大，以前已經(jīng)落后了，現(xiàn)在要趕上。

農(nóng)村集體土地同權(quán)入市和房地產(chǎn)稅會(huì)否沖擊土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場(chǎng)，現(xiàn)在仍未可知，但不少地方政府顯然正對(duì)此憂心忡忡。如果土地財(cái)政繼續(xù)不下去，地方政府需要進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，只能進(jìn)行更大規(guī)模的借債。

一個(gè)投資沖動(dòng)型的地方政府如何可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)清廉高效、權(quán)責(zé)財(cái)相配套、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共服務(wù)型政府，三中全會(huì)和此前的一系列中央政策已經(jīng)作出了系統(tǒng)性的安排，接下來(lái)必然還將出臺(tái)更多具體措施，其具體執(zhí)行和成效如何，有待進(jìn)一步觀察。