“清費(fèi)”治亂

張墨寧

“目前誰也說不清楚‘行政事業(yè)性收費(fèi)從中央到地方到底有多少項(xiàng)，也沒有一個(gè)公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。據(jù)一些學(xué)者調(diào)研，最多的時(shí)候有1400多項(xiàng)?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。而按照財(cái)政部發(fā)布的《2013年政府收支分類科目》，其中規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)僅為194項(xiàng)。

項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)隨意、管理方式不統(tǒng)一、征收部門多元等問題使“行政事業(yè)性收費(fèi)”成為一些地方政府創(chuàng)收的渠道之一。相關(guān)媒體曾統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有7000多個(gè)“紅頭文件”涉及行政收費(fèi)，為亂象大開方便之門。

近期，財(cái)政部、發(fā)改委宣布在全國(guó)統(tǒng)一取消和免征33項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，包括代發(fā)電報(bào)費(fèi)、外國(guó)律師事務(wù)所辦事處申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)、船舶證明簽證費(fèi)、海事調(diào)解費(fèi)等，其中涉及外交部門、司法部門、交通運(yùn)輸部門等18個(gè)部門；降低工商、交通、司法、農(nóng)業(yè)等14個(gè)部門20個(gè)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)中央政府的安排，地方政府也相繼開始不同力度和范圍的“清費(fèi)”行動(dòng)。比如，公證收費(fèi)中的財(cái)產(chǎn)繼承、贈(zèng)予、接受遺贈(zèng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由原來按固定比例收取，10月1日后改為分段遞減累計(jì)收取，并大幅度降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一套價(jià)值50萬的房子公證贈(zèng)予子孫，以前需要萬元的公證費(fèi)，而10月1日后，同樣的房子公證費(fèi)減少了大約一半。

2008 年以來，我國(guó)累計(jì)取消、停征和減免465項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和7 項(xiàng)政府性基金，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，每年可減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)約2000 億元。

名目繁多的收費(fèi)已經(jīng)成為與賦稅相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)負(fù)擔(dān)。盡管行政事業(yè)性收費(fèi)只是政府非稅收入的小頭，但“清費(fèi)”行動(dòng)不僅考驗(yàn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的決心，更關(guān)乎政府收入來源的合法性。

收費(fèi)亂象

最近一段時(shí)間，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也就是俗稱的“超生罰款”成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。這也再次暴露了行政事業(yè)性收費(fèi)長(zhǎng)久以來的問題所在：不規(guī)范、不透明、征收隨意。

“近幾年，經(jīng)常有人向我咨詢這方面的法律問題，比如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收不公、數(shù)額不等，錢收走了但是計(jì)生人員不給發(fā)票，或者是多收錢少開票。有些人還遇到了這樣的情況，繳費(fèi)的時(shí)候計(jì)生人員承諾上了戶口就沒事了，但是隔了幾年之后又來要。很多人法律意識(shí)又不強(qiáng)，遇到問題先選擇找熟人或者請(qǐng)客吃飯，受了委屈才會(huì)尋求法律幫助。”浙江省碧劍律師事務(wù)所律師吳有水對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。

面對(duì)求助者的苦惱，吳有水也感到很無力，這樣的案子通常無法代理，因?yàn)樽稍冋咭话悴粫?huì)保留證據(jù)，申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟也常常因?yàn)闀r(shí)效問題而走不通。即使官司打贏了，影響的范圍也有限。

今年7月，他決定用申請(qǐng)信息公開的方式引起更廣泛的關(guān)注，向全國(guó)31個(gè)省市的財(cái)政部門和計(jì)生部門追問，這筆錢到底收了多少，用到了什么地方?！斑@項(xiàng)收費(fèi)是各地自行征收，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算、收支比例等有很大不同。很多省級(jí)政府往往只公布一個(gè)基本的征收倍數(shù)區(qū)間，而且這個(gè)倍數(shù)各地不統(tǒng)一，按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)或農(nóng)村居民的年度可支配收入，在3～10倍之間不等?！?/p>

截至目前，在吳有水收到的回復(fù)中，18個(gè)省份公布了2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額，共計(jì)165.6億元。一些省市則拒絕公開或者不提供具體數(shù)字。

“他們之所以不回復(fù)支出的情況是因?yàn)樽约阂膊恢肋@筆錢到底是怎么用的?！眳怯兴f，最近他到江西和湖南調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些計(jì)生部門征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)雖然上繳了財(cái)政，但是財(cái)政又100%返還了，上一級(jí)的計(jì)生部門也搞不清楚錢到底用在了哪里。還有一些地方的做法是財(cái)政部門給計(jì)生部門的撥款要根據(jù)他們收了多少費(fèi)來定，比如收了600萬，財(cái)政就撥400萬，收800萬的話，財(cái)政就撥200萬。計(jì)生部門為了多得撥款，有時(shí)候會(huì)隱瞞實(shí)際收費(fèi)，便于他們隨意開支。

“很多村里的計(jì)生專員是沒有工資的，他們的收入來源就是罰款，按照一定的比例給他們發(fā)工資。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)村里還要自己留一部分，上繳給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可能留用一部分?！眳怯兴f，這等于層層扒皮，最后成了一筆糊涂賬。

盡管從2011年起，按照財(cái)政部的規(guī)定，除教育收費(fèi)外，全部行政事業(yè)性收費(fèi)已經(jīng)納入預(yù)算管理。但是由于收支透明的不充分、地方收入能力不足又缺乏稅收立法權(quán)，新設(shè)、加大收費(fèi)依然是為債務(wù)所困擾的地方政府填補(bǔ)財(cái)政缺口的來源之一。

當(dāng)前，進(jìn)一步的城鎮(zhèn)化需要政府的公共支出只多不少，而另一方面，減輕企業(yè)和居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的政策導(dǎo)向勢(shì)必帶來政府收入的減少，對(duì)于還不習(xí)慣過緊日子的地方政府來說，用增費(fèi)彌補(bǔ)減稅損失似乎是天然沖動(dòng)。

“比如國(guó)家規(guī)定的排污費(fèi)，地方征收的時(shí)候可能會(huì)層層加碼，而且排污費(fèi)涵蓋很廣，為地方留下了很大的自主空間。”劉桓說。到基層調(diào)研的時(shí)候，他發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)里的一個(gè)小小的文化娛樂室，收費(fèi)項(xiàng)目就涉及10多項(xiàng)，行政許可要經(jīng)過很多衙門。

“比如國(guó)家規(guī)定的排污費(fèi)，地方征收的時(shí)候可能會(huì)層層加碼，而且排污費(fèi)涵蓋很廣，為地方留下了很大的自主空間?！眲⒒刚f。到基層調(diào)研的時(shí)候，他發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)里的一個(gè)小小的文化娛樂室，收費(fèi)項(xiàng)目就涉及10多項(xiàng)，行政許可要經(jīng)過很多衙門。

“2000年前后討論稅費(fèi)改革的時(shí)候，有學(xué)者曾經(jīng)呼吁把所有的行政性事業(yè)收費(fèi)全部取消。政府首先肯定不同意，實(shí)際上全部取消也不可行，比如高速公路收費(fèi)，肯定是誰受益誰承擔(dān)。租、稅、費(fèi)三者不能互相替代。租是政府以生產(chǎn)資料所有者的身份獲取收益，比如說國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入；稅是政府行使職權(quán)為提供公共服務(wù)取得的收入；費(fèi)實(shí)際上是政府在執(zhí)行公務(wù)當(dāng)中所產(chǎn)生的成本。這三者要各歸其位?！眲⒒刚f，當(dāng)時(shí)形成了改革的基本思路，就是把該清理的清理，該變成稅的變成稅。費(fèi)的設(shè)立原則應(yīng)該是誰受益誰花錢，有些費(fèi)也不適宜改成稅，比如路橋收費(fèi)如果變成稅的話就很荒唐。但是這個(gè)思路確立以后，實(shí)際執(zhí)行的效果并不好，最近10年不但沒有各歸其位，反而變本加厲?！罢惽遒M(fèi)”依然有很大的作為空間。

預(yù)算管理

“如果單看稅收的話，中國(guó)人的稅負(fù)不算很重，去年，全國(guó)的稅收收入占到GDP的18%，發(fā)達(dá)國(guó)家的這一數(shù)字大概是30%～35%左右，但是如果加上非稅收入的話，就能達(dá)到35%。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說，大量的費(fèi)構(gòu)成了企業(yè)和居民的隱性負(fù)擔(dān)。

這些年，政府非稅收入的規(guī)模越來越大，增長(zhǎng)越來越快。1994年分稅制改革時(shí)，非稅收入僅占財(cái)政收入的不足2%，可是到2012年，非稅收入總額高達(dá)16609億元，不僅同比增長(zhǎng)17.5%，而且占到當(dāng)年財(cái)政收入的14.17%。特別是地方非稅收入占到全部非稅收入的82.85%，同比增長(zhǎng)高達(dá)20.3%。其中，行政事業(yè)性收費(fèi)增幅也日趨擴(kuò)大，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的2012年決算報(bào)告，中央的行政事業(yè)性收費(fèi)為377.2億，地方則為4202.34億。一些省份的行政事業(yè)性收費(fèi)已占其財(cái)政收入逾一成以上。

在劉桓看來，行政事業(yè)性收費(fèi)并不完全是地方政府“巧取豪奪”，也有很多被逼無奈的色彩?！澳壳暗呢?cái)政體制和行政運(yùn)轉(zhuǎn)的體制是不匹配的，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使地方政府承擔(dān)的功能增大。但是原有的行政配置卻沒有發(fā)生變化?！?/p>

他舉例說，按照行政級(jí)別來說，廣東省發(fā)達(dá)地區(qū)有的鎮(zhèn)只是個(gè)科級(jí)單位，但流動(dòng)人口加常住人口卻有幾十萬，規(guī)模之大與內(nèi)地的一個(gè)地級(jí)市相當(dāng)，但是行政配置只能按照科級(jí)單位的標(biāo)準(zhǔn)，警察編制可能只有10來個(gè)，這就需要大量的協(xié)警，但是財(cái)政又不撥錢給他們。地方政府要保證運(yùn)轉(zhuǎn)有效，肯定會(huì)去自籌。再比如湖南的一個(gè)鎮(zhèn)，干部編制大概是300個(gè)人，而編外的行政管理人員則超過2000個(gè)?！耙虼耍环矫嫖覀円懻撃男┵M(fèi)應(yīng)該取消，哪些應(yīng)該費(fèi)改稅，更重要的是理順行政關(guān)系?！眲⒒刚J(rèn)為。

最近，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委明確提出，收費(fèi)、基金等政府非稅收入是政府收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)通過制定法律的方式設(shè)立。不過，要出臺(tái)這樣一部為政府取得非稅收入正名的法律，其難度可想而知。

長(zhǎng)久以來，政府收費(fèi)一直屬于預(yù)算外資金，游離在財(cái)政控制之外。直到2011年，除教育收費(fèi)外，才納入預(yù)算管理?！凹{入預(yù)算管理意味著收費(fèi)要由全年的收支預(yù)算框定，要經(jīng)過人代會(huì)批準(zhǔn)，政府部門收的錢要受到人大監(jiān)管、事后審計(jì)。單位不能自收自支。保證每一分錢進(jìn)入國(guó)庫和財(cái)政賬戶。”劉桓說。然而，實(shí)際上，由于沒有收支的明細(xì)，其規(guī)范性和透明度仍受質(zhì)疑。

行政收費(fèi)立法

盡管行政收費(fèi)法早就提上日程，但是到目前為止，為收費(fèi)確立正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)似乎依然遙遙無期?！柏?cái)稅法現(xiàn)在是立法里面的一個(gè)短板。營(yíng)改增之后，中國(guó)有18個(gè)稅種，但是立法上則只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》。不過，稅法至少還有這么3部，而關(guān)于費(fèi)的法律則是空白?！笔┱恼f，盡管前幾屆人代會(huì)就已經(jīng)提出動(dòng)議，但是遲遲沒有下文，今年的年度立法計(jì)劃也沒有包含進(jìn)去。

最近，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委也明確提出，收費(fèi)、基金等政府非稅收入是政府收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)通過制定法律的方式設(shè)立。不過，要出臺(tái)這樣一部為政府取得非稅收入正名的法律，其難度可想而知?！额A(yù)算法》修訂草案經(jīng)過了三審仍然未獲通過便足以說明問題，財(cái)稅法規(guī)范的對(duì)象是公權(quán)力，約束政府的手腳、由代議機(jī)關(guān)管住“錢袋子”，這對(duì)于地方政府來說，確實(shí)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。

據(jù)施正文介紹，目前，行政收費(fèi)法僅僅處于起草階段。行政收費(fèi)應(yīng)該囊括哪些內(nèi)容，是不是把部分政府性基金放進(jìn)來，哪一級(jí)政府才有權(quán)力收費(fèi)，應(yīng)該符合什么條件。都是需要捋清的問題。

今年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦曾召開專家座談會(huì)，作為相關(guān)學(xué)者之一，施正文提了3個(gè)方案，大方案就是要把政府性基金也納入。不過，連他自己都覺得這個(gè)方案被采納的可能性極小。“政府性基金本質(zhì)上也是收費(fèi)，它的規(guī)模很大，其中的土地出讓金占了很大一部分，如果把基金納入，地方政府肯定是不同意的。但是如果僅僅把一部分本來數(shù)額不大的規(guī)費(fèi)放進(jìn)來，這部法律會(huì)很快出臺(tái)，但又不能解決實(shí)際問題?！笔┱恼J(rèn)為，最能被各方接受的方案就是看能不能納入部分政府性基金，比如資源礦產(chǎn)類。

不過，即使行政收費(fèi)法能夠盡快出臺(tái)，也只是解決征收環(huán)節(jié)的問題。如何才能保證分配、支出的合理合法，則需要公開透明的預(yù)算。十八大報(bào)告明確提出了“全口徑預(yù)算決算”，要將所有的體制外收入全部納入預(yù)算管理。唯有如此，才能看清政府的賬本。而目前的清費(fèi)行動(dòng)只是解決量的問題，消除那些原本就不應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)的政府行政成本。收費(fèi)的法理何依，政府的邊界何在，也需要正本清源。