美國電力市場(chǎng)改革的啟示

尹海濤

自然壟斷理論認(rèn)為，電力、電信、鐵路運(yùn)輸和自來水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷的性質(zhì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在使得這些行業(yè)在生產(chǎn)上存在邊際成本下降的現(xiàn)象，在這種情況下，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為允許壟斷可以帶來更高的經(jīng)濟(jì)效率。

基于這樣的論述，各國傳統(tǒng)的電力市場(chǎng)都維持單一的電力市場(chǎng)格局，每個(gè)地區(qū)的電力的生產(chǎn)、輸送、零售和系統(tǒng)的運(yùn)行調(diào)度都由一個(gè)大的電力公司進(jìn)行控制。這種壟斷運(yùn)營(yíng)的局面被認(rèn)為是非?！白匀弧钡?，出于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的考慮，大型電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)與輸電和配電的結(jié)合，被認(rèn)為會(huì)降低運(yùn)營(yíng)成本，提升運(yùn)營(yíng)效率。

而美國改革前的電力市場(chǎng)，主要就是由民營(yíng)企業(yè)形成電力行業(yè)的壟斷。

理論質(zhì)疑和實(shí)踐挑戰(zhàn)

從20世紀(jì)六七十年代開始，自然壟斷符合社會(huì)效益最大化的目標(biāo)取向的觀點(diǎn)，受到廣泛的質(zhì)疑。Thomas DiLorenzo曾在《自然壟斷的迷思》（The Myth of Natural Monopoly）中指出：“自然壟斷理論是19世紀(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)虛構(gòu)，它為19世紀(jì)的美國壟斷資本家的特權(quán)辯護(hù)”、“即使規(guī)模巨大、資本密集的產(chǎn)業(yè)也是可競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域”。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者George Stigler 在其最為知名的《規(guī)制的經(jīng)濟(jì)理論》（Economic Theory of Regulation）中指出，自然壟斷的規(guī)制機(jī)構(gòu)通常會(huì)被其所規(guī)制的壟斷企業(yè)俘獲，為壟斷企業(yè)的利益而非公共利益服務(wù)。這形成了后來有名的俘獲理論的基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)史研究證明，即使在18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，在所謂自然壟斷的公共事業(yè)領(lǐng)域依然普遍存在有效率的競(jìng)爭(zhēng)。這說明，在傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)是可行的。美國是一個(gè)建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟(jì)體，這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)引起了廣泛的關(guān)注。

從實(shí)踐上看， 20世紀(jì)70年代，由于石油危機(jī)等原因，美國能源安全問題凸顯，電力行業(yè)的運(yùn)行成本也迅速上升，從客觀上需要發(fā)展更靈活的機(jī)制，允許非壟斷企業(yè)擁有的低成本發(fā)電廠進(jìn)入發(fā)電市場(chǎng)，來降低電力系統(tǒng)的運(yùn)行成本，允許掌握可再生能源發(fā)電技術(shù)的公司參與發(fā)電市場(chǎng)，這就直接導(dǎo)致了發(fā)電市場(chǎng)的開放。

1978年，美國出臺(tái)《公共事業(yè)管制政策法案》（PURPA），頒布此法案的目的為：減少對(duì)外國石油的依賴性，提高環(huán)境質(zhì)量，鼓勵(lì)非化石燃料發(fā)電，包括使用再生能源發(fā)電。PURPA法案鼓勵(lì)非壟斷企業(yè)參與發(fā)電廠建設(shè)，并授予發(fā)電資格。此法案提高了電力市場(chǎng)發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)性，標(biāo)志著美國電力體制改革的開始。1992年，美國《能源政策法案》規(guī)定了垂直管理的電力公司允許非公用電力公司進(jìn)入其電網(wǎng)，在公開市場(chǎng)銷售電力。

然而，獨(dú)立發(fā)電商的迅速發(fā)展對(duì)美國電力體制改革提出了新的要求，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的特許壟斷經(jīng)營(yíng)體制已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)電部門的競(jìng)爭(zhēng)要求。尤其是垂直一體化的壟斷企業(yè)既參與發(fā)電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，又掌握著關(guān)鍵的輸、配電網(wǎng)絡(luò)，這樣就難以保證發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平，這直接導(dǎo)致了電力市場(chǎng)改革的深化。

總體說來，美國電力市場(chǎng)改革的策略是：將輸電領(lǐng)域作為自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立出來，同時(shí)放開發(fā)電領(lǐng)域和配供電零售領(lǐng)域，讓購售雙方享受平等的輸電服務(wù)，并建立電力批發(fā)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)。

市場(chǎng)化改革

在這樣的情況下，消除壟斷成為美國電力市場(chǎng)改革的頭號(hào)呼聲，美國在電力系統(tǒng)開始了其坎坷的改革之路。改革的核心內(nèi)容是把傳統(tǒng)的“發(fā)-輸-配-用”統(tǒng)一管理的生產(chǎn)過程分開，將承擔(dān)一體化管理的地區(qū)壟斷性電力公司進(jìn)行重組，在發(fā)電和零售環(huán)節(jié)放松管制，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，而在輸配電壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。最終目標(biāo)通常是希望能帶來一系列社會(huì)效益，其中包括效率提高和技術(shù)進(jìn)步。

1996年，美國聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（Federal Energy Regulatory Commission，F(xiàn)ERC）出臺(tái)法令，要求開放電力批發(fā)市場(chǎng)，明確要求發(fā)電廠與電網(wǎng)必須分離。輸配電網(wǎng)要允許發(fā)電商和用戶公平進(jìn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所有發(fā)電企業(yè)具有同等待遇，美國電力工業(yè)開始大規(guī)模市場(chǎng)重組。同時(shí)，F(xiàn)ERC還鼓勵(lì)成立獨(dú)立的系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)（Independent System Operator，ISO）。ISO負(fù)責(zé)調(diào)度、電網(wǎng)運(yùn)行、提供輸電服務(wù)和阻塞管理、購買和提供輔助服務(wù)、通過一個(gè)實(shí)時(shí)平衡市場(chǎng)平衡電網(wǎng)的實(shí)時(shí)供需關(guān)系。

1999年，F(xiàn)ERC頒布法令提出建立區(qū)域輸電組織（Regional Transmission Organization，RTO）的設(shè)想，要求每家擁有或運(yùn)行管理跨州輸電設(shè)施的電力公司必須組建或加入RTO，并將RTO作為獨(dú)立的區(qū)域調(diào)度機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)輸電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行和市場(chǎng)監(jiān)督，為輸電網(wǎng)獲得最大的區(qū)域效益。RTO只有輸電系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，沒有所有權(quán)。相應(yīng)的，電力公司只有所有權(quán)，沒有使用權(quán)。

在銷售端，電力改革的重點(diǎn)是允許競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)參與電力供給，同時(shí)賦予電力用戶在不同的供電企業(yè)之間自由選擇的權(quán)利。這項(xiàng)改革旨在消除傳統(tǒng)電力公司在銷售端的壟斷。這項(xiàng)改革推出后，普通居民選擇從競(jìng)爭(zhēng)性供電企業(yè)購買電力的比例并不大，但是商業(yè)和工業(yè)用戶紛紛從先前壟斷性的電力企業(yè)，轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)性的供電企業(yè)。根據(jù)美國能源信息署提供的數(shù)據(jù)，在康涅狄格州，75%左右的商業(yè)和工業(yè)用戶，選擇從競(jìng)爭(zhēng)性供電企業(yè)購買電力。在全國范圍看，到2010年，美國銷售電量的16%是由競(jìng)爭(zhēng)性供電企業(yè)來提供的。

總體說來，美國電力市場(chǎng)改革的策略是：將輸電領(lǐng)域作為自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立出來，同時(shí)放開發(fā)電領(lǐng)域和配供電零售領(lǐng)域，讓購售雙方享受平等的輸電服務(wù)，并建立電力批發(fā)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)。

加州電力危機(jī)

2000年6月14日，美國加州舊金山灣區(qū)的近10萬民眾遭遇到了大規(guī)模停電，這是加州太平洋燃?xì)夂碗娏居惺芬詠淼谝淮未笠?guī)模的電力供應(yīng)中斷。這次停電事件震驚了全美國。此后的8個(gè)月，加州頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重的持續(xù)電力短缺現(xiàn)象。2001年1月下旬，更是慘遭第二次世界大戰(zhàn)以來的首次分區(qū)輪流停電。就這樣在長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月的頻頻“電災(zāi)”的轟炸下，加州的電力系統(tǒng)連續(xù)定期停電，陷入始料不及的崩潰中。這就是著名的加州電力危機(jī)。

一場(chǎng)危機(jī)之所以具有標(biāo)志性的作用，是因?yàn)樗l(fā)了人們對(duì)于危機(jī)中爆發(fā)出的問題的重新思考和審視。加州是美國最先實(shí)行電力市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，作為美國電力改革的先頭羊，為何并未如最初設(shè)想那般得到電力資源的有效配置？為何打破壟斷，放松管制的改革不得不因?yàn)殡娀亩袛啵?/p>

電力危機(jī)最主要的原因，后來被認(rèn)為是電網(wǎng)企業(yè)在新的管制政策下，利潤(rùn)空間變小從而失去了持續(xù)提高效率的動(dòng)力。政府對(duì)于電力公司的嚴(yán)格監(jiān)管使得電力利潤(rùn)有限，這種對(duì)電網(wǎng)壟斷的管制設(shè)計(jì)未能起到對(duì)電網(wǎng)投資的激勵(lì)效應(yīng)，從而造成電網(wǎng)建設(shè)的滯后，進(jìn)一步導(dǎo)致輸電不足，系統(tǒng)老化，并帶來相應(yīng)的安全問題。

電力改革后，那些曾經(jīng)能夠給電力公司帶來巨大收益的輸電設(shè)備，如今只為發(fā)電公司和零售企業(yè)提供便利，加州政府針對(duì)電力公司的投資，按照投資收益率的辦法確定回報(bào)，將加州所有的終端銷售電價(jià)都穩(wěn)定在每千瓦時(shí)6美分，這使兩家私營(yíng)電力公司在面臨屢創(chuàng)新高的上網(wǎng)電價(jià)時(shí)雪上加霜，高進(jìn)低出的局面使其被迫承擔(dān)巨大的購銷差額，虧損140億美元，不得不申請(qǐng)破產(chǎn)。這種情況下，本來是保護(hù)消費(fèi)者利益的政府對(duì)銷售價(jià)格的限定，卻成了抑制電力公司投資，最終損害消費(fèi)者利益的始作俑者，導(dǎo)致加州危機(jī)的出現(xiàn)。

另外，從市場(chǎng)的需求和供給的角度來看，將零售端價(jià)格限定，用戶需求彈性變得更加微弱；而市場(chǎng)電力的供給彈性很低，短期的電力供給和長(zhǎng)期的電力供給都受到了不同的限制。加之市場(chǎng)需求又存在有一定的剛性，所以，大型發(fā)電企業(yè)形成能夠操縱市場(chǎng)，提高價(jià)格，使得電力企業(yè)寸步難行。

加州電力危機(jī)發(fā)生后，各界紛紛譴責(zé)電力改革，認(rèn)為市場(chǎng)化趨向的改革無法解決電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的可靠性問題，是造成危機(jī)的“禍?zhǔn)住?，?duì)加州的電力改革方案予以否定。加州電力危機(jī)后，對(duì)電力市場(chǎng)的改造提上日程。2002年，加州ISO提交“市場(chǎng)全面設(shè)計(jì)計(jì)劃”的市場(chǎng)改革方案，同時(shí)還提交了對(duì)電力市場(chǎng)協(xié)議的相應(yīng)改動(dòng)意見。2005年，美國國會(huì)頒布了《能源政策法》，這部法律賦予FERC更多權(quán)力，如對(duì)全美電力可靠性標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)電力企業(yè)的市場(chǎng)行為更廣泛的監(jiān)管權(quán)和一系列重要的執(zhí)法權(quán)力。

加州電力危機(jī)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)波及全國。還沒有進(jìn)行電力改革的州變得非常猶豫，有些進(jìn)行了電力改革的州中止改革項(xiàng)目。截至2010年9月，美國有22個(gè)州都進(jìn)行電力改革。其中有7個(gè)州由于受到2000年至2001年加州電力危機(jī)的影響而被迫中斷。22個(gè)州中，有15個(gè)州形成了銷售側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行零售準(zhǔn)入，維吉尼亞州和加州則被迫中斷。其余28個(gè)州，都未采取實(shí)際行動(dòng)進(jìn)行改革。

對(duì)中國的啟示

美國電力市場(chǎng)的改革雖然因?yàn)榧又蓦娏ξC(jī)而中滯了，但其中不乏值得參考的閃光點(diǎn)。首先，美國的改革總體上還是帶來了電價(jià)的下調(diào)，說明這種消除壟斷，鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)的改革能夠帶來一定的社會(huì)效益。打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)機(jī)制鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)更有效率地運(yùn)作。其次，要吸取他們過分依賴市場(chǎng)和放松管制的教訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)在電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)方面的工作，防止電力供給的短缺和保障電網(wǎng)的安全。

改革必須重視中國國情。中國電力市場(chǎng)的改革走過了10多個(gè)年頭。2002年實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)分開，此項(xiàng)改革與美國的很大不同在于，美國電網(wǎng)企業(yè)在嚴(yán)格的監(jiān)管下，利潤(rùn)空間很小，主要是為競(jìng)爭(zhēng)性的發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)服務(wù)，但是在中國，電網(wǎng)企業(yè)毫無爭(zhēng)議地成為利潤(rùn)龍頭企業(yè)，發(fā)電企業(yè)反而在競(jìng)爭(zhēng)中苦苦掙扎。從表面現(xiàn)象上看，中美改革遵循同樣的思路，但在實(shí)施上，效果卻很是不同。中國改革必須重視本土資源，電力改革也不例外。

（展云逸對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）