新一輪改革中的權力重整

覃愛玲

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），除了強調仍然以經濟建設為中心，并同時公布了一系列與經濟體制相關的改革外，觀察人士注意到的另一最大特點是：通過成立國家安全委員會和全面深化改革領導小組兩個高層機構，整合中央一級政治軍事經濟外交權力，以及通過加大地方事權上移等方式，加大中央在央地關系中的權力比重，中國的各項主要權力正面臨重新整合。

《決定》提出了一系列重大改革措施，包括允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；廢止勞教制度；國有資本收益上繳公共財政比例2020年提到30%等具體改革措施，表明新一代領導人力圖以現(xiàn)實方式大規(guī)模推進改革。

推進改革與整合權力相結合的特征，在以三中全會為代表的此輪改革中，已然顯現(xiàn)出來。

事權上移

《決定》中引人注目地引用了“治理”這個新鮮表述，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與完善和發(fā)展中國特色社會主義制度并列，成為全面深化改革的總目標。而什么是新的國家治理體系，也許可以從《決定》中新宣布成立的機構和權力重構中發(fā)現(xiàn)一些線索。

由于此前輿論較少提及，出乎意料之外，國家安全委員會引起了廣泛關注。在目前信息仍然有限的情況下，關于其具體組成形式和主要工作內容猜測甚多，但較為主流的觀點認為，這應該是一個類似美國國安委模式以“大安全”為核心的跨部門機構。

中國人民大學教授金燦榮表示，從整個設計來看，國安委目前的工作應該主要是對外，不會取代主要對內的中央政法委或與其工作有很大重疊。但隨著以后的發(fā)展，也可能涉及更多的國內安全工作，比如美國的國安委，在9·11事件之后，就加大了有關國內反恐的工作。

據(jù)了解，早在30多年前，就有業(yè)內人士提出過成立國安委。10多年前也有過具體研究，但由于各種條件所限，并未提上具體日程。

而作為以全面改革為號召的重大會議，成立“全面深化改革領導小組”，懸念較小，也得到一致認同。根據(jù)《決定》，它將負責改革的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進和督促落實。

對于改革派人士而言，中國市場經濟改革近年來滯后的一大原因和表現(xiàn)，即是曾經在中國改革過程中起過重大作用的國家體改委（辦）的撤銷，并入國家發(fā)改委之中。一個新的更高層次改革機構的出現(xiàn)，無疑會對改革的整體推進起到重要保障作用。

在“市場化改革”方向的期盼下，許多人對國有企業(yè)改革抱相當大的期望。對此，《決定》明確要“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經濟主導作用”，還要“不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”。同時也對國企改革提出新的要求：一是規(guī)定積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的混合所有制經濟，且混合所有制經濟可以實行企業(yè)員工持股；二是規(guī)定提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

《決定》還提出其他一系列影響甚大的權力重構改革，比如，在司法改革中，是“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，而在廣為社會關注的央地財政關系改革中，在“建立事權和支出責任相適應的制度”的規(guī)定之下，并未選擇財權下放，而是選擇了中央事權上收，“適度加強中央事權和支出責任”。

從后續(xù)的一系列信息，可以更明顯地看出此輪改革中權力上移的趨勢。11月13日，中央紀委常委會召開會議，傳達學習十八屆三中全會精神，并就落實全會決議作出部署。會議首先指出，全面深化改革必須加強黨的領導；并表示，要發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用，研究制定紀律檢查工作 “雙重領導體制”具體化、程序化、制度化的意見，改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。討論良久的紀委垂直管理有了實質性消息，作為中央整肅官僚體系的紀委機構進一步擴權。

從摸著石頭過河到“頂層設計”

去年的11月15日，新一屆領導人正式履新。上任短短一年時間，即拿出了全盤的改革方案。

過去幾年來，已經基本成為社會共識的是，中國的發(fā)展已經到了改革紅利殆盡，經濟社會矛盾突出，不改革將極可能停滯在中等收入陷阱的階段。

最突出的，比如，名稱中帶有“改革”兩字、被認為肩負有國家綜合經濟社會改革責任的國家發(fā)改委審批權持續(xù)加大，觸角延展到更為廣泛的行業(yè)；稅收匱乏的地方政府靠賣地和地方融資平臺，成為實質上的“經營性公司”，導致了民怨四起的高房價、危機四伏的地方債以及大量阻礙產業(yè)升級的落后產能；大型國企則憑借與政府的關系或行業(yè)壟斷進一步坐大，扭曲了社會資源的配置。

隨著2009年4萬億投資的出籠，政府對經濟的干涉進入了一個新的高潮。種種政府直接上場參與經濟競爭的共同結果是，社會活力受到重大打擊，民營經濟被擠出效應明顯，社會中產階層生活改善緩慢。

唱衰中國經濟，對以政府為重要推手的“中國模式”的質疑，再度在國內外流行起來。如何解決這種狀況，成為新一代領導面對的最大問題。過去幾個月，新的領導層一直釋放出的信號是，在堅持道路自信、理論自信、制度自信等“三個自信”的同時，加大市場化改革。

在制度自信的同時，對制度本身進行完善，尤其是對黨內進行整肅，對被認為是社會不良趨勢的方面進行打壓，是過去幾個月中，外界觀察到的普遍現(xiàn)象。

在內部整肅中，中紀委發(fā)揮了巨大作用。從幾乎每個月查處一名省部級官員的“大老虎”，加強中央巡視組對地方各級重要領導的工作和作風進行巡查，到要求各級公務員退還各種購物卡，乃至嚴禁公款購買印制寄送賀年卡，事無巨細，“老虎蒼蠅都要打”，決心可謂宏大。同時，對軍隊進行作風整頓的消息，也在大眾媒體上廣泛傳播。

而通過群眾路線教育實踐活動，開展民主生活會，民眾通過電視看到了包括省委書記在內的為政一方的大員們難得一見的謙卑地“批評與自我批評”。

記者得到的信息是，上至各部委的公務員，下至縣鄉(xiāng)的基層官員，對作風整頓都有一定反應，雖然未必完全改變，至少有一定警覺。內部整肅顯然暫時取得了一定效果。

對社會面管控的加強，則可以從堅持占領意識形態(tài)陣地，打擊網絡謠言等例子中反映出來。

此次三中全會改革釋放出的信號，直接承接具有轉折性意義的十一屆三中全會?？梢娦乱淮醒腩I導層對于改革的巨大抱負。只是這一次，經過多年“摸著石頭過河”小心翼翼地試驗式改革后，終于提出了一個有時間、有路徑、有組織保障的總體性“頂層設計”方案。

在高舉改革旗幟的同時，三中全會公報重申，“不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路”。

加強控制力下的改革

在涉及央地關系上，本輪改革有權力上移的趨勢，與以往的“放權”改革似乎有所不同。有一種聲音認為，全面深化改革必須加強中央權威，高層必須有強大的控制力—市場化改革的方向和原則在過去多年來一直得到不斷重申，原則上的爭議并不大，但具體到執(zhí)行，由于各種具體利益問題的阻礙，往往流于口頭表達。

當官僚體系本身已經成為改革的主要對象時，除了增強社會力量，加大社會活力進行消解外，以“頂層設計”的方式集中權力，對各部門利益進行消減，增強中央對地方的控制力，不僅可以保證改革的整體協(xié)調性，還可以保證改革措施得到更有效執(zhí)行，似乎是另一條可以選擇的路徑。

在中央與地方關系上，《決定》明確提出要“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，但“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”如何推進，是否會嚴重影響地方政府高度依賴的土地財政，值得認真觀察。而一直討論的構建新的地方稅體系在目前的方案中未有體現(xiàn)，紀檢逐步垂直管理和司法的相對獨立性越來越強，地方政府從財權到事權兩方面都有弱化趨勢。這一方面可能將地方政府從維穩(wěn)和靠自己掙錢或“跑部錢進”解決社會事務的苦力中解脫出來，另一方面，地方政府如何從“開發(fā)總公司”過渡到真正的服務型政府，還有漫長的道路需要探索。

11月14日，國家發(fā)改委在各部委之先，公開發(fā)布了其三中全會精神傳達會議的內容。

其中，首先即要求參會人員對決議精神要“學深學透”，并表示要“切實”推進經濟體制改革，加強重大經濟體制改革的統(tǒng)籌研究和總體謀劃，“抓緊謀劃一批對完善社會主義市場經濟體制具有關鍵和重要作用的重大改革，制定符合國情、切實可行的改革方案，把握時機、適時推出”；并表示，要加快重大改革推進框架體系建設，建立健全重大經濟體制改革統(tǒng)籌協(xié)調機制和縱橫聯(lián)動有序推進的工作體系。

從這些表述中，不難看出其作為目前中國最為重要的綜合宏觀經濟部門，對于整體推進經濟改革的雄心。

一位國家發(fā)改委宏觀研究院的研究員對記者表示，國家發(fā)改委是憑借其自身才干成為各任總理不可缺少的主要助手的，很多時候并不像外界說的那樣風光，可能費力不討好。因為上面的命令必須要執(zhí)行，而同是部級機構，很多時候協(xié)調其他部委時，并不好協(xié)調。他認為成立中央級改革領導小組，一些重要的政策，可能還是得國家發(fā)改委具體來做，而以中央的名義進行，以后可能得到更好的執(zhí)行。