制度變革視角下的中國農(nóng)村現(xiàn)代化研究

陳逸軒

【摘要】現(xiàn)代化是近代以來世界文明不可抗拒的歷史潮流，中國的現(xiàn)代化要以實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化為最終目標(biāo)。實現(xiàn)中國農(nóng)村現(xiàn)代化，關(guān)鍵是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村的發(fā)展在制度層面、物質(zhì)層面、思想和行為模式層面達(dá)到和諧統(tǒng)一。這就需要充分考慮農(nóng)民的利益，進(jìn)一步完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、對農(nóng)村投入的傾斜和扶持，普及教育、推廣科技，促進(jìn)農(nóng)民自身現(xiàn)代性的形成等。這樣新農(nóng)村建設(shè)才能從理想走向現(xiàn)實。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村現(xiàn)代化；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制；制度變革

現(xiàn)代化是近代以來世界文明不可抗拒的歷史潮流，中國的現(xiàn)代化首先必須是農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城市化的統(tǒng)一。其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是根本，農(nóng)村工業(yè)化是手段，農(nóng)村城市化是載體。農(nóng)村現(xiàn)代化必須堅持以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，堅持以人為本，著力解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切的實際問題，切實讓農(nóng)民得到實惠；加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，積極推進(jìn)“村民自治”，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展進(jìn)步。如何實現(xiàn)中國農(nóng)村的現(xiàn)代化？羅榮渠在《現(xiàn)代化新論》中說：現(xiàn)代化的過程有若干層面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是物質(zhì)的層面；政治發(fā)展是制度的層面；而思想與行為模式則是社會的深度層面。中國農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)就是這三個層面的良性互動，和諧統(tǒng)一。

一、新中國農(nóng)村土地制度的變遷

在新中國成立至今的半個多世紀(jì)里，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個不同歷史階段：從土地私有化到人民公社，再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，實現(xiàn)了從封建地主土地所有制到農(nóng)民土地所有制到集體所有、集體經(jīng)營制度再到集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的巨大轉(zhuǎn)變。土地制度的變遷直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，總的原則是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”。這是新中國實行土地改革的總綱領(lǐng)。根據(jù)《土地改革法》，自1950年秋起，全國開展了大規(guī)模的土改運動。黨和政府派出了30多萬人組成的土改工作隊深入農(nóng)村，在群眾基本發(fā)動和組織起來的基礎(chǔ)上，經(jīng)過群眾評議、鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會核準(zhǔn)、區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，劃定了地主、富中農(nóng)、貧雇農(nóng)等成分。隨后即按照《土地改革法》的規(guī)定，將所有沒收和征收的土地財產(chǎn)，除依法收歸國家所有的外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，公平合理地分配給農(nóng)民，對地主也同樣分給一份。農(nóng)民分得土地的同時，政府頒發(fā)土地證，承認(rèn)其所有權(quán)。

土地改革完成后，以小土地私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民個體經(jīng)營是當(dāng)時中國農(nóng)村土地經(jīng)營的基本形式。這種建立在個體私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，逐漸暴露出其在發(fā)展中的不足和缺陷：一方面，由于個體農(nóng)民在生產(chǎn)資料生產(chǎn)技術(shù)等方面的差異，農(nóng)村開始出現(xiàn)貧富兩極分化的苗頭；另一方面，這種小農(nóng)經(jīng)營方式也日漸不能適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略。中國農(nóng)村土地制度的再一次變革已無可避免地出現(xiàn)在十字路口。早在土地改革即將結(jié)束時，毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)出于對農(nóng)村重新出現(xiàn)資本主義的擔(dān)憂，開始有意識地引導(dǎo)農(nóng)民開展互助合作運動，以讓其走上共同富裕的道路。根據(jù)中央提出的“一化三改”的方針，農(nóng)村建立了臨時互助組和常年互助組，后發(fā)展到初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再發(fā)展到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在高級農(nóng)業(yè)合作社里，除社員原有的墳地和宅基地不必入社外，社員私有的土地及土地上的附屬設(shè)施，都無代價地轉(zhuǎn)歸合作社集體所有。

1957年上半年，在“反右”斗爭聲浪中邁開了大躍進(jìn)的步伐，而土地政策的直接改變就是向“一大二公”邁進(jìn)。1958年8月，中共中央北戴河會議決定在全國農(nóng)村普遍建立政社合一的人民公社。會后，在短短一個多月內(nèi)，全國農(nóng)村除西藏自治區(qū)外基本上實現(xiàn)了人民公社化，社員自留地等全部收歸公有。至此，個體農(nóng)民土地私有制宣告結(jié)束。這種超越歷史的土地制度，使得“共產(chǎn)風(fēng)”泛濫成災(zāi)。隨后，為了解決人民公社所有制和“共產(chǎn)風(fēng)”后出現(xiàn)的問題，1959年2月27日～3月5日中共中央在鄭州舉行政治局?jǐn)U大會議。會議制定了《關(guān)于人民公社管理體制的若干規(guī)定（草案）》，規(guī)定人民公社實行“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的體制，從而確定了我國農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊為基本所有單位的制度，并且恢復(fù)了社員的自留地制度。

“文革”后，中國農(nóng)村土地制度改革的發(fā)端頗具戲劇性。誰也沒有想到，1978年十一中全會原則通過的旨在維護(hù)和完善人民公社體制的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》，事實上卻成為打破人民公社體制，創(chuàng)立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的發(fā)端?！稐l例》規(guī)定“不許分田單干”、“不準(zhǔn)包產(chǎn)到戶”，但也開了一個小口子：“為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須加強(qiáng)勞動組織，建立嚴(yán)格的生產(chǎn)責(zé)任制?！倍a(chǎn)責(zé)任制最終成為建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的伏筆。1982年中央下發(fā)1號文件，正式肯定了“包產(chǎn)到戶”的社會主義性質(zhì)。到1983年末，全國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的生產(chǎn)隊已占到總數(shù)的97.8%。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營進(jìn)入穩(wěn)定完善階段，以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標(biāo)志的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制基本確立。此后，中國農(nóng)民和農(nóng)村釋放出的無窮潛力，為早期改革的成功提供了強(qiáng)大的發(fā)展動力。其后，這一制度得到不斷強(qiáng)化和確認(rèn)，并上升到憲法的高度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為我國一項基本的經(jīng)濟(jì)制度。

2008年9月30日，在改革開放30周年來臨之際，中共中央總書記胡錦濤再次來到農(nóng)村改革的發(fā)端地安徽省鳳陽縣小崗村，就農(nóng)村土地制度指出：“不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。在隨后召開的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》里，農(nóng)村土地制度再次成為中國改革的發(fā)力點。《決定》正式允許農(nóng)村居民向其他個人或公司流轉(zhuǎn)為期30年的土地承包經(jīng)營權(quán)，具體形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這一重大決策被認(rèn)為是新時期中國改革開放的一個重要標(biāo)志，其實質(zhì)就是讓農(nóng)民做自已土地的主人。一位三農(nóng)問題專家撰文指出：“十七屆三中全會和新公布的政策文件均顯示了黨中央進(jìn)行農(nóng)村改革的意志和決心?！薄暗@只能是一個漸進(jìn)的不斷深化的過程土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也將在政策的指引下不斷完善?！?/p>

二、土地制度變遷的路徑依賴分析

決定制度變遷路徑的力量來自兩個方面：報酬遞增和不完全市場，后者通過交易成本得到說明。在一個不存在報酬遞增和市場的可競爭性的世界，制度是無關(guān)緊要的，但如果存在報酬遞增和不完全市場時，制度則是重要的，自我強(qiáng)化的機(jī)制就會起作用。自我強(qiáng)化機(jī)制的四種表現(xiàn)是：1.設(shè)計一項制度需要大量的初始設(shè)置成本，而隨著這項制度的推行，單位成本和追加成本都會下降。2.學(xué)習(xí)效應(yīng)。3.協(xié)調(diào)效應(yīng)。4.適應(yīng)性預(yù)期。制度向量的相互聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)會產(chǎn)生大量的遞增報酬，而遞增的報酬又使特定制度的路徑保持下去，從而決定經(jīng)濟(jì)長期運行的軌跡。路徑依賴有兩種極端形式，即諾斯路徑依賴I和諾斯路徑依賴Ⅱ，在這兩者之間還有許多中間情形。路徑依賴對制度變遷具有極強(qiáng)的制約作有，它是對長期經(jīng)濟(jì)變化作分析性理解的關(guān)鍵。初始的制度選擇會強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，因為沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進(jìn)，總比另辟蹊徑要來得方便一些，路徑依賴形成的深層原因就是制度因素。一種制度形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團(tuán)，他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的改革，哪怕新的體制較之現(xiàn)存體制更有效率。如果制度變遷中的路徑依賴形成以后，制度變遷就可能變成“修修補(bǔ)補(bǔ)”的游戲了。因此，新舊體制轉(zhuǎn)軌的國家必須不斷解決“路徑依賴”的問題。

路徑依賴?yán)碚摰囊粋€核心的概念就是歷史事件，它包括在經(jīng)濟(jì)動態(tài)發(fā)展中的事件和環(huán)境，尤其指那些在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中被遺忘和忽略的微小事件和偶發(fā)事件，它們不再僅僅是“不可避免的確定結(jié)果的時間載體”，而是影響結(jié)果的重要原因，也就是說，它們是促使制度變遷初始條件形成的重要因素。所以，研究在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立時，必須要認(rèn)真考察以往發(fā)生的一系列變革事件。這一系列的改革基本上是沿著“促使土地由農(nóng)民分散占有到集體集中占有”這條路徑進(jìn)行的，它是在建立社會主義目標(biāo)下的戰(zhàn)略選擇，其結(jié)果是確立了社會主義性質(zhì)的土地所有制，農(nóng)民政治和經(jīng)濟(jì)上的地位發(fā)生了重要的改變。但是幾次改革之后所形成的集體統(tǒng)一經(jīng)營制度卻偏離了路徑依賴所規(guī)范的方向。土地所有權(quán)的集體所有是建立和維護(hù)社會主義制度的重要體現(xiàn)和重要保證，是必須堅持的；而集體組織勞動由于不能像家庭經(jīng)營那樣激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性且不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，必然要被家庭經(jīng)營取代。所以，在這一系列路徑的影響下，我國最終確立了以土地的集體所有、農(nóng)戶的家庭分散經(jīng)營為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度糾正了公社制之后我國農(nóng)村土地制度的偏離方向，使土地制度改革重新朝著正常規(guī)范的路徑方向演進(jìn)和發(fā)展。

制度體系一旦形成，其演進(jìn)中的報酬遞增特性所導(dǎo)致的路徑依賴就會作用于其后的制度變遷，使制度演進(jìn)沿著既定的軌跡運行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立之后并不是停留在原有的制度安排上，而是會繼續(xù)不斷演進(jìn)，創(chuàng)造出新的制度安排。在這一演進(jìn)過程中，路徑依賴不僅起到推動作用，而且為其演進(jìn)設(shè)計好了一條內(nèi)在軌跡，那就是一方面堅持土地的集體所有和農(nóng)戶家庭經(jīng)營相結(jié)合，保證農(nóng)戶不斷對土地進(jìn)行勞動力、資金和技術(shù)的投入，促進(jìn)土地的精耕細(xì)作；另一方面繼續(xù)改革土地的使用權(quán)制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

三、土地制度的變革開辟中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革若干重大問題的決定》明確：允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。這個新政策非常重要。它是破解“三農(nóng)”問題，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最重要的政策。

土地是農(nóng)民的命根子。土地流轉(zhuǎn)制度的改革，使農(nóng)村土地活起來了。我國農(nóng)村人口多，土地少，農(nóng)民能承包的土地沒有多少。因此你把他捆在土地上面來勞動，他也致富不了，農(nóng)業(yè)也現(xiàn)代化不了。中央出臺新的政策，土地允許轉(zhuǎn)包、允許租賃、允許流轉(zhuǎn)，而且時間不限。土地流轉(zhuǎn)制度的改革，也是對農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)利的尊重。土地不僅僅是一種生產(chǎn)資料，也應(yīng)是農(nóng)民的財產(chǎn)。允許農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以從土地流轉(zhuǎn)中獲得財產(chǎn)性收入，有利于資本積累。同時，激活農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民向城市流動，加快勞動市場的發(fā)育，開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。農(nóng)民可以更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求適度擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，這也靠承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。現(xiàn)在農(nóng)村，一個人就幾分地，一家一戶地耕種，等于過去捆在土地上一樣，永遠(yuǎn)都是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，怎么現(xiàn)代化？現(xiàn)在中央出臺這個新的政策，農(nóng)民可以從土地上解放出來，土地轉(zhuǎn)包給別人去干，跑到城市去打工，轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?；是耕田能手的，愿意耕田，就可以承包別人的土地，而且可以多包點，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營；有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)可以搞機(jī)械化，經(jīng)營也比較方便，有利于提高管理水平，提升農(nóng)業(yè)的技術(shù)裝備水平，改善農(nóng)業(yè)的組織化、標(biāo)準(zhǔn)化與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。通過承包后發(fā)財致富也有了基礎(chǔ)。只要經(jīng)營的好，辦成一個小農(nóng)場，按照自己的意圖來安排種植計劃，發(fā)展多種經(jīng)營，這樣一來，農(nóng)業(yè)就活了。所以說這是個破解“三農(nóng)”問題的一個重大措施，要不破解這個，把農(nóng)民捆在一小塊土地上，誰也發(fā)展不了，誰也致富不了，也發(fā)展不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

土地流轉(zhuǎn)制度的改革，不僅推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也將促進(jìn)各行各業(yè)、整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地制度的改革，還將催生一項項含金量很高的措施的陸續(xù)出臺，如擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，繁榮發(fā)展農(nóng)村文化，大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村保障體系，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等等。這一項項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)舉措、安排，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)等各個領(lǐng)域，將有力促進(jìn)農(nóng)村社會全面進(jìn)步，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，8億農(nóng)民將過上舒心的日子。

四、進(jìn)一步改革農(nóng)村土地制度的設(shè)想和建議

農(nóng)村土地制度改革必須從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的全局出發(fā)，使之既有利于規(guī)范農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會生活，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新的活力，又有利于滿足工業(yè)化和城市化對土地資源的需求，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。具體地說，可以從以下幾方面人手。

第一，進(jìn)一步延長土地承包期或賦予農(nóng)民土地的永久使用權(quán)。一是可以使農(nóng)民將土地視為自己的永久財產(chǎn)，鼓勵農(nóng)民增加對土地的投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的不斷提高；二是可以通過促進(jìn)土地的增值，使土地成為農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和向城市遷移的可靠資本；三是可以避免由于承包權(quán)不斷調(diào)整帶來的矛盾和沖突，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

第二，建立農(nóng)村集體公用土地制度。在新農(nóng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的展開，需要占用一定數(shù)量的土地，這就應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村集體公用土地制度。農(nóng)村公地應(yīng)包括現(xiàn)有道路、水利和電力設(shè)施用地，文教等公用設(shè)施占地，空置的宅基地和少量農(nóng)田。這些土地主要用于鄉(xiāng)村道路的拓寬，水利、飲水和電力設(shè)施的建設(shè)，學(xué)校、娛樂和其他設(shè)施的完善，等等。在實行這一制度時，為了將少量農(nóng)田轉(zhuǎn)為公地，應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上對農(nóng)戶的承包田進(jìn)行一次性調(diào)整經(jīng)過調(diào)整，對繼續(xù)作為耕地的地塊應(yīng)賦予農(nóng)民長期或永久使用權(quán)，并不允許其改變用途；對劃為公地的土地應(yīng)按規(guī)劃分期使用，對暫時閑置的公地可租給地塊相鄰的農(nóng)戶耕種。將空置的宅基地列入公地，是由于如果繼續(xù)堅持一戶一塊宅基地的政策，隨著農(nóng)村人口的遷移和變動，某些宅基地可能處于空置狀態(tài)。將空置的宅基地列入公地，就避免了這些土地的浪費。農(nóng)村公地的性質(zhì)當(dāng)然是集體所有制，這些土地完全可以按照全體村民的意愿轉(zhuǎn)為耕地。實行農(nóng)村公地制度是為了滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，以便在項目實施時不占用農(nóng)民的耕地，從而維護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的長期穩(wěn)定。

第三，允許農(nóng)民以多種形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)農(nóng)民就業(yè)與從業(yè)途徑的擴(kuò)大，將使農(nóng)民產(chǎn)生以多種形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的要求，如短期租賃、有條件或有期限轉(zhuǎn)讓、永久轉(zhuǎn)讓等等。為了使土地轉(zhuǎn)讓有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，國家應(yīng)運用法律手段對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范和管理：對不改變用途的轉(zhuǎn)讓應(yīng)不進(jìn)行干涉；對可能改變用途的轉(zhuǎn)讓，有關(guān)部門應(yīng)依法進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)督；對土地轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)生的各種違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。此外，為了避免土地的過度集中和由此帶來的收入差距的擴(kuò)大，各級政府應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的不同情況對土地經(jīng)營的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)限制。

第四，實行以土地轉(zhuǎn)讓為條件的、激勵性的農(nóng)村人口向城市遷移政策。當(dāng)前，導(dǎo)致“三農(nóng)問題的癥結(jié)在于農(nóng)村人多、地少，勞動力與土地資源處于嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。因此，為了加快新農(nóng)村建設(shè)必須實行以土地永久性轉(zhuǎn)讓為條件的、激勵性的農(nóng)村人口向城市遷移的政策。但是，鑒于目前城市的財政、就業(yè)、教育、社會保障等資源依然有限還暫時只能實行有限制的城市戶籍準(zhǔn)入政策。對那些在城市中已取得穩(wěn)定職業(yè)或收入者應(yīng)允許在城市落戶，并享受城市居民的一切福利待遇。但是，落戶者必須以永久性地轉(zhuǎn)讓土地為先決條件。這樣做，一方面有利于促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營；另一方面，則可以為遷移者在城市中購房或置業(yè)提供必要的資金保障。同時，為了激勵農(nóng)村人口向城市遷移，還可考慮給遷移者以適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助，補(bǔ)助金可出自各級政府用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增量資金。為了加快城市化步伐，吸引更多農(nóng)村人口向城市遷移，各級地方政府還應(yīng)從財政或土地轉(zhuǎn)讓金中抽出部分資金，用于興建廉價的安居房，以成本價出售或出租給遷入者使用，使這些人能盡快在城市安居樂業(yè)。

第五，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上規(guī)范地方政府的征地行為。當(dāng)前，地方政府大量向農(nóng)民征地是導(dǎo)致大批農(nóng)民失地又失業(yè)的重要原因，這不僅動搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，也給城鄉(xiāng)社會帶來不安定的因素。為此，中央政府應(yīng)在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上為各類城市制定長期的用地規(guī)劃，嚴(yán)格控制各類城市今后各個時期的用地指標(biāo)。同時，還應(yīng)改革農(nóng)地征用和補(bǔ)償方式，可考慮將土地的征用和批租兩個環(huán)節(jié)合并，并由地方政府和農(nóng)民按一定比例共享由此帶來的收入。

第六，國家對農(nóng)地的監(jiān)管應(yīng)由政策管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ乒芾怼r(nóng)地實行法制化管理，一是可以減少農(nóng)村基層干部對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)，給農(nóng)民更多的經(jīng)營自主權(quán)；二是可以將土地使用權(quán)的交易納入法制化軌道，改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)秩序；三是可以規(guī)范地方政府的征地行為，促進(jìn)土地資源的節(jié)約；四是可以將國家對農(nóng)村的管理由以行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ乒芾頌橹?，從而增?qiáng)農(nóng)民的民主觀念和自組織意識，加快農(nóng)村的民主化進(jìn)程。