公房租賃糾紛解決機(jī)制初探

胡菡子

【摘 要】承租權(quán)資格糾紛及公房租約履行糾紛是與公房租約聯(lián)系最為密切的兩類糾紛，其涉及公房租約的兩個(gè)根本問(wèn)題，即行政權(quán)的行使是否正當(dāng)以及合同的履行是否適當(dāng)。

【關(guān)鍵詞】公房租；賃糾；解決機(jī)制

公房即公有房屋，系國(guó)家或企事業(yè)單位所有的，由房地產(chǎn)行政管理部門(mén)直接管理或企事業(yè)單位自行管理，供轄區(qū)居民或企事業(yè)單位職工等使用的房屋。房屋管理部門(mén)通過(guò)向承租人收取一定數(shù)量的租金，實(shí)現(xiàn)對(duì)房屋的修繕與維護(hù)。

一、公房租賃制度的歷史進(jìn)程

建國(guó)初期，隨著社會(huì)主義改造的推進(jìn)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，城市規(guī)模和城市人口都有很大的發(fā)展。但由于當(dāng)時(shí)尚未完成對(duì)城市房屋的公有制改造，房屋私人占有分散經(jīng)營(yíng)，無(wú)法統(tǒng)一調(diào)配使用和充分發(fā)揮現(xiàn)有房屋的功能。部分擁有房產(chǎn)的房主空房不出租或自己用房過(guò)寬，而不少單位職工卻無(wú)房可住。這種不合理現(xiàn)象的存在，加重了城市住房的緊張，嚴(yán)重影響社會(huì)主義勞動(dòng)者的工作與生活，直接或間接地阻礙著社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。在這種情況下，我國(guó)政府開(kāi)展了私房的社會(huì)主義改造，施行公有住房分配制度。逐步建立完善了以自建房屋、被沒(méi)收的地主資本家房產(chǎn)、經(jīng)社會(huì)主義改造的私房及代管房屋等構(gòu)成的公房為主體，實(shí)行住房實(shí)物分配的社會(huì)主義住房制度。

1994年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將“建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化”作為城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了從實(shí)物分房到貨幣分房的轉(zhuǎn)變，房屋作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯。同時(shí)，隨著全國(guó)大規(guī)模的舊城改造和城市化進(jìn)程，大批公房正在或即將被拆遷改造。該類拆遷可能為承租人及同住人帶來(lái)的不菲經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償立即成為利益焦灼的中心，引發(fā)大量公房租賃糾紛訴至法院，且呈加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

二、解決公房租賃糾紛的關(guān)鍵——對(duì)公房租約的性質(zhì)界定

要想解決公房租賃糾紛，構(gòu)建爭(zhēng)端解決機(jī)制，就必須對(duì)公房租約的法律性質(zhì)作出回答。而對(duì)于公房租約的法律性質(zhì)，由于尚無(wú)法律法規(guī)的明文規(guī)定，在學(xué)界歷來(lái)爭(zhēng)議頗多。有觀點(diǎn)認(rèn)為公房租約系民事合同，也有觀點(diǎn)認(rèn)為公房租約是附有民事權(quán)利義務(wù)的行政合同。筆者認(rèn)為，將公房租約界定為行政合同較為妥當(dāng)。

行政合同不是我國(guó)制定法的概念，目前尚屬于學(xué)術(shù)理論的范疇，依照通說(shuō)行政合同必然建立在“為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的某些目標(biāo)”，“為實(shí)現(xiàn)公共利益目的”，“以實(shí)施行政管理為目的”或“為實(shí)現(xiàn)行政管理目的”以及雙方合意的基礎(chǔ)上。從實(shí)質(zhì)上講，我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)行政契約的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均采“行政目的說(shuō)”，只是行為方式不同而已。目前，對(duì)公房租約存在雙方合意的問(wèn)題已無(wú)爭(zhēng)議，因此界定公房租約是否屬于行政合同的范疇可從以下層面來(lái)認(rèn)識(shí)：

1、公房租約的目的是什么？探尋公房租約的目的應(yīng)從公房制度的起源談起。從行文之初介紹的公房租賃制度的歷史成因來(lái)看，公房租約的初衷即在于解決城鎮(zhèn)居民的居住問(wèn)題。而公房租約本身對(duì)于承租人或同住人來(lái)說(shuō)，具備物質(zhì)利益的屬性，屬于社會(huì)福利的范疇，其目的在于以低于市場(chǎng)的價(jià)格賦予相對(duì)人一定的社會(huì)福利，保障其居住權(quán)。實(shí)際上公房租賃具有一些行政給付的屬性。

2、公房租約的目的是否與行政目的相契合？警察國(guó)家時(shí)代，行政權(quán)被限定為消極地保衛(wèi)本土，捍衛(wèi)主權(quán)，管的越少的政府就是越好的政府，國(guó)家、政府僅僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“守夜人”。第二次世界大戰(zhàn)之后，社會(huì)生活領(lǐng)域不斷拓展，市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)社會(huì)生活的缺陷不斷顯現(xiàn)，人們開(kāi)始意識(shí)到“市場(chǎng)失靈”，轉(zhuǎn)而要求政府提供越來(lái)越多的服務(wù)，承擔(dān)越來(lái)越多的職能，由此進(jìn)入了“積極行政”，“服務(wù)行政”的時(shí)期。伴隨民主思想的激蕩，給付行政逐漸興起，政府以行政給付的方式給予公民物質(zhì)利益或與物質(zhì)相關(guān)的利益，以保障其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代行政的大勢(shì)所趨。

同時(shí)，居住權(quán)作為生存權(quán)的必要組成部分已為世界各國(guó)所公認(rèn)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十五條就規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。根據(jù)該宣言，居住權(quán)的應(yīng)有之義包括：第一，“居住福利”是人類生存和幸福生活的基本條件，是人應(yīng)有的基本權(quán)利，而不是任何人的“恩賜”；第二：保障公民“適當(dāng)居住的權(quán)利”，是各國(guó)政府的共同承諾。各國(guó)政府有責(zé)任和義務(wù)認(rèn)真履行在國(guó)際上做出的“承諾”，努力確?！叭巳讼碛羞m當(dāng)居住的權(quán)利”，確立“居住福利”；第三，任何人都平等的擁有居住福利的權(quán)利。政府和社會(huì)“必須禁止并消除居住歧視，并把解決弱勢(shì)人群的居住問(wèn)題作為推行居住福利的‘重中之重”。而且要通過(guò)立法的形式，“保證向所有的人，包括無(wú)法自力獲得居住的人們提供居住保障?！?/p>

由此可見(jiàn)，保障公民居住權(quán)是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要行政職能，是行政管理的重要目的，從這個(gè)意義上說(shuō)，公房租約的目的與服務(wù)政府的行政目的相契合，公房租約當(dāng)然應(yīng)被視為行政合同。

三、構(gòu)建公房租賃常見(jiàn)糾紛的爭(zhēng)議解決模式

承租權(quán)資格糾紛及公房租約履行糾紛是與公房租約聯(lián)系最為密切的兩類糾紛，其涉及公房租約的兩個(gè)根本問(wèn)題，即行政權(quán)的行使是否正當(dāng)以及合同的履行是否適當(dāng)。

1、就行政權(quán)的行使是否正當(dāng)看，承租權(quán)資格糾紛當(dāng)然應(yīng)屬行政訴訟的范疇

第一，同住人訴至法院要求確認(rèn)承租人資格的，由于確認(rèn)承租人系公房管理機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)，司法權(quán)不得代為行使，人民法院應(yīng)裁定不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)裁定駁回起訴。

第二，同住人訴至法院要求出租人履行法定職責(zé)，依法變更起訴人為承租人的，人民法院應(yīng)進(jìn)行實(shí)體審查，并分情況處理。經(jīng)審查，可以確定同住人僅為一人，或其他同住人一致同意變更承租人為起訴人的，應(yīng)當(dāng)判決出租人履行法定職責(zé)依法予以變更。原共同居住人協(xié)商不一致，一個(gè)共同居住人訴至法院要求出租人履行法定職責(zé)，要求依法變更起訴人為承租人的，應(yīng)當(dāng)駁回其訴訟請(qǐng)求。因?yàn)橐郎暾?qǐng)確認(rèn)承租人是行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，但如何從眾多共同居住人中挑選承租人并未有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，司法機(jī)關(guān)不得行使行政機(jī)關(guān)的職權(quán)代為確認(rèn)承租人，人民法院應(yīng)駁回其訴訟請(qǐng)求，而不宜判決維持。

第三，實(shí)踐中，共同居住人協(xié)商不一致，出租人為避免矛盾紛爭(zhēng)，往往怠于履行承租人指定義務(wù)，同住人訴至法院要求出租人履行法定職責(zé)，在共同居住人中指定承租人，人民法院應(yīng)予支持，判決出租人在合理期限內(nèi)履行指定承租人的法定職責(zé)。

2、就公房租約的履行是否適當(dāng)看，租金的給付、房屋的維護(hù)、修繕等問(wèn)題的糾紛解決可依照以下思路：

第一，行政機(jī)關(guān)未恰當(dāng)履行義務(wù)，未依照租約約定對(duì)房屋進(jìn)行合理維護(hù)、修繕的，承租人可向人民法院提起行政訴訟，要求出租人履行義務(wù)。

第二，承租人未按租約約定按時(shí)、足額繳納房屋租金的，可以有三種解決模式供選擇：

一是重構(gòu)行政訴訟結(jié)構(gòu)，構(gòu)建雙向性的訴訟結(jié)構(gòu)。司法審查不僅立足于出租人是否正當(dāng)行使行政職權(quán)，恰當(dāng)履行義務(wù)，承租人的行為是否適當(dāng)也應(yīng)當(dāng)納入考察范圍，賦予出租人行政訴訟原告資格，向承租人提起行政訴訟，要求法院判決承租人補(bǔ)繳所欠租金，并承擔(dān)違約責(zé)任。

二是賦予出租人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。對(duì)承租人拖欠租金的，出租人可以書(shū)面方式要求承租人限期繳納，承租人在規(guī)定期限內(nèi)未繳納，也未提出異議的，出租人可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三是由出租人向承租人提起民事訴訟，要求承租人給付拖欠租金。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有行政訴訟體制下，第一種模式是理想的模式，其反映了行政合同的本質(zhì)屬性，即雙方性，若不對(duì)行政訴訟判決方式及行政訴訟結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，則難于實(shí)現(xiàn)。第三種模式是在司法實(shí)踐中曾被采納的模式，其本質(zhì)是將公房租約視為附有民事權(quán)利義務(wù)的行政合同，此種方式不符合公房租約的法律性質(zhì)。第二種模式似乎是可行的選擇。公房租約雖然具有合意性，但其畢竟不同于民事契約，出租人享有優(yōu)益權(quán)，因此賦予出租人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)具有理論基礎(chǔ)。同時(shí)，由出租人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，需經(jīng)聽(tīng)證，人民法院享有對(duì)公房租約效力的審查權(quán)，仍賦予了承租人申訴、答辯，獲得救濟(jì)的渠道。

參考文獻(xiàn)：

[1]李國(guó)華：《論建國(guó)后我國(guó)城市私有出租房屋的社會(huì)主義改造》，載《黨史文苑》2004年第12期。

[2]余凌云：《行政契約論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版。