中國主體功能區(qū)劃的理論基礎(chǔ)及戰(zhàn)略意義

蘇驊　符翠麗　劉樹芬　徐娟

【摘 要】我國“十一五”規(guī)劃綱要首次明確提出，“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。”主體功能區(qū)劃作為未來引導(dǎo)和約束我國未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將對我國規(guī)范空間開發(fā)秩序產(chǎn)生深遠和實質(zhì)的影響，本文旨在探討主體功能區(qū)劃的理論基礎(chǔ)及戰(zhàn)略意義。

【關(guān)鍵詞】主體功能區(qū)劃；理論基礎(chǔ)；戰(zhàn)略意義

1 主體功能區(qū)的內(nèi)涵

功能區(qū)是功能區(qū)是指基于不同區(qū)域的自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定功能定位類型的一種空間單元[1]。主體功能區(qū)是國家“十一五”規(guī)劃綱要[2]率先提出的一個新概念，主體功能區(qū)不同于過去劃分的綜合經(jīng)濟區(qū)，它屬于一種典型的經(jīng)濟類型區(qū)。主體功能區(qū)是按照其在全國或上級區(qū)域中所承擔(dān)的不同主體功能而劃分的功能區(qū)，不同主體功能區(qū)所承擔(dān)的主體功能定位和發(fā)展方向是不同的。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)劃是編制空間規(guī)劃、優(yōu)化空間布局的重要前提，具有基礎(chǔ)性的特征，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，是依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮生態(tài)功能和經(jīng)濟社會發(fā)展方向的區(qū)劃。它從區(qū)域空間開發(fā)適宜性的角度，將區(qū)域劃分為具有特定主體功能定位的不同空間單元的過程。確定不同的功能區(qū)定位，采取不同的區(qū)域開發(fā)模式，是我國落實科學(xué)發(fā)展觀、保持以人為中心的社會經(jīng)濟發(fā)展和以生態(tài)環(huán)境為中心的自然之間協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段和長期政策[3]。

2 主體功能區(qū)建設(shè)的理論探索

2.1 功能區(qū)的重要性及創(chuàng)新性

我國一直把區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實施作為國家發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，在推進現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用[4]。但同發(fā)達國家相比，我國在空間發(fā)展的有序性方面，仍存在著顯著的差距[5]。主體功能區(qū)的新提法意味著我國政府政策模式的轉(zhuǎn)變，意味著我國區(qū)域發(fā)展和區(qū)域合作的導(dǎo)向變化。這說明我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更加科學(xué)性、合理性。主體功能能區(qū)將成為政府進行宏觀調(diào)控的新途徑。它作為未來引導(dǎo)和約束我國未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的總體方案，將對我國規(guī)范空間開發(fā)秩序產(chǎn)生深遠實質(zhì)的影響。主體功能區(qū)建設(shè)有利于縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的協(xié)調(diào)。主體功能區(qū)劃體系構(gòu)建初步設(shè)想為國家級和省級兩級。省級以下各級政府主要圍繞已經(jīng)確定的國家和省兩級主體功能區(qū)劃體系，承擔(dān)包括貫徹落實、具體執(zhí)行、配合實施、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息共享等方面職能。

2.2 主體功能區(qū)劃影響因素

主體功能區(qū)劃影響因素有：資源稟賦、生態(tài)狀況、環(huán)境容量、區(qū)位特征、現(xiàn)有開發(fā)密度、人口集聚狀況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點、參與國際分工程度和經(jīng)濟社會發(fā)展方向等。其中，最關(guān)鍵的是要認真進行生態(tài)功能和資源環(huán)境承載能力的分析評價，現(xiàn)有開發(fā)密度和可持續(xù)發(fā)展能力的分析評價，經(jīng)濟社會發(fā)展方向和發(fā)展?jié)摿Φ姆治鲈u價。

2.3 主體功能區(qū)劃的標準與指標體系

主體功能區(qū)劃分的標準和指標體系是主體功能區(qū)研究的重點，是主體功能區(qū)具體實施的依據(jù)。由中央政府制定劃分國家一級主體功能區(qū)的全國統(tǒng)一標準，省級政府制定劃分省一級主體功能區(qū)的不同標準。

2.4 主體功能區(qū)的分類政策設(shè)計

從中央的角度看，中央和省級政府在主體功能區(qū)的分類政策設(shè)計上承擔(dān)的職責(zé)是不同的。中央政府應(yīng)制定切實可行的分類配套政策措施，國務(wù)院各相關(guān)部門制定具體的政策實施細則和條例，共同形成國家級主體功能區(qū)的分類政策體系，省級政府負責(zé)制定和實施針對省級主體功能區(qū)的分類政策，其政策設(shè)計首先必須要符合國家級主體功能區(qū)對于該區(qū)域的政策要求，同時又能根據(jù)本省實際情況保持政策設(shè)計的靈活性和自主性。

3 主體功能區(qū)劃的實施

3.1 分析評價

全國主體功能區(qū)規(guī)劃，首先要對國土空間進行客觀分析評價?？茖W(xué)確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術(shù)和手段，對全國或本地區(qū)的所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區(qū)的基本依據(jù)。分析評價采用全國統(tǒng)一的指標體系，統(tǒng)籌考慮以下因素：一是資源環(huán)境承載能力，二是現(xiàn)有開發(fā)密度，三是發(fā)展?jié)摿Α＜椿谝欢ㄙY源環(huán)境承載能力，特定區(qū)域的潛在發(fā)展能力，包括經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)、科技教育水平、區(qū)位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區(qū)的戰(zhàn)略取向等。

3.2 確定主體功能區(qū)

在分析評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)人口居住、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對空間需求的預(yù)測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中確定各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍。確定主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍后，要根據(jù)各個主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，明確各個主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時序、管制原則等。

4 主體功能區(qū)劃的戰(zhàn)略意義

4.1 推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

主體功能區(qū)劃的推進，使得全國傳統(tǒng)行政區(qū)劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區(qū)為單位。不同的主體功能區(qū)，將施以不同的產(chǎn)業(yè)政策和政績考核體系，這對中國未來的發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義，它將有利于縮小地區(qū)間差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.2 推進形成主體功能區(qū)，促進區(qū)域合理開發(fā)

主體功能區(qū)劃打破了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展思維與發(fā)展模式，體現(xiàn)了以人為本謀發(fā)展的根本理念[5]。主體功能區(qū)劃，可以使原本不規(guī)范開發(fā)的區(qū)域，有了合理明確的開發(fā)路線。使原本雜亂無章的各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)得到治理和改進，并且改善各區(qū)域之間的差異。形成主體功能區(qū)，就是要區(qū)別對待、分類引導(dǎo)，根據(jù)不同主體功能區(qū)的定位，提出不同的發(fā)展要求，配套實施更細致、更有針對性的區(qū)域政策、績效評價和政績考核，從而增強區(qū)域調(diào)控的有效性。

4.3 推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，主要不是單純的地區(qū)之間經(jīng)濟總量的差距，而是人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境之間的空間失衡。實現(xiàn)這一目標，就要繼續(xù)支持欠發(fā)達地區(qū)因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟；就要引導(dǎo)發(fā)展條件欠缺和人口超載地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移；同時，對欠發(fā)達地區(qū)要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高當?shù)厝司斦杖?。保障那里的人民群眾享受均等化的公共服?wù)并與全國同步不斷提高水平。限制開發(fā)絕不等于限制發(fā)展，開發(fā)是指大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)活動，限制或禁止開發(fā)是限制或禁止不符合主體功能定位的開發(fā)建設(shè)活動。

4.4 推進形成主體功能區(qū)，增強區(qū)域調(diào)控能力

推進形成土體功能區(qū)，可以解決我國區(qū)域發(fā)展中很多還沒有得到根本解決的問題，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強區(qū)域調(diào)控能力。推進形成主體功能區(qū)，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，更好的對區(qū)域進行調(diào)控，管制區(qū)域開發(fā)強度，規(guī)范區(qū)域開發(fā)秩序，完善區(qū)域開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的新一代空間開發(fā)格局。

5 小結(jié)

主體功能區(qū)形成的主要驅(qū)動力是自然地理環(huán)境和人文地理環(huán)境的區(qū)域差異性和地域分異規(guī)律[5]。全國主體功能區(qū)劃，能充分調(diào)動發(fā)揮不同地區(qū)各自功能中的“主體”功能，提高空間利用效率，以生態(tài)保護為前提，以水土資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，有序有度開發(fā)，引導(dǎo)人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境的空間均衡。

參考文獻：

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綱要[EB/OL]：2008-11-23.

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