中國自然遺產管理主體博弈分析

羅金華，袁書琪，滕劍侖

(1.福建師范大學地理科學學院,福建福州350007；2.三明學院海峽理工學院，福建三明365004；3.三明學院管理學院,福建三明365004)

中國自然遺產管理主體博弈分析

羅金華1，2，袁書琪1，滕劍侖3

(1.福建師范大學地理科學學院,福建福州350007；2.三明學院海峽理工學院，福建三明365004；3.三明學院管理學院,福建三明365004)

從國家公園管理模式的視角，對中國自然遺產管理主體及其集權和分權管理體制進行博弈分析，結果表明：中國自然遺產管理可以采用國家公園管理模式，并以中央集權管理體制為宜，即中央政府直接參與、對自然遺產地實行直線垂直的統(tǒng)一管理。這種體制有利于中央政府強化國家統(tǒng)一的管理目標和職能，對自然遺產地進行統(tǒng)一的利益分配和協(xié)調監(jiān)督，明確國家與地方之間、各利益主體之間的責權利，使各博弈參與人著眼于總體利益和長期利益，在博弈過程中進行有效合作和監(jiān)督，協(xié)同保護遺產地的資源和生態(tài)環(huán)境，從而發(fā)揮國家公園管理模式的效率最大化和利益最優(yōu)化的功能。

自然遺產；管理體制；中央集權；博弈分析

中國是自然遺產資源非常豐富、類型齊全的國家，但是其自然遺產不是以管理目標為基礎而是按照保護對象進行分類分級管理的，因而分為自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園、水利風景區(qū)、礦山公園等多種類型，存在著管理責任錯位、缺乏協(xié)調職能機構、管理機構重經營輕管理、保護經費難有基本保障、經濟創(chuàng)收不規(guī)范、單一保護目標與經濟發(fā)展需求脫節(jié)等問題。［1］（P1－6）［2］（P201－207）從管理體制上看，中國自然遺產名義上為國家管理，實為部門分權、委托地方政府的多頭混合管理，這種分權化的管理體制——將管理權限下放至地、縣是制度安排的失當［3］（P29－32），導致管理控制過程的不協(xié)調或者控制機構的不合作［4］（P9－14），造成不同部門的無效配合或不作為，甚至權利濫用或管理權利無效。因此，管理體制創(chuàng)新成為中國自然遺產保護與管理的關鍵。筆者以為自然遺產管理體制改革所遇到的最大問題是各方利益的博弈，本文應用博弈理論為指導，以國家公園管理模式為視角，對中國自然遺產管理主體進行博弈分析，旨在為中國自然遺產管理體制改革提供理論依據。

一、國家公園模式的基本管理體制

起源于美國的國家公園管理模式是目前被廣泛認可的一種管理模式。美國國家公園執(zhí)行多方參與、權責利平衡的管理體制，采取中央集權為主，輔以部門合作和民間機構合作的模式，實行內政部國家公園管理局、地區(qū)管理局和基層管理局三級管理機構的垂直領導和統(tǒng)一管理，與公園所在地政府沒有業(yè)務關系。管理局和管理人員只有照看與維護公園的義務，沒有隨意支配的權利，其保護資金的來源主要是聯邦政府的財政撥款，輔之以門票、特許經營收入和社會力量的支持。[5]（P63-67）但是，國家公園管理模式雖然為眾多國家和地區(qū)所采用，具體的管理體制卻并不統(tǒng)一。除了美國的中央集權管理體制外，澳大利亞、德國、瑞士等國家采取的是地方主導型管理體制，而法國、挪威、英國、加拿大、日本等國家則采取中央集權和地方自治相結合的綜合管理模式。［5］（P63－71）［6］（P445－447）可見，各國和地區(qū)因國家政體和財政投入不同，往往根據各自的實際采取符合各自管理目標的管理體制。針對中國自然遺產地空間類型多樣、自然與人文景觀交融、遺產地影響因素復雜等特點，中國自然遺產管理可以借鑒國家公園模式和美國的中央集權管理體制，但是必須切合中國的政體和財政投入等國情，反映各管理主體在利益博弈中的訴求。

二、國家公園視角的主體博弈分析

自然遺產利益相關者眾多，維系著多方主體長期反復的合作和競爭關系，參與博弈的主體有管理主體、建設主體和消費主體等。在中國現行政治體制下，參與自然遺產管理的主體包括中央政府、行政主管部門和地方政府。根據博弈論的觀點，局中人、策略、支付函數是影響博弈全局的基本因素。在自然遺產管理中，是否設置國家公園以及執(zhí)行怎樣的管理體制，中央政府、行政主管部門和地方政府等各主體分別代表不同利益主體的決策者（局中人）實施某種行動方案（策略），行使自身在國家公園管理中的義務和權利，通過尋找信息的真實性獲得符合他們自身利益的更多選擇，表現出在沖突或合作后的損益結果（支付函數）。由于是否設置國家公園以及國家公園設置之后管理過程的信息難以成為完全信息，不完全信息的博弈過程按照交易過程進行一次性博弈和重復博弈，三個主體在一次性博弈和重復博弈時產生不同的制度安排和利益劃分結果。因此，對管理主體進行博弈分析，旨在明確不同主體的利益訴求，進而將國家公園管理制度建立在總體利益和長期利益協(xié)調的基礎上，為國家公園發(fā)展提供制度層面上的必要支持。

（一）非完全信息一次性博弈分析

1.一次性博弈的理論分析

從理論的角度上看，自然遺產管理主體中的中央政府和地方政府之間存在著一定的矛盾和分歧。首先，中央政府和地方政府之間存在著整體利益與局部利益的差異。從隸屬關系和委托代理關系看，地方政府應當聽從中央政府的安排，進行國家公園的設置和管理。但是，因為存在著信息不對稱問題，地方政府為了謀取更多的地方私利，不會以中央政府的意愿作為國家公園建設和發(fā)展的主要依據，而是希望通過中央政府的扶持，獲得更多的有利于地方發(fā)展的資金和其他便利條件。中央政府在難以獲取真實信息條件下，只能按照大體的規(guī)劃，根據專家的判斷和地方政府的國家公園建設計劃，做出相關的扶持和保護政策與規(guī)劃。在這種狀況下，中央政府在國家公園建設和發(fā)展中會出現效率損失。在一次性博弈的過程中，中央政府即使知道效率損失，但是作為提供公共產品的唯一主體，為了通過對公共資源的調節(jié)達到均衡和滿足各方主體利益的目的，中央政府依舊會提供扶助和生產公共產品的資金和措施。其次，在一次性博弈的過程中，基于利益的差異，國家公園的具體規(guī)劃和建設不會征詢消費群體意見，建設者希望通過建立國家公園獲得更多的利益。因此，在未受到消費者的監(jiān)督時，他們傾向于獲得各級政府和消費者提供的建設資金，以較低的成本完成政府和消費者建立國家公園的要求。因此，在一次性博弈且監(jiān)督缺乏時，國家公園很難達到各方主體的意愿。為了達到國家公園社會福利不必要減少的帕累托分配的目標，國家公園的管理和發(fā)展還必須進行重復博弈分析，以進一步明確各主體之間的目標和利益關系?？梢?，是否設置國家公園以及國家公園能否順利發(fā)展，取決于利益主體是否獲得預期利益的決策。

2.一次性博弈的數理分析

從數理分析的角度上看，由于國家公園分布于不同地方政府的所在地，即使是國家全額投資的國家公園，也會受到地方政府的干預，地方政府的信息優(yōu)勢使得其擁有與中央政府博弈的基礎，由此做出如下假設：

第一，中央政府和地方政府之間的博弈過程是信息真實性獲知的可能性導致的兩者的決策。為了獲得更多利益，受地方政府控制的國家公園策略空間為真實信息或虛假信息，受制于地方政府的國家公園根據利己原則做出符合實際的策略；中央政府的策略空間為建設國家公園或放棄國家公園建設，是否建設國家公園取決于中央政府在博弈中是否能獲得預期的效果。

第二，雙方對有關博弈規(guī)定的信息是不完全的，知道對方的策略空間和效用函數，不知道對方披露真實信息的概率或接受信息與否的概率，但雙方都爭取自身利益最大化，不會相互合作，故該博弈屬于不完全信息的不合作博弈。

第三，中央政府建設國家公園的正常收益為U，此時地方政府不會披露虛假信息。如果國家公園缺乏監(jiān)管，會給中央政府帶來負收益D。為了防止這種情形的發(fā)生，中央政府支付監(jiān)管成本C1，中央政府放棄某地國家公園的機會成本是C2，一般來說C1?C2，否則國家公園將不會存在被放棄的可能性。國家公園被放棄的概率是p，不放棄的概率是1-p，中央政府通過監(jiān)管能夠獲得真實信息的概率是γ，不能獲得真實信息的概率是1-γ，假設N是國家公園受到嚴格監(jiān)管后所獲得的收益，其中p∈[0，1]，γ∈[0，1]。

第四，地方政府選擇披露虛假信息并受到懲處的成本是V1，披露虛假信息又未被查處時的收益為V2，披露真實信息的正常收益為V3，即V2≥V3。國家公園披露虛假信息的概率是q，而披露真實信息的概率是1-q。

根據以上假設，構造出中央政府與地方政府對國家公園管理模式的博弈模型，見表1：

從一次性博弈的角度分析，中央政府是否愿意設置國家公園，取決于其對國家公園的控制力。如果U-C1+γN?U-C2?U-D，中央政府可以憑借對國家公園的有效監(jiān)督獲得建設或者不建設國家公園的決策。此時通過監(jiān)管獲得的利益大于放棄國家公園的利益，即γN＞C1-C2，且C2?D，中央政府可以通過實施有效的監(jiān)督實現其設定目標。當U-C1+γN≤U-C2且U-C2?U-D時，可以求出γN≤C1-C2，且C2?D，說明國家公園的監(jiān)管效果不佳，中央政府在掌控不力的情況下，有可能放棄設置國家公園。倘若U-C1+ γN?U-C2?U-D，可以求解得γN?C1-C2，且C2?D，此時，國家公園建設的監(jiān)管成本過高，由于中央政府已經花費了巨額成本，不會再投入資金，國家公園建設可能處于停滯的狀況，地方政府也無法承擔國家公園的建設任務。

表1 國家公園管理模式的博弈策略

從一次性博弈分析可以看出，當中央政府能夠掌控國家公園建設時，國家公園才能順利建設。

（二）重復博弈分析

長期性的項目存在重復博弈，其過程實質上是對不同利益群體最優(yōu)化決策的反復分配并達到均衡，因此能夠為說明和解釋人類之間的合作行為，特別是歷史與現實社會的制度選擇與制度變遷過程，提供強有力的理論支持。［7］（P78－81）［8］（P189－225）各主體通過重復博弈認同自身獲得的現有利益，且不會因為其他群體的決策而有所減少或者被剝奪，而其他群體的收益也不會因為本主體的要求而降低。在信息普遍獲知的情況下，自然遺產國家公園模式的管理主體進行重復博弈的最終目的就是要實現各種資源的最優(yōu)配置以及各主體能夠實現最優(yōu)利益和最佳選擇。

1．重復博弈的理論分析

一次性博弈屬于非合作性的博弈，決策者之間很難形成有益于各方整體的有效契約，效果往往不盡如意。國家公園的建設和發(fā)展作為一項長期性項目，相關主體存在長期契約關系，因此參與博弈的各方可以采取恰當的控制方式，通過群體的相互作用保障和均衡不同主體的利益。

首先，中央政府和地方政府之間的目標和利益不同，顧及博弈方的利益是實現共同長遠利益的基礎。一次性博弈分析表明，存在利益差異的地方政府和中央政府均會發(fā)生利益損失，不符合效率優(yōu)化。在重復博弈中，中央政府會通過多次的博弈對地方政府訴諸自身利益的企圖做出一定的防范措施，同時，中央政府和地方政府之間會形成制約和監(jiān)督機制，地方政府在中央政府的監(jiān)督和合理補償下必須考慮國家的總原則來最大化自身利益。國家公園作為中央政府和地方政府之間的契約主體，通過多次交易過程，依照博弈結果逐步完善和協(xié)調。例如，地方政府在建立國家公園伊始，利用自身的優(yōu)勢從中央政府獲得比預期更多的資金或者優(yōu)惠政策和措施。隨著重復博弈的推進，中央政府逐步了解國家公園的真實狀況，會通過建立監(jiān)管部門以及現場調查，明確國家公園需要完善和控制的內容，使國家公園的建設和制度安排更符合資源最優(yōu)化的配置要求，進而提升公園管理效率，保障管理目標。

其次，公眾消費需求與國家公園建設者的重復博弈也是國家公園能否完成其使命的關鍵。在初次博弈時，公眾由于缺乏對國家公園真實信息的認識和監(jiān)督，國家公園管理主體會最大化自身的利益，公眾利益未必能得到滿足。公眾在重復博弈中能夠觀測出國家公園建設和管理是否依據公民的意愿并接受公眾的監(jiān)督。當國家公園管理與公眾需求偏離時，公眾有權進行干預。在尊重人的個性、提倡人與人之間平等且政治體系互相制衡的國家，國家公園的管理和監(jiān)督措施較為全面，各種信息的透明度相對較高。在信息完全被獲知的條件下，不同群體的利益可以通過重復博弈實現均衡分配。

2．權利分散博弈的數理分析

如果中央政府和地方政府及其他群體之間能夠通過彼此的制約獲得最終利益的均衡，不同群體之間會形成一種均衡狀態(tài)，通過彼此之間的博弈過程，實現長期混合的博弈均衡。

其一，中央政府的策略均衡

根據前述國家公園管理模式的策略博弈（見表1），中央政府的混合博弈策略為：

其最優(yōu)策略為：

其二，地方政府的策略

同理可得，地方政府的混合博弈策略為：

地方政府的最優(yōu)策略為：

上述分析顯示，在各方面權利均衡的情況下，中央政府或者地方政府能夠達成符合各自利益的均衡決策。在權利集中的體制中，中央政府會獲得公共產品的優(yōu)先決策權，此時國家公園的策略將發(fā)生偏移性變化。

3．權利集中博弈的數理分析

上述分析表明，不同主體的利益差異決定了自然遺產管理體制必須能夠實行對不同部門之間的利益進行制衡和監(jiān)督。這種制衡和監(jiān)督實為不同利益主體博弈的過程。自然遺產管理通過國家公園的建立，確立利益相關主體的長期契約，采取恰當的管理體制和控制措施，能夠實現不同主體利益的相互保障和均衡，有利于解決自然遺產保護和利用之間的矛盾，因此，采用國家公園管理模式，并建立中央集權的國家公園管理體制具有制度設計的合理性。在這樣的體制模式中，中央政府強化國家統(tǒng)一的管理目標和職能，進行統(tǒng)一的利益分配和協(xié)調監(jiān)督，國家與地方之間、各利益主體之間責權利明確，促使各博弈參與人著眼于總體利益和長期利益，進行有效合作，從而發(fā)揮國家公園的管理效率最大化和利益最優(yōu)化。為此，中國自然遺產管理體制改革應當符合三點要求，即中央政府直接參與、直線垂直型管理、部門協(xié)同保護，從而，達到避免因多頭管理、利益紛爭、部門摩擦而造成的保護效率低下等問題的目的。

［1］宗誠，馬建章，何龍．中國自然保護區(qū)建設50年——成就與展望［J］．林業(yè)資源管理，2007，（2）．

［2］韓年勇．中國自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策研究［J］．自然資源學報，2000，（3）．

［3］張曉．遺產資源所有與占有——從出讓風景區(qū)開發(fā)經營權談起［J］．中國園林，2002，（2）．

［4］張昕竹．自然文化遺產資源的管理體制與改革［J］．數量經濟技術經濟研究，2009，（9）．

［5］黃德林，朱清．國家地質公園管理制度研究［M］．北京：科學出版社，2009．

［6］馬永立，談俊忠．風景名勝區(qū)管理學［M］．北京：中國旅游出版社，2003．

［7］王文舉．經濟博弈論基礎［M］．北京：高等教育出版社，2010．

［8］謝識予．經濟博弈論［M］．上海：復旦大學出版社，2002．

A Game Analysis on the Main Bodies of the Natural Heritage Management in China

LUO Jin-hua1,2，YUAN Shu-qi1，TENG Jian-lun3
(1.College of Geographical Sciences,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China; 2.Straits Institute of Technology,Sanming University,Sanming 365004,China; 3.Schoo of Management,Sanming University,Sanming 365004,China)

From the perspective of the national park management model,the analysis by game theory on the main bodies of natural heritage management and its centralization and decentralization management system in Chian shows that the national park management model is applicable to China's natural heritage management,and that the centralized management system is favorable with vertical management of the central government directly involved.and.This management system focuses the game players on the overall interests and long-term interests and is better for the Central Government to strengthen the national management objectives and functions,to carry out unified interest allocation and coordination of supervision.It also helps the players to achieve an effective cooperation,supervision and collaborative environmental protection in the process of the game,maximize the efficiency and optimize the benefits of the model.

natural heritage;administration system;centralization of authority;game analysis

F592．1

A

1673-4343（2013）01-0001-05

2012-11-10

福建省高校服務海西建設重點項目(HX200808)

羅金華，男,福建沙縣人,副教授,在讀博士。主要研究方向：旅游文化與旅游地理、旅游規(guī)劃開發(fā)與管理。

袁書琪，男，上海人，教授，博士生導師。主要研究方向：人文地理學與旅游地理。