國內(nèi)外電子政府發(fā)展理論研究綜述

□楊國棟 [吉林大學(xué) 長春 130012]

電子政府已經(jīng)成為公共管理改革和創(chuàng)新的基本內(nèi)容和第一動力，其影響也日益深遠(yuǎn)。近年來，隨著實踐的發(fā)展，國內(nèi)外關(guān)于電子政府發(fā)展的理論研究不斷深入，形成了一系列關(guān)于電子政府發(fā)展本質(zhì)、前景、問題與挑戰(zhàn)、制約因素以及基礎(chǔ)條件的研究成果，構(gòu)成了一個獨立的框架體系，這不僅深化了電子政府理論的深度，也對電子政府實踐的發(fā)展產(chǎn)生重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

一、對電子政府本質(zhì)的研究

電子政府的本質(zhì)是電子政府本身所固有的根本屬性，關(guān)于電子政府本質(zhì)的研究是電子政府發(fā)展理論的基礎(chǔ)和前提。學(xué)術(shù)界對電子政府本質(zhì)的討論，主要存在于電子政府是作為政府改革的一項內(nèi)容、一個工具，或是傳統(tǒng)政府管理模式的代替性范式的分歧之上。信息專家傾向于對電子政府作技術(shù)化的解釋，認(rèn)為“電子政府，作為一個術(shù)語可以指使用信息技術(shù)——尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)——以更加便利、顧客導(dǎo)向、成本——效益等這樣不同而又更好的方式為公眾提供服務(wù)”[1]。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)者認(rèn)為，電子政府是一個應(yīng)用信息技術(shù)促使政府管理更為民主、開放、服務(wù)的工具或手段，類似于電子化管理的范疇。還有的公共管理學(xué)者相信，“通常與信息時代相關(guān)的組織變化模式明顯地與現(xiàn)今公共行政領(lǐng)域內(nèi)管理主義形式相關(guān)的組織變化模式相一致”[2]，電子政府能夠融入始于20世紀(jì)80年代的管理主義的公共管理改革之中。

然而，“隨著信息技術(shù)和設(shè)備在政府管理領(lǐng)域的普及應(yīng)用以及政府管理與服務(wù)提供等對信息技術(shù)和設(shè)備的依賴日深，理論界和實踐界對電子政府內(nèi)涵的認(rèn)識仍在不斷拓展和加深中，理解也漸趨全面和客觀，表現(xiàn)出理論界定的焦點已由以往的主要關(guān)注技術(shù)應(yīng)用逐漸轉(zhuǎn)到了更為關(guān)注如何利用技術(shù)應(yīng)用使政府管理和公共治理變革”[3]，主流的觀點開始將電子政府視為信息時代的政府管理模式，實質(zhì)上是“將工業(yè)化模型的集中管理、分層結(jié)構(gòu)、在物理經(jīng)濟中運行的大政府，通過互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷墓芾眢w系，以適應(yīng)虛擬的、全球性的、以知識為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟，同時也適應(yīng)社會運行的根本轉(zhuǎn)變”[4]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）指出，電子政府的本質(zhì)“并不是單純地把信息技術(shù)應(yīng)用于政府和公共事務(wù)的處理上，也不是如何應(yīng)用信息技術(shù)來提供信息和電子服務(wù)以提高行政效率的問題，而是政府面對信息技術(shù)所帶來的新的社會范式的挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行政府的再造，促進(jìn)政府的轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)信息社會需要的新的政府治理范式，促進(jìn)善治，實現(xiàn)善政的問題。”[5]也有的學(xué)者進(jìn)一步指出，“電子政府是全面實現(xiàn)了電子政務(wù)后的政府，是現(xiàn)有政府機構(gòu)在開展電子政務(wù)的過程中，對現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程進(jìn)行優(yōu)化重組之后構(gòu)建的新的政府形態(tài)”[6]。

盡管在認(rèn)識上仍存有分歧，但可以確定的是，電子政府與傳統(tǒng)公共行政有著明顯差別。電子政府理想中的政務(wù)處理的“電子化”和“網(wǎng)絡(luò)化”，決不能是簡單的仿真或直接的平移，而是一連串的政治行為和行政干預(yù)促成的徹底的行政體系要素轉(zhuǎn)變之后形成的結(jié)果，而這種結(jié)果到底怎樣，取決于政府能否為電子政府發(fā)展創(chuàng)造必備的條件并進(jìn)而使其合法化地發(fā)揮作用。完全有理由相信，如果電子政府被正確的實施，并有適宜的行政體系與之配合，將可能出現(xiàn)令人興奮的景象，新的管理模式既增強了政府的能力，又實現(xiàn)了更好的民主。

二、對電子政府發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)的研究

盡管信息技術(shù)具有再造政府的潛力，但公共行政發(fā)展有其自身的邏輯，只有在技術(shù)進(jìn)步與相應(yīng)的制度體系、文化之間形成決定性的互動時，變革才會真正地發(fā)生。近年來，隨著電子政府發(fā)展的深入，其矛盾和問題也愈加突出，主要集中在兩個方面：

（一）電子政府與現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系

英國學(xué)者安德魯·查德威克（Andrew Chadwick）從削減費用、協(xié)調(diào)機制、提高效率、民族化等四個主題分析了電子政府的前景和矛盾，如：為了提高電子政務(wù)的服務(wù)水平，各機構(gòu)部門面臨增加投入而不是減少投入的巨大壓力；電子政務(wù)通過引進(jìn)新的公共服務(wù)，可能因此而加劇機構(gòu)內(nèi)部和機構(gòu)之間的競爭；電子政府改革締造的新網(wǎng)絡(luò)存在依附于先前存在的權(quán)力結(jié)構(gòu)之上的可能；電子政府提供了增加政治參與的機會，但在組織內(nèi)部，也可能會強化那些已經(jīng)在機構(gòu)內(nèi)占有最多資源的個人和團體的權(quán)力和影響力[7]。美國學(xué)者格雷曼（Kenneth L.Kraemer）發(fā)現(xiàn)，“20世紀(jì)90年代以來的實證研究表明，信息技術(shù)本身并不能驅(qū)動改革，相反，技術(shù)能在傳統(tǒng)的權(quán)力架構(gòu)下推動漸進(jìn)式改良。生產(chǎn)力、適應(yīng)性和創(chuàng)造性已經(jīng)成為政府IT傳統(tǒng)的一個組成部分，而這些結(jié)果都是在沒有對架構(gòu)和權(quán)力關(guān)系進(jìn)行根本性變革的情況下實現(xiàn)的?！盵8]北美數(shù)字政府學(xué)會主席謝潤·道斯（Sharon S·Dawes）通過20年來對美國州政府和地方政府電子治理的總結(jié)評估得出：在提升公共服務(wù)和改善政府運作方面的投資最大，進(jìn)步最明顯；政策制定也在多個方面取得進(jìn)步，但新的政策議題不斷使問題愈趨復(fù)雜；進(jìn)展最小是在提升民主以及探索電子政府對行政改革的啟示這兩個方面[9]。

（二）關(guān)于電子政府績效評價

聯(lián)合國2010年全球電子政務(wù)調(diào)查以公民中心、包容性、連接性治理和普遍接入作為電子政府評估的標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查報告顯示，發(fā)展中國家在電子政府服務(wù)方面有了重大的進(jìn)步，但全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.4406（總分為1，主要評估電子政務(wù)本身可以提供服務(wù)的范圍和內(nèi)容），全球60%以上的政府仍處于相對低級的互動層次，電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度、適宜的政策、能力開發(fā)、信息技術(shù)應(yīng)用和相關(guān)內(nèi)容等方面存在較為普遍的滯后現(xiàn)象，只有少數(shù)國家取得了較大的突破，實現(xiàn)了從電子政務(wù)應(yīng)用到更為集成的“互聯(lián)治理”階段的轉(zhuǎn)變[10]。同樣引起關(guān)注的是電子政務(wù)項目的高失敗率。美國專門從事跟蹤IT項目成功或失敗的權(quán)威機構(gòu)Standish Group研究發(fā)現(xiàn)，即使是全球電子政府領(lǐng)先的美國，其政府信息系統(tǒng)只有18%是成功的，項目的成功率與項目的預(yù)算成正相關(guān)，越是規(guī)模龐大的項目越容易失敗，預(yù)算少于75萬美元的項目有55%的成功率，而超過1000萬美元的項目幾乎沒有一個是完全成功的[11]。2007年，英國就業(yè)與勞動保障部首席信息官Joe Harley得到類似的一個結(jié)論，英國十分之七的政府IT項目是失敗的。政府一方面投入了巨大的資金，另一方面并沒有達(dá)到預(yù)期效果和多數(shù)民眾的支持，陷入了“電子政務(wù)悖論”[12]。赫克斯（Richard Heeks）則通過分析得出，即使在發(fā)達(dá)國家，也有25%～30%的電子政府項目根本沒有實現(xiàn)或者被迅速地放棄，有多達(dá)33%的電子政府項目因為主要目標(biāo)的短視，重大的不受歡迎的不良開支，遭到部分的失敗[13]。

各國學(xué)者的研究表明，就目前而言，電子政府的發(fā)展仍未達(dá)到公眾所期望的程度，大部分國家的電子政府仍處于互動和交易階段。一些國家的政府網(wǎng)站只能提供簡單的信息服務(wù)；許多電子政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計既未認(rèn)真分析政府的有效需求，也未考慮其目標(biāo)實現(xiàn)的可行性，造成了項目的高失敗率；政府組織結(jié)構(gòu)和部門利益根深蒂固，政府機構(gòu)之間的資源共享和協(xié)同辦公仍未取得實質(zhì)性進(jìn)展和突破。

三、對制約電子政府發(fā)展關(guān)鍵性因素的研究

與電子政府構(gòu)建的問題和挑戰(zhàn)相呼應(yīng)，2000年以來，公共管理學(xué)者和政府改革的實踐者，開始專注于電子政府發(fā)展深層次上的組織、制度、管理和政策因素。簡·芳?。↗ane E·Fountain）批判了電子政府研究中的技術(shù)決定論，明確指出“制度研究是政治學(xué)和治理研究的核心,也是互聯(lián)網(wǎng)政治和電子政府研究的核心”[14]。馬齊和麥克尼文認(rèn)為政府并沒有做好迎接電子政府構(gòu)建的機遇的準(zhǔn)備，“公共行政以功能狹隘而聞名……有響應(yīng)公民的需求時并不整合開通跨部門服務(wù)的趨勢”，這種功能狹隘的原因本質(zhì)上與“極度根深蒂固、牢不可破的習(xí)俗和文化”相關(guān)，還與整合不同機構(gòu)、部門和辦公室的不是以計算機為基礎(chǔ)的操作程序和信息系統(tǒng)的固有困難相關(guān)。與電子政府的始創(chuàng)過程相關(guān)聯(lián)的特定障礙有很多方面，包括公民隱私和安全問題,缺乏充分技能的公民和政府雇員，社會貧富之間的數(shù)字鴻溝，以及電子政府有復(fù)制傳統(tǒng)政府的傾向，即延續(xù)其功能狹隘[15]。在政府導(dǎo)向的電子政府研究的影響下，關(guān)于電子政府發(fā)展面臨困境的原因開始集中于政府自身以及更廣泛的經(jīng)濟和社會環(huán)境，主要是以下四個方面：

（一）電子政府發(fā)展的主觀和觀念上的障礙

簡·芳汀指出，許多公共管理者希望能夠通過電子政府帶來效率和工作能力的大幅度增長，重新樹立形象，卻并不觸及組織的核心因素，即組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力等，但這實際上是不可能的。赫克斯的研究表明，組織變革是一項艱巨的任務(wù)，在很多情況下，短期內(nèi)電子政務(wù)項目的實施并不會帶來明顯的績效改善，而且，電子政府對于政府與公民關(guān)系的改善和服務(wù)能力的提高，往往是難以察覺的，因此，一些電子政務(wù)項目過早地被視為不必要的，于是，在人們期待的生產(chǎn)力提高和組織設(shè)計改善等現(xiàn)象沒有發(fā)生時，技術(shù)已經(jīng)失敗了[16]。

（二）政府組織特性對于電子政府構(gòu)建的影響

簡·芳汀從制度視角提出了電子政府面臨問題的解釋性框架：如果效率增長為政府機構(gòu)帶來資源（預(yù)算和人事）方面的損失，該機構(gòu)將抵制大幅度增長效率的誘惑；機構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)難以構(gòu)建和維持，因為政府的正式制度是獎勵機構(gòu)為中心的活動，并不鼓勵跨機構(gòu)的活動；政府機構(gòu)缺乏學(xué)習(xí)使用IT的資源；制度環(huán)境更傾向于政府間網(wǎng)絡(luò)和公共—私營網(wǎng)絡(luò)而不是跨機構(gòu)基于IT的網(wǎng)絡(luò)；結(jié)構(gòu)改革會改變既有政治格局，政府機構(gòu)可能把改革的重點放在選民或者“顧客”上面，而不是機構(gòu)內(nèi)部的政治重建；文化、歷史、治理模式以及政策領(lǐng)域或政策機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)實踐等將會影響技術(shù)的執(zhí)行[17]116-117。

（三）電子政務(wù)系統(tǒng)的較低的可移植性與漸進(jìn)式發(fā)展路徑之間的矛盾

美國學(xué)者Gene I·Rochlin指出，對于大的復(fù)雜的電子政務(wù)系統(tǒng)而言，經(jīng)濟沉沒成本是巨大的，每一個后來制定的決策都高度依賴先前制定的決策，若要重新構(gòu)建、現(xiàn)代化或?qū)嵸|(zhì)性改造信息系統(tǒng)，將是非常昂貴和困難的[18]。但在實踐中，由于無論是信息技術(shù)還是政府管理都是一個高速變化的領(lǐng)域，為了避免重大的方向性的偏離，電子政府的發(fā)展通常是漸進(jìn)主義的，這就使得電子政府構(gòu)建中，修正或重建更適合的信息系統(tǒng)，整合不同政府部門的“舊版”系統(tǒng)，變得極為困難。

（四）信息安全、確認(rèn)和應(yīng)用，隱私保護(hù)以及數(shù)字鴻溝的問題

電子政府信息安全的特殊性在于：“既是部門安全，又是國家安全；既是政治安全，又是經(jīng)濟安全和社會安全；既要求保密，又要求公開；既要求公共服務(wù)職能與公眾信息網(wǎng)互聯(lián)，又要求核心業(yè)務(wù)層與外界隔離?！盵19]西爾科克（Silcock·C）的研究表明，信息技術(shù)可以用來對下屬或公民進(jìn)行監(jiān)督和控制（盡管不同政府部門之間的數(shù)據(jù)共享已威脅到個人隱私，并遭到了強烈批評）[20]。關(guān)于數(shù)字鴻溝，休斯指出，盡管鏈接互聯(lián)網(wǎng)的人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，但社會中仍有很多沒有并永遠(yuǎn)不會上網(wǎng)的人，而私營部門可以將不愿意上網(wǎng)的人排除在外，但政府卻不能[21]。

四、對電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件的研究

關(guān)于電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件，很早就引起了學(xué)術(shù)界的重視。2004年，我國學(xué)者張銳昕在《電子政府概論》一書中指出，“在現(xiàn)有技術(shù)條件下，構(gòu)建電子政府的最大障礙不是在技術(shù)方面，而是來自于政府本身，尤其是政府管理體制”，包括組織機構(gòu)重組、政務(wù)流程優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變和公務(wù)員素質(zhì)培訓(xùn)等[22]。也有的學(xué)者基于對地方電子政務(wù)建設(shè)的案例分析，總結(jié)電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件。如姚國章分析香港特別行政區(qū)電子政務(wù)建設(shè)，提出電子政府構(gòu)建的重要條件為：關(guān)懷和爭取客戶；方便易用和安全認(rèn)證；重組流程和服務(wù)轉(zhuǎn)型；多元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴展政府網(wǎng)絡(luò)；政府領(lǐng)航[23]。

西方的研究機構(gòu)和學(xué)者也提出了許多不同的觀點。其中代表性成果為國際市/縣管理協(xié)會( International City/County Management Association) 在2000年、2002年和2004年3次對影響電子政府發(fā)展因素所作的理論研究，婁成武將之總結(jié)為四個方面關(guān)鍵性因素：1）資金問題；2）電子政府服務(wù)的相關(guān)性；3）政府制度創(chuàng)新能力；4）電子政府政策制定組織的專門化及其政策專業(yè)化水平[24]。聯(lián)合國公共行政全球網(wǎng)絡(luò)(UNPAN) 將這些因素歸納為組織因素、人力因素、財政因素、技術(shù)因素和環(huán)境因素[25]。聯(lián)合國信息通信技術(shù)與發(fā)展全球聯(lián)盟（UNDESA GAID）則從制度、文化、人力資源、信息與通信能力以及政治五個方面，定性分析了電子政府環(huán)境與其發(fā)展指數(shù)之間的關(guān)系[26]。日本學(xué)者白井均將日立綜合研究所向日本政府提出的構(gòu)建電子政府的一系列政策建議歸納為成功構(gòu)筑電子政府的十大條件：1）強有力的政治領(lǐng)導(dǎo)；2）包括地方自治體在內(nèi)的電子政府構(gòu)筑；3）官民合作關(guān)系；4）運用民間經(jīng)營管理方法；5）推進(jìn)電子政府構(gòu)筑的法律基礎(chǔ)建設(shè)；6）推進(jìn)技術(shù)開發(fā)；7）確保資金；8）通過引進(jìn)行政評價制度進(jìn)行客觀評價；9）確保安全舒適的信息環(huán)境；10）提供任何人均可運用的服務(wù)[27]。

圖1 電子政府構(gòu)筑成功的十大條件（日立綜合研究所制作）

在更細(xì)化的層面上，一些學(xué)者分別從觀念、制度、管理、資金和環(huán)境等方面，對電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件進(jìn)行了專門的研究。

1．根據(jù)美國國家電子政府研究中心、埃森哲咨詢公司和我國吳愛明、楊冰之、孟慶國等多個國內(nèi)外研究機構(gòu)和學(xué)者的研究：政治意愿既是電子政府產(chǎn)生的前提條件，也是現(xiàn)在和未來電子政府發(fā)展的先決條件，而這源于建設(shè)信息系統(tǒng)的大規(guī)模資金投入、政府組織內(nèi)部的阻力和公眾的期望。

2．簡·芳汀注重從制度的視角對電子政府的發(fā)展做出解釋，得出“構(gòu)建虛擬政府與其說是對最終結(jié)果的預(yù)測，不如說是制度變化的過程及角力”的結(jié)論，進(jìn)而將電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件解釋為組織間網(wǎng)絡(luò)的形成、制度的現(xiàn)代化改造和政府組織的行動者實施電子政府來重塑政府關(guān)系的能力[17]101-230。

3．管理視角的電子政府基礎(chǔ)條件，部分源自商業(yè)領(lǐng)域的實證分析，哈佛大學(xué)商學(xué)院的研究表明，IT黑洞在公共行政和企業(yè)管理中均普遍存在，而要設(shè)計信息時代的分布式IT體系結(jié)構(gòu)，組織要提供信息和分析工具，并實現(xiàn)工作團隊內(nèi)部或者組織內(nèi)部、組織之間邊界的工作整合[28]。美國紐約州立大學(xué)奧伯尼分校政府技術(shù)研究中心的Sharon S·Dawes通過對研究和實踐經(jīng)驗的梳理，形成了關(guān)于電子政府構(gòu)建的五個方面的基礎(chǔ)條件：綜合和連貫的電子政府政策；服務(wù)和信息的集成；隱私保護(hù)和信息共享；網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)交互應(yīng)用；新的公私合作伙伴關(guān)系和其他網(wǎng)絡(luò)組織形式[29]。

4．國際市/縣管理協(xié)會的研究發(fā)現(xiàn)，資金短缺是電子政府發(fā)展緩慢的最重要因素，解決資金問題是電子政府構(gòu)建的前提條件。中國電子政務(wù)發(fā)展報告顯示，資金短缺是困擾我國地方政府，特別是欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)電子政府發(fā)展的頭等難題。

5．美國電子政務(wù)評估專家愛德華多·康特拉斯（Eduardo Contreras Budge）著重對新興發(fā)展中國家電子政府構(gòu)建的環(huán)境進(jìn)行了研究，指出公共部門要實現(xiàn)電子政府的成功，必須幫助為其創(chuàng)造一個整體性的“支持環(huán)境”，包括：提供或生成一個有利的信息基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、教育和文化發(fā)展的政策環(huán)境；促進(jìn)和推動社會（私營部門、民間社會、公民或政府公務(wù)員）的信息和通信技術(shù)的廣泛和多樣的用途；指導(dǎo)、支持和鼓勵關(guān)乎社會經(jīng)濟發(fā)展和國家競爭力的信息通信技術(shù)的使用；參與關(guān)于塑造全球、國家和地方新興的信息時代治理的討論和政策對話[30]。

盡管各國學(xué)者對基礎(chǔ)條件的表述不盡相同，但政府自身已經(jīng)越來越成為這些研究的核心內(nèi)容，電子政府發(fā)展的連貫性的政策和制度建設(shè)、社會環(huán)境的改善、政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組和文化變遷成為電子政府構(gòu)建的基礎(chǔ)條件的重要內(nèi)容。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度研究，取得了不同程度的成果。從發(fā)展的角度，電子政府發(fā)展的研究需要進(jìn)一步深化，視野應(yīng)進(jìn)一步拓寬，不應(yīng)局限于“電子”與“政府”的結(jié)合部，而應(yīng)延伸到信息時代公共管理領(lǐng)域更多的新問題和新挑戰(zhàn)；公共管理和治理視角應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位；電子治理、電子民主以及移動政府，應(yīng)納入研究范疇，成為電子政府發(fā)展理論新的研究方向。

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