新中國成立初期上海攤販管理的路徑選擇

丁留寶

(本文作者 江西科技師范大學社科部講師 南昌 330013)

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨在接管城市后的一個重要任務是穩(wěn)定社會秩序，維護社會治安。對于城市，中共缺乏治理經(jīng)驗，它所借鑒的還是革命時期群眾運動的方式來進行資源的整合與構建。在這一過程中，中共積極探索，走群眾路線，從而成功地走出了一條道路。本文擬以上海市政府對攤販管理的個案來考察并分析中共是如何把其政權滲透至“非單位”群體之中的，如何樹立自己的威望并贏得民眾的支持①對攤販及其組織的研究目前較為薄弱，主要研究成果有張世飛:《北京解放初期的整理攤販工作》，《北京黨史》2004年2期;張辰:《解放初期上海攤販的管理》，《檔案與史學》2003年第1期;崔躍峰:《1949—1952年北京市攤商聯(lián)合會籌備委員會初探》，《“近代中國社會群體與經(jīng)濟組織”暨紀念蘇州商會成立100周年國際學術研討會論文集》，2005年，第265—272頁;胡俊修、姚偉鈞:《二十世紀初的游動攤販與中國城市社會生活》，《學術月刊》2008年第11期;楊麗萍:《再造組織生態(tài):新中國成立之初的上海攤販整頓》，《華東師范大學學報》2010年第6期。。

一

攤販就是那些小本經(jīng)營、提籃挑擔、走街串巷、沿街叫賣的流動小販以及固定設攤出售商品的小商人，他們是在中國個體經(jīng)濟中具有悠久歷史并長期活躍在廣大城鄉(xiāng)的重要底層商業(yè)群體。新中國成立后，中共從農(nóng)村進入城市，面對極其繁復的城市管理問題之一即為攤販問題。攤販并非如工廠、學校那樣有固定的單位進行管理，而屬于“非單位”群體，這一性質致使政府難以通過組織系統(tǒng)對其實現(xiàn)控制。上海作為中國特大城市之一，容納了龐大的攤販群體，疏于管理與控制的攤販成為誘發(fā)眾多社會問題的基本因素之一。

第一，攤販數(shù)量多，成分復雜，給社會穩(wěn)定帶來了隱患。

上海解放之初，攤販的數(shù)量巨大，據(jù)當時估計大約有十五六萬人之多，若加上家屬等，則以攤販為生的人口可能達七八十萬有余。之所以形成如此龐大的攤販群體，主要有兩方面的原因。一是戰(zhàn)爭導致了大量難民和失業(yè)人員。由于戰(zhàn)爭使上海金融秩序極其混亂，民族工商業(yè)紛紛倒閉，以實物發(fā)放遣散費，以成品支付工資，加上新中國成立前夕國民黨的軍事潰敗，機關逃散，大批失業(yè)失學的人亟待謀生等，造成攤販的畸形發(fā)展。同時，戰(zhàn)爭使農(nóng)民離村現(xiàn)象日漸嚴重，相當一部分破產(chǎn)農(nóng)民積聚到城市討生活。二是攤販營業(yè)簡單，所需資金少，不需要特別技術和勞動強度，開支省，易于立足。時人稱:“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開店，不如上海擺攤，上海擺攤，本小利厚，營業(yè)好，比其他碼頭活絡”;“上海雖苦，小菜不淡，三頓白飯好撈”①張辰:《解放初期上海攤販的管理》，《檔案與史學》2003年第1期。。隨著攤販數(shù)量的不斷增加，其人員成分自然日趨復雜，其中“有失業(yè)工人，小手工業(yè)者，外埠和郊區(qū)的農(nóng)民，小商人，軍烈屬，復員軍人，教職員，學生”等一般群眾，同時“流氓地痞，地主惡霸”甚至敵特分子等一些政治背景復雜的人亦摻雜其間②《上海市三年來攤販管理工作概況》，上海市檔案館藏，檔案號B182－1－307。。而后者則很可能利用中共對攤販政策的缺陷鼓動或慫恿群眾抵制中共政權的滲入，引發(fā)兩者的矛盾，動搖新政權的合法基礎。

第二，經(jīng)營種類繁多，流動性強，妨礙市容，阻滯交通。

上海市的攤販數(shù)量龐大，其形態(tài)表現(xiàn)各異，易言之，攤販種類繁多，如表1所示。

當然，表1的分類并非互相分割，而是相互交融。攤販是市場經(jīng)濟下的產(chǎn)物，為尋求利益的最大化，在市場監(jiān)管缺失的環(huán)境中，必然會無序競爭，競相擁擠在繁華的交通要道以利于買賣。例如，“上海最主要的城市道路如南京路，中正路，林森路，金陵路等都擺滿了攤販，僅金陵東路一段就有攤販七八千之多”。攤販無序的經(jīng)營狀況妨礙市容、阻滯交通，進而成為交通事故頻發(fā)的主要因素。“據(jù)交通科報告，自五月廿五日到六月二日的七日內(nèi)，車輛肇禍死三人傷二人之多?！雹邸渡虾Ｊ姓P于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。

表1:上海攤販種類統(tǒng)計表

位居商人社會最底層的小攤販，處于商業(yè)鏈的最末端，直接面對百姓人家，這一性質決定了他們的存在以及生存方式。而商人趨利的本性加劇攤販游動或積聚的趨勢，再加上制度監(jiān)督的缺失，造成如“產(chǎn)品無保證，食品不合格，以及影響周邊市民生活”④上海市檔案館編:《工部局董事會會議錄》第7冊，上海古籍出版社，2001年，第509頁。等負面效應，引發(fā)各種社會問題。這不僅擾亂了社會經(jīng)濟秩序，同時也是社會治安甚至是新政權穩(wěn)定的潛在威脅。因此，中共進城之后，就開始了對這一群體進行管理。

二

中共初入城市進行社會管理，面對的一個基本問題就是如何建立一個覆蓋城市的網(wǎng)絡體系，構建管理城市的職能機構。實際上，當時中共尚未來得及進行制度建設，因此管理攤販的任務落實到具有社會治安之責的公安局肩上。

由于中共剛剛進入城市，在社會中缺乏威信，人民對新政權充滿疑慮。因此，在對攤販管理之初，民眾反應冷淡，不予配合。同時由于缺乏法理依據(jù)，工作人員在管理攤販的過程中因憑借主觀設想隨意處置而加劇了攤販的不滿。這些行徑不僅使新政權的威信難以確立，更重要的是給了那些意欲破壞新政權的匪特分子造謠中傷提供了口實，其結果使政府對攤販的管理舉步維艱，“費時一月有余，收效很少”。①《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43?；诖?，上海市公安局于1949年6月26日公布《管理攤販暫行規(guī)則》。規(guī)則的出臺與完善使上海市公安局有法可依，便于操作，能做到公平、公正，為提高政府的威信提供了法律保障。

政府的權威是實行法理的前提，也是解決攤販問題的重要保證。一般而言，政府與民眾之間的關系取決于政府的政策措施，政府處于主動地位，而民眾以受動為主。具體而言，政府政策的出臺與民眾利益獲取的關系成為兩者關系的風向標。一旦政策侵犯了民眾的利益，可能會使政府的威信受損而與民眾日趨疏離。這似乎是魚與熊掌不可兼得的命題，而這一命題得以轉換的重要機制，就是要充分調動群眾參與到利益調配中來，改變他們受動者的角色定位，讓政府處于引導地位，能夠最大程度地消解此機制內(nèi)部存在的矛盾。因此，問題的關鍵在于如何轉化這種角色。一直以來，中共能夠在革命戰(zhàn)爭中立于不敗之地的一個重要保證是贏得了民眾的支持，而支持則源于中共的群眾路線。何為群眾路線，毛澤東對此有重要的解釋，他指出在一切實際工作中，“凡屬正確的領導必須從群眾中來，到群眾中去”，就是說，將群眾的意見集中起來，又到群眾中去宣傳解釋，“化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾運動中考驗著這些意見是否正確”②《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991年，第899頁。。從群眾中來，核心是如何獲得群眾的認同;到群眾中去，核心是如何動員群眾、組織群眾;到群眾中去原本是一個“自上而下”的過程，而中共的成功就在于把“自上而下”的動員群眾逐漸轉變成“自下而上”的群眾運動③王建華:《群眾路線:民主的中國路徑》，《人文雜志》2008年第6期。，使中共在革命工作中從被動轉變?yōu)橹鲃?，這才是群眾路線的要義，也是群眾支持中共的關鍵所在。值得注意的是，攤販又是“非單位”群體，沒有可資利用的組織系統(tǒng)，這就為中共開展群眾運動留存了空間。傳統(tǒng)經(jīng)驗與現(xiàn)實困境使得中共選擇群眾運動這一整合方式。因此，在初期管理無效的情況下，上海市公安局改弦易轍明確要求在管理攤販的過程中采取“以教育為主懲罰為輔，發(fā)動群眾，組織群眾，依靠群眾”的群眾路線。同時為了使工作開展得更有效率，上海市公安局采取了“有步驟、有階段、有重點地進行”的方針。④《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。即根據(jù)從主要到次要的原則，分三個步驟逐次展開，具體而言，首先治理露天菜場和普通固定攤販，其次治理百貨流動攤販，最后才治理舊貨和里弄攤販⑤事實上這三者管理的路徑基本相同，因此筆者將攤販作為一個整體來分析，而不作分開敘述。。正確的方針與步驟是解決攤販問題的基本前提，如何在管理攤販的過程中實施群眾路線是中共面對的重要問題。

群眾路線的核心要求就是通過組織安排與一系列的制度設計使群眾參與到運動中來，使群眾在運動中潛移默化地受到思想的熏陶，完成思想上的洗禮，構建黨和政府在群眾中的威信。為此，上海市公安局結合群眾運動的方式對攤販進行了重新治理。

第一，宣傳醞釀時期。上海解放初期，由于中共長期生活在農(nóng)村，加上國民黨政府宣傳，市民對新政權不甚了解而心存疑慮。因此，細致的宣傳工作是保證后期行動的重要基礎。初始階段，上海市公安局并沒有注重思想宣傳，即“對內(nèi) (干部)對外 (攤販)沒有經(jīng)過一定的教育”，結果收效甚微。鑒于此前的教訓，在重新進行攤販管理之際，上海市公安局于1949年7月11日，在天蟾舞臺召開一次全市性的攤販大會。在政府動員下，有3500余名攤販及代表參加此次會議。會議的目的是向群眾詳細解釋攤販管理規(guī)則以及管理的目的。

攤販會議是政府動員群眾的基本方式，但若要達到群眾自我動員的效果，首要前提就是要把政府的政策宣傳轉化為群眾的自我宣傳。轉化的關鍵要有特定的群體來完成，他們既要有群眾身份又能夠表達政府意圖，而政府所培養(yǎng)的積極分子則是承擔這一角色的最佳人選。因為積極分子的群眾身份成為遮蔽政府權力表達的有效“掩護”，一方面能夠保證其意見與政府的意圖相契合，同時又從顯性上表現(xiàn)出群眾意愿的訴求。實際上，這就從路徑上初步達到了把政府的政策意圖轉變成群眾自主要求的過程。

在這次會議上，政府有意識地讓積極分子代表上臺講話?！叭玑陨絽^(qū)代表趙志祥，盧家灣區(qū)代表施阿發(fā)，都熱烈擁護要求全市攤販遵守規(guī)則”，通過積極分子表達對政府政策的擁護，實際上從某種意義上來說已達到了群眾動員的主客體之間的轉換。他們的表達不僅僅是對政府政策的支持，更為重要的是能夠起一種示范效應，激發(fā)群眾的參與熱情，而這種熱情成為解決問題的催化劑。在接下來的各區(qū)攤販代表大會上，各區(qū)積極分子更為踴躍。特別是一些極為棘手的問題，通過積極分子的表達，變得容易解決，在普陀區(qū)攤販大會上“攤販陳慶華，楊光泉，自動上臺講話，要求大家遵守規(guī)則，幫助政府”，甚至“代表虞榮華報告，縮小長壽路大時鳴鐘東西首的攤基照顧交通，周云清報告，西康路固定攤販的棚戶要自動拆除并出動宣傳車到各菜場宣傳勸導攤販遵守規(guī)則，移往指定地點”。①《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。這解決了政府的難題，有效消解了政府與民眾之間的緊張關系。當然，積極分子不是群眾自發(fā)充任的。這就要求政府在進行動員群眾之前，有意識地發(fā)掘并培養(yǎng)積極分子，通過一定的思想政治教育，使他們成為潛在的代言人。因此，積極分子是群眾運動的催化劑、助推器，它激發(fā)群眾的政治激情，使得群眾運動有了明確的方向和可欲的目標②王建華:《群眾路線:民主的中國路徑》，《人文雜志》2008年第6期。。

第二，登記、組織時期。經(jīng)過宣傳，群眾參與城市管理的熱情被激發(fā)出來，而這種熱情是保證群眾積極參與管理的重要條件，當然把熱情轉化為實際行動則必須要通過制度設計進行規(guī)范與引導，使其成為群眾自主運動的落腳點。因此，上海市公安局采用“自治方式”來保證攤販群眾的參與，具體而言，以馬路為單位，由“各馬路攤販推選代表在分局內(nèi)成立攤販工作小組”③《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。。攤販工作小組既含有群眾組織的性質，又具有國家權力意志的權威，群眾參與的具體落實，從而消解了他們被管理、被治理的心理預設，另一方面又規(guī)制了群眾治理的政策目標。

這一階段的任務極為復雜，其目的主要是對攤販的數(shù)量、種類進行統(tǒng)計后，重新劃定區(qū)域、位置，以減少其流動性。上述要求涉及攤販的切身利益，因此，工作難度大、任務繁重。具體工作步驟如下:一是了解情況，對“攤販數(shù)量以及菜場的地點”進行統(tǒng)計;二是重新構建攤販組織，換言之，“打碎原來的組織”，然后“劃分小組”選出“小組長”，并“由小組長到局領得申請書，經(jīng)小組長轉發(fā)各攤販填寫找?！?三是“將附近各馬路普通固定攤販，據(jù)情分別移并各指定地點或就地整理”，并“全部劃組，編定攤基號碼，依次排列”④《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。。

這種群眾全程參與的路徑選擇，一方面保證了群眾參與，最大限度地消解管理過程中群眾不滿的動機與理由，同時攤販比工作人員更加了解攤販本身的利益與現(xiàn)實情況，在工作中能夠保證在管理過程中照顧到攤販的利益。

對中共而言，實行群眾路線的最終目的是保證對攤販管理的有效運行，構建新的攤販管理秩序結構。當然，群眾路線的路徑依賴也存在諸多不盡如人意之處，其實質是群眾的個人利益與中共目標之間的張力。具體而言，即在維護群眾利益與保證攤販管理的順利實現(xiàn)，以維護法令的有效性、權威性之間如何平衡與取舍，這是一個兩難命題。具體表現(xiàn)為兩種傾向:一是“偏重單純的群眾觀點，只是教育，毫不懲罰”;二是“認為攤販無知落后，教育不能生效，非懲罰不行”，因而“偏重于懲辦，不耐心教育”。如嵩山區(qū)各分局“罰款多達五萬元”，甚至老閘區(qū)“扣留貨物有超過一月以上，致使貨物霉爛”。而從數(shù)量上來看，這種傾向更為明顯，“在半年來各分局處理攤販條件統(tǒng)計中可以明確地看出最多的黃浦分局處罰攤販達5926件之多，最少的龍華、大場、新涇等分局一件也沒有懲罰”。①《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。雖然黃浦與龍華、大場有市郊之別，但從如此巨大的差距中亦可窺見兩地在具體操作中的價值取向。實際上，這種情況在處理流動攤販的過程中表現(xiàn)得尤為明顯，這是因為流動攤販之所以流動，在很大程度上是由其經(jīng)營的商品所決定的，有其歷史與現(xiàn)實的原因。而政府以維護市容、便于管理的統(tǒng)一標尺來衡量，必然與攤販謀生的傳統(tǒng)習俗發(fā)生沖突。這成為流動攤販難以管理的客觀原因。

綜上所述，以群眾路線為路徑管理攤販的本質是為了把“自上而下”的動員群眾轉變成“自下而上”的群眾運動。要完成這一轉變，關鍵要發(fā)揮好三種角色的作用。

第一，要保證群眾運動的順利實施，政府要充當好雙重角色。一是政府應是群眾運動的主導者。開展群眾運動，政府不能放任自流，要在整個過程中起主導作用。在宣傳階段，不僅要注意發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)積極分子，還要制定宣傳的政策與步驟，控制宣傳的進程，保證宣傳的效果;在管理階段，要在組織上保證對攤販小組的領導，即工作人員“成為攤販小組的正組長”，以保證群眾運動的開展始終按照政府的意圖運作。二是政府應為群眾利益的維護者，時刻以群眾的利益來調整政策實施的細節(jié)。在整個群眾運動開展的過程中，政府必須要站在公平、公正、客觀的立場來處理群眾運動中出現(xiàn)的問題，換言之，對群眾運動為主體的攤販管理進行客觀的規(guī)范，維護群眾的利益，從而提高群眾對政府的信任。在群眾運動中，一些好逸惡勞、溜須拍馬之輩也可能被選入積極分子行列，這些人在攤販的分類或攤基的劃分上利用職權以侵犯群眾的利益。如“蓬萊分局小桃園菜場代表吳忠良藉口辦公和通訊員費用斂錢廿萬余元”，對此，政府能夠及時發(fā)現(xiàn)，并通過攤販會議對這種行為進行及時的糾正。同時，發(fā)動群眾開展除惡斗爭，如“新新里菜場有當?shù)亓髅ヌK佑堂解放前強占錢妙根的攤基”。政府通過了解后“召集攤販大會征求群眾意見”，并對蘇進行了懲罰，并“勒令把攤基退還錢妙根”。②《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。通過這種運動，群眾受到了鼓舞，自尊心得以確立，更增強了對政府的信任，從而有利于政府開展管理工作。

第二，積極分子的代言與示范作用。積極分子是政府有意發(fā)掘并培養(yǎng)的，具有一定政治色彩的攤販群體。具體而言，積極分子具有兩種身份:一是其本色，屬攤販群體中的一員，為顯性角色;二是政府潛在的代言人，為隱形角色。積極分子的廣泛參與從本質上來說是政府意圖的表達，但其身份所表現(xiàn)的卻是群眾的熱情參與，而這種參與經(jīng)過政府的鼓勵進而從道義上批判了那些保守不前、不參與運動的“落后分子”，在他們的影響與示范以及政府的鼓勵下使更多的人參與到運動中來。

第三，民意代表的參與。僅有積極分子的參與是不夠的，因為管理攤販的過程事關群眾的切身利益，要最大程度保證群眾的利益不受侵害，就必然要有攤販群體的代言人，即民選代表的參與才有可能。民意代表的參與實際上也就實現(xiàn)了從政府——積極分子 (政府代言人)——民選代表 (民意代表)的過程轉化，具體而言，實現(xiàn)了從“自上而下”的動員群眾到“自下而上”群眾運動的轉變，進而從路徑上保證了攤販管理的順利實施。

三

經(jīng)過一段時間的管理，上海的攤販管理工作取得了一定程度的進展。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，統(tǒng)計數(shù)量，頒發(fā)證書。

上海市攤販在群眾路線的主導下取得了較為明顯的成績，從7月初攤販管理工作開始至8月20日，短短一個多月的時間，固定攤販的統(tǒng)計、登記工作基本結束，共發(fā)出44717張許可證，占總數(shù)的90．8%(如表2所示)。相對于固定攤販來說，流動攤販要復雜得多，這一階段的管理工作始于8月中旬，經(jīng)過三個多月，全市獲得許可證和申請登記者共10774人，占總數(shù)的40．8%?？傮w而言，經(jīng)過半年多的管理工作，獲得許可證或者申請登記的共有55491人，占了總數(shù)的65．6%，即2/3弱。值得一提的是，由于中共在管理過程中淘汰了相當一部分逃稅廠商和散兵游勇，市面逐步恢復常態(tài)，再加上工廠商店復業(yè)，失業(yè)職工復業(yè)轉業(yè)，以及戰(zhàn)爭結束一部分離村農(nóng)民還鄉(xiāng)生產(chǎn)。攤販的數(shù)量有了較大程度的縮減。據(jù)統(tǒng)計，至1950年初，上海攤販總數(shù)為84623人，比解放之初少了將近一半。

表2:上海攤販治理統(tǒng)計表

第二，固定區(qū)域，構建攤販組織。

固定區(qū)域目的是為了減少流動，不僅便于管理，同時也是凈化市場秩序的需要。因此，對那些已申請和已獲得許可證的攤販，上海市公安局共設置了468個地段予以安置，并分批在《解放日報》上公布。為了疏導交通，降低交通事故，“規(guī)定交通干線三四條馬路絕對禁止設攤”。值得一提的是，這種劃定區(qū)域的人為安排也有一定的負面影響。攤販是市場經(jīng)濟下的一種經(jīng)營形式，而政府所選擇的路徑則是通過行政手段開展具有政治色彩的群眾運動，這本身就是違反市場經(jīng)濟規(guī)則的，必然會帶來一定的負面影響。攤販的生存方式與社會的環(huán)境息息相關，由于經(jīng)濟趨利動機的存在，攤販設攤的地點、時間以及經(jīng)營種類與消費人群的構成結構存在著有機的聯(lián)系，而政府通過群眾運動的手段，罔顧經(jīng)濟規(guī)律，人為地隔斷這種天然聯(lián)系，造成“營業(yè)種類與該地區(qū)環(huán)境不相配合”①《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。，必然會使攤販因消費群體的喪失而難以經(jīng)營，而這一困境又成為攤販流動的一個重要因素。

攤販群體是一個“非單位”組織，要保證對他們進行領導與管理的首要前提，必須要把他們放置在組織網(wǎng)絡體系中，這一直是中共領導群眾的重要手段。因此對攤販的管理亦不例外。經(jīng)過幾個月的努力，“全市廿個市區(qū)十個郊區(qū)，除里弄攤販舊貨攤販外，大部分攤販都已建立了組織”①《上海市政府關于攤販征稅問題的指示，及市直接稅局有關攤販整理工作進行方法，工作經(jīng)驗、總結》，上海市檔案館藏，檔案號B93－1－43。。具體而言，所有攤販菜場都有了自己的小組織，并推選了自己的代表和小組長。這就為上海攤販的進一步管理奠定了基礎。

綜上所述，攤販是市場經(jīng)濟的一個重要組成部分，但他們卻因為妨礙市容，影響交通，危害公眾利益而成為政府整頓的對象，在國民政府時期，政府與攤販的關系一度非常緊張，甚至在1946年爆發(fā)了“上海攤販風潮”。關于兩者沖突的原因，有學者提出了三點看法②胡俊修認為，攤販與市政當局發(fā)生沖突與三種因素的缺位有關，其一，攤販的自我管理與社會組織(如攤販公會)缺失，使得攤販群體的利益訴求不能及時反映和傳達。其二，公眾參與的旁落使得城市居民無法左右自己街區(qū)生活中的公共事務。其三，城市管理中民生關懷的缺位使當局陷于被動。參見胡俊修、姚偉鈞:《二十世紀初的游動攤販與中國城市社會生活》，《學術月刊》2008年第11期。也許對此有一定的解釋作用。而1949年6月至1950年初的上海攤販管理卻相對來說較為成功，不僅沒有發(fā)生大的群體沖突，而且在短短半年時間內(nèi)就初見成效，有將近2/3的攤販群體被納入到政府的管理體系之中，從而使一個雜亂無章、秩序混亂的攤販市場經(jīng)過整合而形成秩序井然、安定有序的局面，城市面貌煥然一新。之所以有如此成就，就在于中共不僅注意維護群眾的利益，更重要的是成功轉換了自己的被動地位，讓群眾成為運動的主體，這是中共攤販管理成功的關鍵所在。雖然這種管理還存在著一些不足之處，但政府在開展攤販管理的過程中，樹立了威信，贏得了民眾的支持，不僅為今后的攤販管理奠定了基礎，同時為社會的穩(wěn)定打下了堅實的群眾基礎。