南京外秦淮河環(huán)境綜合整治十年回顧

戴 凡 荊 璘

2008年10月6日，南京市人民政府以秦淮河環(huán)境綜合整治改善人居環(huán)境的巨大成果為主題申報(bào)聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)，最終獲得聯(lián)合國(guó)人居署頒發(fā)的年度“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)特別榮譽(yù)獎(jiǎng)”。這是聯(lián)合國(guó)人居領(lǐng)域的最高獎(jiǎng)，被譽(yù)為“鉆石獎(jiǎng)”，也是有史以來(lái)該署首次將最高獎(jiǎng)項(xiàng)——特別榮譽(yù)獎(jiǎng)?lì)C給了一個(gè)城市而非個(gè)人，而此獎(jiǎng)項(xiàng)的取得主要得益于有效地實(shí)施南京外秦淮河環(huán)境綜合整治工程。

一、南京外秦淮河環(huán)境綜合整治工程的實(shí)施

秦淮河是南京的母親河，是南京悠久燦爛的歷史文化的搖籃。作為南京地區(qū)極為重要的一條天然河道，其源頭有二，一支發(fā)源于句容的寶華山，叫句容河；另一支發(fā)源于溧水的東廬山，稱溧水河。兩支在江寧方山西南匯成一流，蜿蜒北流至南京城東南隅，又分內(nèi)、外兩支。內(nèi)秦淮河從通濟(jì)門東水關(guān)入城，穿過(guò)城南，流至水西門附近的西水關(guān)城；外秦淮河沿南京城的南城墻，作為護(hù)城河，向西流至城西南角，再折而北流，于西水關(guān)外合內(nèi)秦淮河為一，向西北方向流至下關(guān)三汊河注入長(zhǎng)江。在歷史上，秦淮河就是一條重要的水上交通運(yùn)輸線，并見(jiàn)證了南京筑城（越城）、建置（金陵邑）、建都（東吳）的歷史。

1.實(shí)施外秦淮河環(huán)境綜合整治工程的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的迅猛發(fā)展，外秦淮河由過(guò)去的城外之河逐步變?yōu)槌侵兄印?0世紀(jì)80年代初期，外來(lái)人口和返鄉(xiāng)知青在河道兩岸私自建設(shè)了大量的違章建筑；各種污染企業(yè)也遍布于河道兩側(cè)，水體污染嚴(yán)重。沿河環(huán)境臟、亂、差，不僅嚴(yán)重影響了南京的城市形象和市民的居住環(huán)境，而且嚴(yán)重制約了旅游和土地資源效益的發(fā)揮。對(duì)此，社會(huì)各界反響強(qiáng)烈。

2002年1月，南京大學(xué)王穎院士等11位專家、教授聯(lián)名上書(shū)南京市政府，指出秦淮河現(xiàn)狀是“藏污納垢不出流，滿河污水禍四周”，建議政府立即實(shí)施秦淮河環(huán)境綜合整治工程，提高城市人居環(huán)境水平，改善沿河生態(tài)環(huán)境。2002年2月，市委、市政府決心克服一切困難實(shí)施外秦淮河環(huán)境綜合整治項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研、精心測(cè)算，提出了以沿河周邊土地出讓收益、污水處理費(fèi)等來(lái)平衡項(xiàng)目建設(shè)資金的方案，并成立市場(chǎng)化運(yùn)作主體——南京市秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司，由其以政策來(lái)融資解決建設(shè)資金問(wèn)題，隨著政策的逐步落實(shí)歸還貸款。2002年下半年，外秦淮河環(huán)境綜合整治一期項(xiàng)目正式啟動(dòng)。

2.實(shí)施外秦淮河環(huán)境綜合整治工程的過(guò)程

南京外秦淮河環(huán)境綜合整治工程共分兩期。第一期工程始于2002年，終于2005年。第二期工程始于2006年。2002年，外秦淮河環(huán)境綜合整治項(xiàng)目試驗(yàn)段——石頭城遺址公園段正式開(kāi)工建設(shè)，大規(guī)模的外秦淮河綜合整治工程拉開(kāi)序幕。秦淮河一期項(xiàng)目主要包括安居、水利、環(huán)保、景觀、文化等五個(gè)方面的內(nèi)容。至2005年10月“十運(yùn)會(huì)”前，一期項(xiàng)目基本完工，累計(jì)完成拆遷面積38萬(wàn)平方米，拆遷居民4356戶，搬遷工企單位97家，改造影響景觀的防洪墻約20公里，鋪設(shè)污水截流管道約25公里，截流城市大小排污口共550個(gè)，維修城墻約5公里，新建文化景點(diǎn)10余個(gè)，改造、出新沿線房屋110余幢，出新、亮化沿線跨河橋梁13座，共形成綠地面積約100萬(wàn)平方米，直接投資約38億元。秦淮河一期工程還對(duì)秦淮河沿岸城墻、橋梁、防洪墻以及建筑物進(jìn)行了亮化。在三汊河口新建了極具景觀特色的雙孔護(hù)鏡閘。根據(jù)市委、市政府的總體部署，從2006年起秦淮河環(huán)境綜合整治全面實(shí)施二期工程，主要包含七橋甕生態(tài)濕地公園、秦淮河上游18公里河道整治工程以及南河河道整治工程。

二、南京外秦淮河環(huán)境綜合整治的成功經(jīng)驗(yàn)

十年來(lái)，南京秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)公司累計(jì)投入資金約52億元，有效改善了南京的城市環(huán)境，大大提升了南京的城市形象。如今的秦淮河，兩岸楊柳依依，成了鳥(niǎo)類棲息的天堂；河中碧波蕩漾，魚(yú)兒嬉戲，游船悠悠，成為一條流動(dòng)的河、美麗的河。

秦淮河環(huán)境綜合整治基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)：一是消除了沿岸居民長(zhǎng)期遭受的淹水疾苦。歷經(jīng)600多年滄桑的明城墻雄姿再現(xiàn)，秦淮河畔綠柳依依，達(dá)到了防洪、截污和景觀美化的綜合整治效果。二是推動(dòng)了沿河區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。破舊的碼頭被改建成造型新穎的服務(wù)設(shè)施和游船碼頭；臟亂的棚戶區(qū)改造成了漂亮的綠地和公園。優(yōu)美的環(huán)境不僅吸引了大量的人流，更帶動(dòng)了沿河兩岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是進(jìn)一步提升了南京城市形象。如今的秦淮河，槳聲燈影，沿河兩岸以其秀美的環(huán)境、豐富的文化氛圍，不但成為市民日常休閑、鍛煉的好去處，而且也吸引著眾多外地游客前來(lái)參觀、游覽，每天前來(lái)休閑散步的市民和游客約有6000人次。2005年至今，外秦淮河景區(qū)共接待海內(nèi)外游客逾千萬(wàn)人次，其中包括習(xí)近平、溫家寶、賈慶林、回良玉、王兆國(guó)等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。

2008年10月，南京榮獲“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)特別榮譽(yù)獎(jiǎng)”。聯(lián)合國(guó)人居署考核組在對(duì)秦淮河項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察時(shí)，對(duì)秦淮河整治給予了高度贊揚(yáng)，并認(rèn)為無(wú)論從實(shí)踐手段還是整治效果看，外秦淮河環(huán)境綜合整治都取得了極大的成功，值得向全世界推廣。

南京外秦淮河環(huán)境綜合整治成效顯著，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

1.創(chuàng)新融資模式

秦淮河綜合整治項(xiàng)目作為一項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有經(jīng)濟(jì)效益外部性的特點(diǎn)，且投入巨大，資金需求集中，回收周期長(zhǎng)。因此，通過(guò)項(xiàng)目的外部效益內(nèi)部化，并給予項(xiàng)目一定的財(cái)政補(bǔ)貼，方可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的資金平衡，為多元化融資和確保債務(wù)償還創(chuàng)造條件。

秦淮河整治的資金除去一部分的政府投資，大部分通過(guò)融資方式獲得。在項(xiàng)目開(kāi)展初期，由于大額建設(shè)啟動(dòng)資金的需求，項(xiàng)目不得不采取“用時(shí)間換空間”的方式，其主要的資金平衡政策有三：一是沿岸土地的收益。政府通過(guò)土地儲(chǔ)備中心，將秦淮河流域可利用土地劃出3000畝由市土地儲(chǔ)備中心及項(xiàng)目公司共同運(yùn)作，收益專項(xiàng)用于秦淮河整治項(xiàng)目，此項(xiàng)擬解決60億元資金；二是污水處理費(fèi)。市政府計(jì)劃從2003年調(diào)增的污水收費(fèi)中劃撥0.15元/立方米，年限20年，即2003年至2023年，預(yù)計(jì)每年籌資約7500萬(wàn)元，此項(xiàng)擬解決約15億元資金；三是授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收益。政府授權(quán)項(xiàng)目在其管養(yǎng)的沿河150萬(wàn)平方米綠地范圍內(nèi)，建設(shè)5%至8%的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，并授權(quán)經(jīng)營(yíng)秦淮河水上旅游、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)及旅游配套設(shè)施，以特許經(jīng)營(yíng)的收益平衡一部分資金。此項(xiàng)主要用來(lái)平衡年度日常管養(yǎng)費(fèi)用，使項(xiàng)目得以可持續(xù)地推進(jìn)。在資金確實(shí)有缺口時(shí)，政府財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目需要，安排部分資金用于保障項(xiàng)目建設(shè)，并通過(guò)積極爭(zhēng)取國(guó)家和省水利專項(xiàng)資金等，籌集部分建設(shè)資金。

十年間，南京秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司作為該項(xiàng)目的實(shí)施主體，已累計(jì)完成投資52余億元，其投融資模式的成功運(yùn)作在更深層面上主要把握了兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是公益項(xiàng)目法人責(zé)任制。南京城建集團(tuán)于2003年7月1日出資2億元人民幣組建了南京秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司，這是南京第一次以項(xiàng)目法人的形式實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施公益性項(xiàng)目的嘗試。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目公司是一個(gè)運(yùn)作主體，所有具體項(xiàng)目施工等由項(xiàng)目公司公開(kāi)招標(biāo)承建，政府及相關(guān)部門可從一般事務(wù)中解脫出來(lái)。這樣既降低了建設(shè)成本，節(jié)約了管理費(fèi)用，也體現(xiàn)了政府職能與企業(yè)職能相分離的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，有利于提高工程建設(shè)效率，并為城建融資、投資、建設(shè)、運(yùn)行與管理提供了一種新模式。而法人公司在市場(chǎng)化運(yùn)作中，利用政府提供的優(yōu)惠政策和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，搭建起融資平臺(tái)，并通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)的公開(kāi)招投標(biāo)，加強(qiáng)了工程管理，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

二是公益性項(xiàng)目準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)化。項(xiàng)目法人公司將公益性項(xiàng)目整體轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由政府提供優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地補(bǔ)償，力求在不增加財(cái)政壓力的情況下，用時(shí)間換空間，用增量資本盤(pán)活存量資產(chǎn)。如以20年時(shí)限從全市每年新增污水處理費(fèi)中提取一部分資金，以及部分劃撥土地的收益為信用擔(dān)保，獲取銀團(tuán)貸款和個(gè)人投資委托貸款。秦淮河法人公司利用政府的政策，積極探索，廣開(kāi)渠道，通過(guò)銀行貸款、個(gè)人委托貸款、個(gè)人抵押貸款、亞行貸款等多種方法，籌集建設(shè)資金。在政策尚未到位的情況下，籌集的資金基本滿足了工程建設(shè)的需求。

2.重視規(guī)劃引領(lǐng)

在項(xiàng)目實(shí)施之初，市規(guī)劃局綜合市建委、水利局、市政公用局、房產(chǎn)局、環(huán)保局、交通局、園林局以及社會(huì)各界專家學(xué)者的意見(jiàn)，形成了《外秦淮河環(huán)境綜合整治總體規(guī)劃（建議稿）》，要求在整治過(guò)程中處理好防洪與景觀、開(kāi)發(fā)與保護(hù)、交通與行洪等多方面的綜合關(guān)系，通過(guò)防洪工程，消除洪澇隱患；通過(guò)治水工程，實(shí)現(xiàn)碧水長(zhǎng)流；通過(guò)環(huán)保工程，達(dá)到河清岸綠；通過(guò)安居工程，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)；通過(guò)景觀工程，展示山水城林。通過(guò)實(shí)施上述工程，實(shí)現(xiàn)功能提升，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。2003年1月，南京市建委、市規(guī)劃局等部門根據(jù)市政府要求，聯(lián)合組織了秦淮河環(huán)境綜合整治工程總體規(guī)劃方案國(guó)際征集，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名規(guī)劃設(shè)計(jì)單位參加投標(biāo)，經(jīng)專家評(píng)審，最終確定澳大利亞巴碩公司的“情懷·秦淮”方案。高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃方案，為項(xiàng)目成功實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

3.環(huán)境整治與民生改善、文化彰顯相結(jié)合

一是環(huán)境整治與民生改善相結(jié)合。秦淮河整治項(xiàng)目突出強(qiáng)調(diào)為市民營(yíng)造一個(gè)宜居、優(yōu)美、和諧的生活環(huán)境。在環(huán)境建設(shè)上，注重以人為本、科學(xué)發(fā)展，通過(guò)增加綠地面積、完善公共服務(wù)配套、改善道路交通，營(yíng)造人與自然和諧共生的環(huán)境。二是環(huán)境整治與文化彰顯相結(jié)合。歷史文化是城市最寶貴的財(cái)富，而千年流淌的秦淮河傳承著南京主流的、豐厚的文化遺產(chǎn)。因此，秦淮河整治對(duì)文化的挖掘和植入工作，成為傳承南京歷史文脈的重要方式。

4.市場(chǎng)化運(yùn)作管理養(yǎng)護(hù)

“三分建設(shè)、七分管理”，管理比建設(shè)更為重要。為保持秦淮河整治項(xiàng)目的成果，在整治之初，就確定了管養(yǎng)資金的來(lái)源方案，在管養(yǎng)方式上，改變以往單純依靠財(cái)政資金進(jìn)行公益項(xiàng)目管養(yǎng)的傳統(tǒng)，采用市場(chǎng)化管養(yǎng)模式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，保證了管養(yǎng)的質(zhì)量，同時(shí)變“以費(fèi)養(yǎng)人”為“以費(fèi)養(yǎng)事”，減少了公司的管理成本。在資金方面，采用市場(chǎng)化的方式對(duì)部分沿岸用地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓，既提供了旅游配套設(shè)施，也為管養(yǎng)工作落實(shí)了經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

三、南京外秦淮河環(huán)境綜合整治工程的進(jìn)一步完善

外秦淮河整治項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)了秦淮河的“美麗”、“流動(dòng)”，但離“繁華”還有一段距離。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，之前預(yù)想的投融資資金很難到位，相關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃落實(shí)嚴(yán)重滯后，投入效率低等問(wèn)題仍較為突出。采取針對(duì)性措施是化解矛盾，實(shí)現(xiàn)環(huán)境美好、工程效益最大化的必然要求。

1.解決融資運(yùn)營(yíng)困境

原有的運(yùn)營(yíng)設(shè)想是在建設(shè)階段主要依靠政府賦予的20年時(shí)限從全市每年新增污水處理費(fèi)中提取一部分資金，以及部分劃撥土地的收益為信用擔(dān)保，獲取銀行貸款和個(gè)人投資委托貸款，同時(shí)通過(guò)沿河旅游、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)及“水木秦淮”休閑街區(qū)等經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作收益用于養(yǎng)護(hù)和管理，在沒(méi)有增加市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，實(shí)現(xiàn)工程投資的資金平衡。但前期開(kāi)發(fā)整治建設(shè)中因客觀原因，融資方案沒(méi)有很好執(zhí)行，污水處理費(fèi)提取的資金未能完全到位，土地出讓未按計(jì)劃進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作。2012年，公司總資產(chǎn)54億元，其中凈資產(chǎn)為11億元，負(fù)債43億元，資產(chǎn)負(fù)債率為79%。在管養(yǎng)資金平衡方面，資產(chǎn)和水上經(jīng)營(yíng)收入為1839萬(wàn)元，而管養(yǎng)和水上營(yíng)運(yùn)支出共計(jì)達(dá)3300萬(wàn)元，資金缺口高達(dá)1461萬(wàn)元。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特別是環(huán)境改善類項(xiàng)目具有明顯的公益特征，其基本屬性決定了項(xiàng)目沒(méi)有直接的收益來(lái)源和回報(bào)途徑，而自身收益能力又很低下。因此，必須加大投入力度，如通過(guò)財(cái)政性資金的轉(zhuǎn)移支付、上級(jí)政府專項(xiàng)資金的注入補(bǔ)充項(xiàng)目保證金；通過(guò)土地增值收益的捆綁、可經(jīng)營(yíng)資源的開(kāi)發(fā)，促進(jìn)項(xiàng)目平衡，從而為多元化融資創(chuàng)造條件。應(yīng)該說(shuō)，公益性項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作這種模式雖然在外秦淮河環(huán)境綜合整治中取得了相當(dāng)?shù)某晒?，但這一模式在資金投入的可持續(xù)性上還值得進(jìn)一步探索。

2.提升項(xiàng)目定位

在外秦淮河整治之初，政府主要將項(xiàng)目定位于綠色景觀打造、生態(tài)功能建設(shè)等環(huán)境綜合整治，而創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、旅游項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)沒(méi)有受到應(yīng)有重視，因而在項(xiàng)目整治之前忽視了對(duì)沿岸土地開(kāi)發(fā)的控制，未能使秦淮河成為引導(dǎo)全市產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和功能布局的重要發(fā)展軸，河流整治與兩岸開(kāi)發(fā)相脫節(jié)，影響了后期秦淮河的深度開(kāi)發(fā)。目前，沿岸一些小區(qū)大多拔地而起，有的還侵占了寶貴的濱水開(kāi)放空間，雖然河水正在逐步變清，但是兩岸的整體形態(tài)卻已有些失控，影響了后續(xù)的深度整治開(kāi)發(fā)。因此，應(yīng)高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)定位，加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)，將河流整治與兩岸地區(qū)的旅游、創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，做到規(guī)劃先行，綜合開(kāi)發(fā)，提升外秦淮河整治開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略地位。

3.強(qiáng)化系統(tǒng)開(kāi)發(fā)

一條河流是一個(gè)完整的系統(tǒng)。治理一條河流不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，也應(yīng)該作為一個(gè)完整系統(tǒng)來(lái)對(duì)待。在主城范圍內(nèi)秦淮河的開(kāi)發(fā)整治過(guò)程中只關(guān)注秦淮河本身，缺少整體性和系統(tǒng)性具體實(shí)施舉措。首先，由于外秦淮河現(xiàn)有的景點(diǎn)管理多頭、布局分散，管理主體涉及水利、園林、文化（文物）等職能部門，還涉及沿河所在各區(qū)區(qū)政府以及秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司，在開(kāi)發(fā)利用上形不成合力，未能有效推動(dòng)秦淮河的開(kāi)發(fā)利用。其次，區(qū)域性治水還不協(xié)調(diào)。由于內(nèi)外秦淮河文化和生態(tài)功能存在一定的差異，而且在功能定位和管理體制等方面不同，全流域的整治開(kāi)發(fā)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整合。為此，應(yīng)由市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，整合資源，串點(diǎn)成線，將水景觀資源變成推動(dòng)南京全市發(fā)展的動(dòng)力，使外秦淮河風(fēng)光帶成為加快南京可持續(xù)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

4.順暢管理體制

雖然南京秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司對(duì)外秦淮河的整治開(kāi)發(fā)發(fā)揮了重要作用，但由于代表政府一方的主體不明確，在管理體制上，公司難以準(zhǔn)確定位，難以明確長(zhǎng)期發(fā)展方向，因而難以保證整個(gè)項(xiàng)目持續(xù)規(guī)范運(yùn)作。此外，作為城建集團(tuán)旗下的一家企業(yè)，作為承擔(dān)秦淮河環(huán)境綜合整治任務(wù)的項(xiàng)目法人，其管理和協(xié)調(diào)權(quán)力還十分有限，難以滿足秦淮河整體整治開(kāi)發(fā)的需要。外秦淮河沿線有著豐富的河道水域、土地、宗教文化、生態(tài)旅游資源，其中包括全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，開(kāi)發(fā)利用的潛力十分巨大。通過(guò)賦予秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司更大的管理和協(xié)調(diào)權(quán)限，代表政府行使項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理、經(jīng)營(yíng)管理以及環(huán)境綜合整治范圍內(nèi)的景區(qū)和旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，統(tǒng)籌沿河兩岸土地規(guī)劃及功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，必將有力克服資源保護(hù)不力、開(kāi)發(fā)無(wú)序、利用效率低下的現(xiàn)象，防止各地區(qū)、各部門、各單位各自為政，或重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)，或只開(kāi)發(fā)不保護(hù)，從而奠定可持續(xù)發(fā)展的體制基礎(chǔ)。