對(duì)農(nóng)民工戶籍制度改革的思考

摘 要：中國(guó)戶籍制度的問(wèn)題是由于在戶籍制度上附加了各種各樣的行政的、經(jīng)濟(jì)的、福利的管理行為，人為地制造出了各種差異和不平等、不公平。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，社會(huì)上各種資源將重新配制，人口流動(dòng)在我國(guó)已形成規(guī)模，改革農(nóng)村戶籍制度勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；戶籍；教育；改革

1 問(wèn)題的提出

我國(guó)至今仍在生效的唯一的一部關(guān)于戶籍法律是1958年出臺(tái)的，由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》（下簡(jiǎn)稱“戶口登記條例”）。隨后，各省市根據(jù)這個(gè)“戶口登記條例”結(jié)合本地的情況又出臺(tái)了若干細(xì)則。

應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)“戶口登記條例”在我國(guó)建國(guó)初期，在糧棉油緊缺，副食供應(yīng)不足，在共和國(guó)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了社會(huì)穩(wěn)定，人民安居樂(lè)業(yè)的作用。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，特別是隨著改革開放30年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，甚至目前已阻礙著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，也就是說(shuō)在我國(guó)“戶口登記條例”頒布50多年的今天，已到修改完善的時(shí)候了。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑是一雙相對(duì)平衡的矛盾體。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度也是這樣，由最初的平衡到現(xiàn)在的不平衡，特別是我國(guó)改革開放30年來(lái)的近10年，戶籍制度同廣大勞動(dòng)人民群眾的矛盾越來(lái)越突出，已阻礙著社會(huì)的進(jìn)步，造成了大量的社會(huì)不公、不穩(wěn)定因素。

戶籍制衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，中國(guó)至今仍屬于實(shí)行嚴(yán)格戶籍制度的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。由于中國(guó)建國(guó)初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑，從1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》開始，中國(guó)人步入了一個(gè)漫長(zhǎng)的城鄉(xiāng)分割二元體制，目的是限制農(nóng)村人口流入城市，政府在公社一級(jí)建立財(cái)政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，以全額提取農(nóng)業(yè)剩余，并且形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)來(lái)保證這種內(nèi)向型的資本積累，農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來(lái)源。從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，戶籍制度以及與戶籍制度掛鉤的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度、住房制度、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個(gè)利益向城市人口傾斜。這樣一個(gè)包括社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系將民工排除于體系之外，使農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)上、生活上均不穩(wěn)定， 被排斥在城市主流社會(huì)之外。而政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能，戶籍成為打在身上抹不去的烙印，戶籍制度具有時(shí)代性，既為我國(guó)社會(huì)主義迅速發(fā)展提供了保障，又阻礙了人口的自由流動(dòng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的不平等。

2 戶籍問(wèn)題阻礙了教育公平的實(shí)現(xiàn)，造成大量留守兒童的出現(xiàn)

2013年5月9日，全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布《全國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，截至2010年，我國(guó)0-17歲農(nóng)村留守兒童和城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童已達(dá)到9683萬(wàn)，他們普遍面臨親情缺失、平等教育等多方面問(wèn)題。其中，有近205.7萬(wàn)的留守兒童處于獨(dú)居狀態(tài)，而流動(dòng)兒童在個(gè)別省份也非常集中，北京每10個(gè)兒童中就有3個(gè)是流動(dòng)兒童。

2.1 留守兒童：0-5歲兒童5年增757萬(wàn)

全國(guó)婦聯(lián)課題組介紹，課題組在2010年全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)中抽取126萬(wàn)人口樣本量進(jìn)行了分析和推斷，并進(jìn)行實(shí)地調(diào)研等方式形成報(bào)告，報(bào)告中兒童的年齡界定在18歲以下。報(bào)告指出，自2005年以來(lái)，學(xué)齡前留守兒童（0-5歲）規(guī)?？焖倥蛎?，達(dá)2342萬(wàn)，在農(nóng)村留守兒童中占38.37%，比2005年增加了757萬(wàn)；義務(wù)教育階段留守兒童為2948萬(wàn)，比2005年減少315萬(wàn)，其中2006年小學(xué)（6-11歲）和初中（12-14歲）學(xué)齡階段兒童占到32.01%和16.3%；大齡留守兒童（15-17歲）規(guī)模達(dá)813萬(wàn)，比2005年減少了199萬(wàn)。全部農(nóng)村留守兒童中，男孩占到54.08%，女孩占到45.92%。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村留守兒童集中在四川、河南、安徽、湖南等中西部勞務(wù)輸出大省，其中四川、河南的留守兒童規(guī)模最大，分別占到全國(guó)的11.34%和10.73%。

2.2 205.7萬(wàn)留守兒童獨(dú)居

調(diào)查顯示，因?yàn)楦改付嗤獬龃蚬?，三成多留守兒童與祖父母居住在一起，還有10.7%的兒童與其他人一起居住。不過(guò)，有3.37%的留守兒童單獨(dú)居住。全國(guó)婦聯(lián)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，盡管這個(gè)比例不算很大，但由于農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，按照該比例計(jì)算的話，單獨(dú)居住的孩子達(dá)到近205.7萬(wàn)人，“這些孩子應(yīng)該給予特別關(guān)照。”據(jù)介紹，將近20%的務(wù)工父母是在兒童1歲前外出，造成留守兒童生活照料、教育、安全保護(hù)、親情等多方面出現(xiàn)問(wèn)題。數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，農(nóng)村留守學(xué)齡兒童義務(wù)教育狀況總體還算良好，在校比例達(dá)到96%以上。不過(guò)，母親外出、單獨(dú)與父親一起居住的留守兒童，未按規(guī)定接受義務(wù)教育的比例最高，達(dá)到5.12%；父親外出，單獨(dú)與母親，或與母親和祖父母一起居住的，未按規(guī)定接受義務(wù)教育的比例較低，分別為3.13%和3.11%。對(duì)此，全國(guó)婦聯(lián)課題組相關(guān)專家表示，此前在對(duì)留守兒童的教育中，社會(huì)一直在強(qiáng)調(diào)母親的責(zé)任，“但這次調(diào)查表明，父親的責(zé)任被忽略了。這是以后應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的地方?！?/p>

2.3 流動(dòng)兒童：八成以上為農(nóng)業(yè)戶口

流動(dòng)兒童，是指隨務(wù)工父母到戶籍地以外生活學(xué)習(xí)半年以上的兒童。目前，全國(guó)流動(dòng)兒童規(guī)模達(dá)到3581萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)戶口的流動(dòng)兒童占到八成以上。其中，學(xué)齡前流動(dòng)兒童（0-5歲）有981萬(wàn)，義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童（6-14歲）為1472萬(wàn)，大齡流動(dòng)兒童（15-17歲）規(guī)模為1128萬(wàn)。與2005年相比，我國(guó)各年齡段的流動(dòng)兒童都在快速增加，其中，尤以大齡流動(dòng)兒童（15-17歲）增加的速度最快，比2005年增加429萬(wàn)，增幅為61.43%。在性別方面，從流動(dòng)兒童進(jìn)入幼兒園直到進(jìn)入義務(wù)教育階段，男孩的比例始終高于女孩，但到15歲接受完義務(wù)教育后，流動(dòng)兒童中女孩的比例提高?！斑@說(shuō)明，流動(dòng)兒童的家長(zhǎng)們可能更傾向于攜帶男孩外出務(wù)工以便孩子接受教育，而15歲之后則讓女孩進(jìn)城務(wù)工?！毕嚓P(guān)專家表示，在資源短缺的時(shí)候，家長(zhǎng)們或更易做出不利于女孩的決定。

人均流動(dòng)時(shí)間3年多。調(diào)查顯示，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市均有一定數(shù)量的流動(dòng)兒童，但在少數(shù)幾個(gè)省份高度集中。其中，流動(dòng)兒童最多的是廣東，占全國(guó)12.13%，規(guī)模達(dá)到434萬(wàn)。其次是浙江、江蘇省，均超過(guò)200萬(wàn)。而部分地區(qū)流動(dòng)兒童占當(dāng)?shù)貎和壤芨撸缟虾Ｊ忻?0個(gè)兒童中有4個(gè)是流動(dòng)兒童，北京和浙江每10個(gè)兒童中就有3個(gè)是流動(dòng)兒童。同時(shí)，多數(shù)流動(dòng)兒童屬于長(zhǎng)期流動(dòng)，平均流動(dòng)時(shí)間為3.74年，7-14歲流動(dòng)兒童中，更有約1/3的孩子流動(dòng)時(shí)間在6年以上。由于常年流動(dòng)居住，他們的教育問(wèn)題亟待解決。據(jù)介紹，“有異地高考需求的流動(dòng)兒童”在個(gè)別省份十分集中，其中廣東、北京、上海排在前三位。

戶籍制度是流動(dòng)兒童入學(xué)的制度障礙，農(nóng)民工子女上學(xué)問(wèn)題本身是現(xiàn)行的戶籍制度及城鄉(xiāng)二元化政策的產(chǎn)物， 同時(shí)受現(xiàn)行的學(xué)籍管理方式、學(xué)?？荚u(píng)制度，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展的影響。由于沒(méi)有本地戶籍， 故不能隨意進(jìn)入公辦學(xué)校讀書， 高額的贊助費(fèi)和借讀費(fèi)將他們擋在公辦教育的門外。在實(shí)行“一費(fèi)制”即限制高收費(fèi)的條件下（例如今年實(shí)施的取消借讀費(fèi)）， 城市學(xué)校往往以規(guī)模容納不下、先收本地學(xué)生等種種理由少收甚至拒收農(nóng)民工子女，或者是將借讀費(fèi)換成別的名目繼續(xù)收，否則你只能去別的學(xué)?；蚋緵](méi)有學(xué)?？梢跃妥x，也就衍生出形形色色的濫收費(fèi)行為。顯而易見，這些問(wèn)題本身并不是人們的觀念問(wèn)題，而是制度和體制問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)生活中，流動(dòng)人口子女應(yīng)然層面上的受教育權(quán)利卻沒(méi)有得到真正的落實(shí)，他們?cè)诋惖厍髮W(xué)，法律、條例等規(guī)定的權(quán)利卻因種種原因而不能充分享受。因此，解決農(nóng)民工子女的教育必須對(duì)現(xiàn)行的體制和制度做重大的調(diào)整和改革，為農(nóng)民工子女上學(xué)提供制度保障。

3 戶籍制度改革勢(shì)在必行

遷徙自由已經(jīng)是現(xiàn)代社會(huì)中一項(xiàng)基本人權(quán)，許多國(guó)家憲法以及《世界人權(quán)宣言》中第13條都規(guī)定“有權(quán)自由遷徙”，我國(guó)的1954年憲法中也有遷徙自由的規(guī)定，但隨著建國(guó)后的戶籍制度實(shí)施，自由遷徙被嚴(yán)格戶籍制所替代。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法權(quán)要求勞動(dòng)力的自由遷徙，在憲法修正案中增加允許公民的自由遷徙已經(jīng)勢(shì)在必行，只有憲法對(duì)權(quán)利加以確認(rèn)才能導(dǎo)致其在各個(gè)部門法中的被細(xì)化和完善。

解決留守兒童的教育問(wèn)題必須打破城鄉(xiāng)二元分布的格局，具體表現(xiàn)為打破戶籍制度的壁壘。隨著戶籍制度改革深入，河南、廣東、寧夏等省區(qū)進(jìn)行戶籍制度改革中發(fā)現(xiàn)，率先推動(dòng)“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”，但一到落實(shí)相關(guān)政策和附加的社會(huì)福利待遇時(shí)，差別常常就浮現(xiàn)出來(lái)。推進(jìn)城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少，諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)并不能在短時(shí)間完全消除。慶幸的是，從2007年3月29日在北京召開的全國(guó)治安管理工作會(huì)議上獲悉：我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等，比如河北、遼寧等十二個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等，拆除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘， 徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制， 給予農(nóng)民工及其子女以城市居民待遇，使其在收稅、社會(huì)保障， 特別是子女入學(xué)等等方面享受優(yōu)惠政策。這種以逐步實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革為中心的措施，有利于農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的根本解決，確保轉(zhuǎn)化型留守兒童以后能跟隨父母返回繁華城市接受較好的教育。

在教育上，完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，像美國(guó)那樣“凡是適齡兒童，不管其父母是公民還是非公民，甚至包括非法居留者，任何學(xué)校不得拒絕入學(xué)” ，是需要假以時(shí)日的，但我們至少要先讓在城市居住一定時(shí)間、有固定收入和住所的非本地戶籍人員（即流動(dòng)人口）享有同等的市民待遇，而上海居住證滿7年可以轉(zhuǎn)為上海戶口，并取得社保、就學(xué)等相關(guān)權(quán)利，就是在戶籍上邁出的探索性一步。理論上說(shuō)，達(dá)到教育權(quán)的完全平等，必須基于這樣一個(gè)基本的前提： 即任何學(xué)區(qū)、任何學(xué)校、乃至任何班級(jí)，包括教師能力、工作態(tài)度、教育活動(dòng)的種類、質(zhì)量，以及學(xué)校設(shè)施、設(shè)備等所有教育條件、學(xué)習(xí)條件都一樣?！?做不到這一點(diǎn)，教育公平難以實(shí)現(xiàn)，但是做到這點(diǎn)又是很難實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)實(shí)圖景是向公平方向不斷趨近，一步一步漸進(jìn)的完善，不可能完全達(dá)到。

當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益得不到保護(hù)，根源在于我國(guó)尚未建成完全平等的市場(chǎng)化勞動(dòng)關(guān)系，沒(méi)有適應(yīng)相關(guān)的調(diào)節(jié)機(jī)制和配套的制度。應(yīng)重新設(shè)定農(nóng)民工戶口進(jìn)入城市的條件和相應(yīng)的政策，對(duì)有留城意愿而又通過(guò)多年就業(yè)在城市站住腳的農(nóng)民允許其定居落戶，新的城市規(guī)劃不應(yīng)囿于原有的城市戶籍戶口，應(yīng)該有規(guī)劃地逐步推進(jìn)適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同國(guó)際城市管理接軌的現(xiàn)代大都市城市管理規(guī)劃，吸納農(nóng)民變?yōu)樾鲁鞘械氖忻?，使他們逐步轉(zhuǎn)化為城市中的產(chǎn)業(yè)工人。

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作者簡(jiǎn)介

吳佳琦（1981-），男，佳木斯大學(xué)2011級(jí)研究生，從事思想政治教育研究。