我國(guó)地域回避制度芻議

蔣金洋

摘 要：地域回避制度自古有之，它是我國(guó)特定歷史時(shí)期的制度安排，在中國(guó)古代歷史上對(duì)穩(wěn)定君主統(tǒng)治發(fā)揮過(guò)重要作用。然而在今天的中國(guó)，公務(wù)員地域回避制度不僅不能有效發(fā)揮其防止腐敗的作用，還在實(shí)踐中產(chǎn)生諸多影響地方和官員本身發(fā)展的問(wèn)題。同時(shí)，地域回避制度在設(shè)計(jì)層面一定程度上違背了選舉制度的要求，并對(duì)我國(guó)基層民主建設(shè)產(chǎn)生阻礙作用。筆者試圖對(duì)地域回避制度在制度設(shè)計(jì)層面和實(shí)踐中的漏洞及問(wèn)題分析來(lái)印證我國(guó)公務(wù)員地域回避制度已經(jīng)到了不得不改甚至是廢除的地步。

關(guān)鍵詞：地域回避制度；基層民主；制度設(shè)計(jì)

一、古代地域回避制度的實(shí)施目的

在封建社會(huì)，統(tǒng)治者在官吏的任用上實(shí)施了地域回避，目的在于為了限制和防止中央和地方官吏利用親屬故舊相互勾結(jié)，動(dòng)搖以致瓦解封建統(tǒng)治。因此歷史中的地域回避制度的產(chǎn)生，具有一定的合理性，至少在防止地方割據(jù)、鞏固皇權(quán)、整頓吏治等方面起著積極的作用。中國(guó)古代的某些朝代，其統(tǒng)治之所以能夠在較長(zhǎng)時(shí)期中維持，與其官吏的地域回避制度有著一定的關(guān)系。地域回避制度可以一定程度上割斷官員的熟人關(guān)系，斬?cái)喙賳T與自身勢(shì)力的結(jié)合壟斷，也使得官員與當(dāng)?shù)氐胤絼?shì)力相互制衡，防止地方官員坐大?！八逦牡垡?guī)定：縣佐不準(zhǔn)任用本地人士，州縣官員不得在其原籍任職。這使本地人無(wú)法把持本地政務(wù)，有利于加強(qiáng)中央集權(quán)?！薄耙徊抗糯袊?guó)政治史，也可以說(shuō)是一部中央政府不斷集權(quán)的歷史。”地域回避制度的不斷完善也是統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)的過(guò)程。因此地域回避制度在封建社會(huì)實(shí)施的根本目的和本質(zhì)就是為了建立以帝王為中心的中央集權(quán)。

然而，地域回避也有其無(wú)法超越的歷史局限性。中國(guó)古代社會(huì)地方勢(shì)力割據(jù)、吏治腐敗的根源在于國(guó)家權(quán)力的配置上?；首鍓艛鄧?guó)家權(quán)力，隨意分封官職，往往打破了這種地域回避的限制；同時(shí)，統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部各種政治勢(shì)力的角逐，一時(shí)得勢(shì)的派別總是黨同伐異，從而使這一制度的權(quán)威性受到極大沖擊。因而地域回避無(wú)法在根源上消除權(quán)力運(yùn)行中的問(wèn)題。

二、我國(guó)公務(wù)員地域回避制度的的制度漏洞及實(shí)施缺陷分析

（一）公務(wù)員地域回避制度在中國(guó)存在的必要性

我國(guó)公務(wù)員地域回避跟古代官員地域回避制度一樣，是有中國(guó)特色的一種無(wú)奈之舉?！按嬖诩春侠怼钡?。因?yàn)橹袊?guó)的“熟人社會(huì)”現(xiàn)象嚴(yán)重，中國(guó)的親情倫理關(guān)系也屬世間所罕有。本地官員在自己的親朋好友中間根本無(wú)法獨(dú)立且無(wú)價(jià)值偏向地處理日常事務(wù)。所以公務(wù)員地域回避制度的實(shí)施有利于克服這種“熟人社會(huì)”中的人情關(guān)系的束縛。越在基層，人情關(guān)系網(wǎng)越為緊密，這就對(duì)基層公職人員的工作帶來(lái)許多阻礙，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)異地任職，也避免了公職人員和自己的許多親屬在一起，為任職回避和公務(wù)回避創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境，從而使三者均得到較好實(shí)施，保證回避制度的作用充分發(fā)揮。而且作為一種政治制度的傳統(tǒng)，官員異地任職已經(jīng)成為一種政治常態(tài)存在。

（二）公務(wù)員地域回避制度在現(xiàn)行體制下積極意義弱化

公務(wù)員地域回避制度是依據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)文化而做的一項(xiàng)制度安排，在干部人事管理中，曾經(jīng)有著積極意義，它主要表現(xiàn)在：1）有利于克服傳統(tǒng)社會(huì)中的人情關(guān)系的束縛。2）有助于地方領(lǐng)導(dǎo)觀念的轉(zhuǎn)變。3）一定程度上遏止腐敗。然而，不容忽視的是，傳統(tǒng)地域回避制度賴以發(fā)揮作用的許多條件已發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。第一，交通越來(lái)越便利，使得地域概念已經(jīng)發(fā)生變化，難以界定地域回避的合理距離；戶籍制度不再是鐵板一塊，戶口遷移便利性大大增加，官員親友可以輕而易舉隨“官”遷移，謀求“發(fā)展”；尤其是市場(chǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，人流、物流、信息流不斷交換，地域回避所能達(dá)到的實(shí)際效果在不斷遞減。其次，相較空降官員，本地官員熟悉民情，熟悉公眾，具有責(zé)任心，考慮問(wèn)題可能較有長(zhǎng)期眼光等。而外地官員則沒有這些優(yōu)勢(shì)，他們往往任期一滿就遠(yuǎn)走高飛，行為選擇上可能更多對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而忽略本地的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，地域回避制度實(shí)施多年，干部異地任職杜絕腐敗現(xiàn)象效果越來(lái)越不明顯。制度設(shè)計(jì)沒有帶來(lái)相應(yīng)的預(yù)防

收益。

（三）公務(wù)員地域回避制度實(shí)踐中帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

首先是，地域回避導(dǎo)致地方官員變動(dòng)太快，在一定程度上導(dǎo)致地方官任職不穩(wěn)定，產(chǎn)生通常所說(shuō)的“短期行為”。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一地任期僅僅在兩年左右，甚至更短，致使許多干部急于求成、求穩(wěn)，改革創(chuàng)新動(dòng)力不足。其次，異地任職導(dǎo)致許多干部由于不了解地方特定風(fēng)土習(xí)俗而難以開展工作。異地任職的領(lǐng)導(dǎo)往往將本地的經(jīng)驗(yàn)移植到任職地，由于“水土不服”，工作難以展開，甚至引發(fā)干群、上下級(jí)之間的緊張關(guān)系。最后，縣鄉(xiāng)的地域回避導(dǎo)致許多“走讀干部”的出現(xiàn)。由于現(xiàn)在交通方便，出于干部任職的期限制、家庭生活的便利考慮，異地任職干部大多不愿在任職地重新安家，而實(shí)行“走讀”，從而不能很好地了解民情，傳達(dá)民意，往往只注重于聽匯報(bào)、看數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致脫離群眾、脫離實(shí)際。

（四）我國(guó)公務(wù)員地域回避制度設(shè)計(jì)漏洞分析

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公務(wù)員回避制度的規(guī)定都是職務(wù)回避和公務(wù)回避，而基本不涉及地域回避，甚至跟我國(guó)的地域回避制度有著相反的規(guī)定。西方國(guó)家在候選人資格上就嚴(yán)格規(guī)定了地域要求，規(guī)定只有在本選區(qū)居住一定時(shí)限的人才有資格被提名為候選人。只有這樣，選舉出的代表本地區(qū)的眾議員參議員才能在充分了解本地區(qū)選民需要的基礎(chǔ)上謀求本地區(qū)利益。如美國(guó)的地方行政長(zhǎng)官及治安官都是由當(dāng)?shù)厝嗣裰苯舆x舉產(chǎn)生并對(duì)選民負(fù)責(zé)。這種制度規(guī)定是因?yàn)?，在西方民主政治?guó)家，一切公職人員都向選民負(fù)責(zé)，選票決定了官員的去留，沒有一個(gè)可以把他們隨意任免調(diào)遣的制度，官員必須代表選區(qū)內(nèi)絕大部分居民的利益，必須根據(jù)選區(qū)內(nèi)多數(shù)選民的利益作出決策。

我國(guó)公務(wù)員地域回避制度在一定程度上與選舉制度相悖。我國(guó)現(xiàn)行的選舉法規(guī)規(guī)定縣、鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)由人民代表選舉產(chǎn)生，而依據(jù)地域回避的規(guī)定，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行地域回避，這就導(dǎo)致按照選舉程序確立的候選人超出本地選民及人大代表的了解范圍，代表們不得不在“無(wú)知”的前提下作出的選擇，從而在一定程度上導(dǎo)致選舉之前候選人與選民之間難以建立信任關(guān)系。從而選民實(shí)質(zhì)意義上的選舉權(quán)被無(wú)形中剝奪。同時(shí)，隨著基層民主的推進(jìn)，公推直選的不斷推廣，選民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府一把手候選人的了解程度越來(lái)越受到重視，公務(wù)員地域回避制度的設(shè)計(jì)反而一定程度上阻礙了基層民主的發(fā)展。從世界各國(guó)民主的發(fā)展來(lái)看，地方自治是通向民主政治的根本之途。地方自治的組織、社會(huì)職能、行為方式、社會(huì)行為習(xí)慣，以及蘊(yùn)涵的價(jià)值理念鞏固并保證了民主憲政。我們可以預(yù)計(jì)，隨著民主法治的發(fā)展，尤其是基層民主政治建設(shè)的不斷深入，地域回避制度將在若干年后逐步失去存在的必要甚至是成為民主發(fā)展的阻礙而不得不除之。

三、我國(guó)公務(wù)員地域回避制度未來(lái)走向

制度是重要的，但不可否認(rèn)的是制度的存在及運(yùn)行都是有成本的，而要對(duì)制度進(jìn)行改革或者創(chuàng)新也同樣需要成本的付出。關(guān)于諾斯有新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，筆者僅有所了解，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為預(yù)期收益大于成本就是一項(xiàng)制度變遷的動(dòng)力。但是當(dāng)制度的預(yù)期收益等于甚至是小于預(yù)期成本時(shí)，制度還是否應(yīng)該繼續(xù)存在呢。筆者上面的論述僅是為了從我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員地域回避制度的制度設(shè)計(jì)上尋找漏洞、在地域回避制度所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)中分析得出：公務(wù)員地域回避制度的施行效益小于其制度成本。在制度環(huán)境變化的前提下，既然地域回避制度的優(yōu)點(diǎn)在當(dāng)今未必能夠?qū)崿F(xiàn)，而其缺點(diǎn)未必能避免；既然加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督可以實(shí)現(xiàn)地域回避制度安排的原有功能，一個(gè)成本高于收益的制度是沒有理由繼續(xù)存在的。地域回避制度在歷史上有其存在的價(jià)值，但其本質(zhì)上是某些制度失靈的一個(gè)補(bǔ)救性制度，隨著我國(guó)基層民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，其它如監(jiān)督、民主制度的不斷完善，公務(wù)員地域回避制度已經(jīng)開始喪失其生存土壤，與時(shí)代表現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的不適應(yīng)性。對(duì)于我國(guó)公務(wù)員地域回避制度的未來(lái)走向，學(xué)界也莫衷一是。

地域回避制度作為從古至今的一項(xiàng)重要的任職制度，一直以來(lái)發(fā)揮著其重要的作用。而在新時(shí)期，雖然其生存的條件已經(jīng)發(fā)生改變，但學(xué)界現(xiàn)在主流觀點(diǎn)仍是看到公務(wù)員地域回避制度的不足，但并不是為了完全地想要摒棄它，而是為了更好地完善它。在這部份學(xué)者的眼里，公務(wù)員地域回避制度類似管理學(xué)上的保健因素。有它不會(huì)變得更好，但沒有它一定會(huì)變得更壞，這就是公務(wù)員地域回避制度對(duì)防止腐敗作用的總結(jié)。而章劍生則認(rèn)為，這種任職回避制度（地域回避制度）產(chǎn)生的弊端嚴(yán)重地影響著我國(guó)政治體制的改革和民主法治建設(shè)的進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)予以廢除。而筆者則支持這派觀點(diǎn)：即公務(wù)員地域回避制度在我國(guó)新時(shí)期已經(jīng)是不合時(shí)宜的，基于筆者上面的分析，它應(yīng)該被修改或者取消。

（一）“洋為中用”借鑒國(guó)外公務(wù)員制度：核心是公務(wù)回避，關(guān)鍵是監(jiān)督機(jī)制

其實(shí)，行政回避的爭(zhēng)議不在于是否修改或者取消地域回避制度，而在于如何完善公務(wù)回避制度。公務(wù)回避是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，遇有涉及本人利害關(guān)系等法定情形時(shí)，為避免影響正當(dāng)履行公務(wù)而進(jìn)行的回避。但在具體實(shí)踐中，這卻是回避制度中最難嚴(yán)格遵守的，行政回避也是司法和行政領(lǐng)域中數(shù)量最大，最常見的回避，也是最容易出問(wèn)題的，但也是最沒有得到重視的。公務(wù)回避制度健全，罰則明確，地域回避存在的必要性便大大下降。因此，公務(wù)回避是回避制度的核心所在。我國(guó)行政回避制度關(guān)于行政回避范圍的規(guī)定過(guò)于原則和模糊是導(dǎo)致回避制度實(shí)施梗阻的基本原因，其一句“利害關(guān)系”的不明不白也加大的公務(wù)回避的實(shí)施難度。在這方面，我們可以參考國(guó)外的回避制度。日本就有類似規(guī)定，日本《國(guó)家公務(wù)員法》第5條第五款規(guī)定：“任命人事官，其中不得兩人屬于一個(gè)政黨或者同一大學(xué)部畢業(yè)。”新加坡則是詳列了公務(wù)員的回避條件。比起我國(guó)模糊的界定和粗糙的設(shè)計(jì)，是具有較強(qiáng)的借鑒意義的。

我國(guó)已經(jīng)形成了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政黨監(jiān)督等較為完整的權(quán)力監(jiān)督體系，在形式上基本實(shí)現(xiàn)了陽(yáng)光下的權(quán)力運(yùn)行模式。隨著公民的權(quán)利意識(shí)的逐漸加強(qiáng)，公民表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的維護(hù)自身利益和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的愿望?？梢哉f(shuō)通過(guò)公務(wù)員地域回避來(lái)防止公務(wù)員腐敗的制度功能完全可以通過(guò)完善公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且這一做法還能避免地域回避制度可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。廢除公務(wù)員地域回避制度也是借鑒西方民主國(guó)家基層官員本土化政策所應(yīng)走之道。

（二）“古為今用”：由過(guò)去的“改土歸流”到現(xiàn)在的“改流歸土”。

于建嶸是“改流歸土”學(xué)派的代表之一，他認(rèn)為在全球化的今天，國(guó)家治理需要以“世界是平的”這樣的觀念來(lái)學(xué)習(xí)借鑒本國(guó)及外國(guó)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)。“就‘異地為官問(wèn)題而言，如果說(shuō)在古代需要‘改土歸流的話，那么，今天則已經(jīng)到了‘改流歸土的時(shí)代了。”

在古代，地方官員回避制應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū)，體現(xiàn)為“改土歸流”，即把本來(lái)由少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任的地方“土官”改變?yōu)橛芍醒胝蚊摹傲鞴佟保淠康闹饕且訌?qiáng)朝廷對(duì)具有較強(qiáng)離心傾向的少數(shù)民族地區(qū)的控制，加強(qiáng)中央政府集權(quán)，維護(hù)其統(tǒng)治。而“改流歸土”，不再實(shí)行“異地為官”體制，在于建嶸他們看來(lái)，就是由當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家作主，讓縣級(jí)地方的人民選舉產(chǎn)生行政主官。中央可以管選舉制度，但不要管選的是誰(shuí)。這就是發(fā)展地方民主。在一定意義上，也就是實(shí)行地方自治。筆者縱觀我國(guó)基層民主改革，也正是走的這個(gè)方向，無(wú)論是村民自治制度，還是當(dāng)下熱議的公推直選，都印證了這一想法。“改流歸土”就是要對(duì)公務(wù)員地域回避制度進(jìn)行根本性的修改，以前是“異地為官”，現(xiàn)在則變成異體監(jiān)督。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，我們雖然不能照搬西方的三權(quán)分立進(jìn)行相互制約，卻可以以異體監(jiān)督的政治智慧來(lái)對(duì)官員進(jìn)行制約，保證權(quán)真正為民所系，權(quán)真正為民所用。

四、結(jié)語(yǔ)

地域回避制度在古代作為控制官僚、維護(hù)封建皇權(quán)專制和防止官員腐敗的手段契合了當(dāng)時(shí)的社會(huì)制度，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下具有一定的合理性和必要性。當(dāng)今社會(huì)，公務(wù)員地域回避制度的實(shí)施仍有具有一定的必要性，有著一定的群眾基礎(chǔ)和學(xué)者支持。然而通過(guò)這些年的政治實(shí)踐，我們也不難發(fā)現(xiàn)：政府企圖通過(guò)實(shí)行公務(wù)員任職地域回避來(lái)防止腐敗，是不符合當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)的，也是不能達(dá)到其效果的。在熟人社會(huì)的中國(guó)，地域回避制度確實(shí)在一定程度上能夠抵制腐敗現(xiàn)象，但從民主政治建設(shè)上看，地域回避制度這種違背民主精神的制度已經(jīng)失去其效用。其實(shí)施成本已經(jīng)開始超出其積極效用，在這樣的情況下，我們?cè)俨粚?duì)制度進(jìn)行改革，就為時(shí)已晚。隨著基層民主的不斷實(shí)施和推進(jìn)，地域回避制度已經(jīng)失去其存在的必要性，“改流歸土”的民主浪潮勢(shì)不可擋，這是符合中國(guó)未來(lái)政治建設(shè)的道路。當(dāng)然地域回避制度的改革或者廢除都不會(huì)是一蹴而就的，我們將拭目以待……

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