城郊“失地農(nóng)民”社會保障制度改革研究

屠宇輝　張薇

摘 要：分析了目前城郊“失地農(nóng)民”群體的困境，探討了城郊“失地農(nóng)民”權(quán)益的社會保障制度改革的措施。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障制度

一、城郊“失地農(nóng)民”群體的困境

大城市的快速發(fā)展引起的城市空間擴張導(dǎo)致在城郊產(chǎn)生了一個特殊的人群—失地農(nóng)民。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的預(yù)測，2000年至2030年30年間全國占用耕地面積將超過545。萬畝，以每征用l畝地就有1.5個農(nóng)民失地計算，屆時失地農(nóng)民將增加至1.1億人。根據(jù)專家預(yù)計，這其中將有5000萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀況。失地農(nóng)民已經(jīng)成為當前較為突出的社會問題，直接影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在現(xiàn)行的土地政策和制度安排下，失地農(nóng)民已經(jīng)陷入了一種尷尬的境地。說是農(nóng)民，他們已經(jīng)無地可耕；說是市民，他們還不能和市民一樣公平地享有城市生活的待遇。無論是在物質(zhì)上，還是在精神上，失地農(nóng)民都面臨著困境，而且突出地表現(xiàn)為一種群體性的問題，具體反映在以下幾方面：

第一，法定征地補償不足以解決失地農(nóng)民的長遠生計。征地補償安置費本來應(yīng)該能為失地農(nóng)民解決后顧之憂。但是補償計算方法仍舊是沿用計劃經(jīng)濟時期以畝產(chǎn)值來測算的方法，不是按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。近幾年來，農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走低，以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值來計算已經(jīng)不能真實地反映土地的實際價格。按照這一計算方法，農(nóng)民獲得的土地補償在每畝幾千元到兩萬元不等。

第二，失地農(nóng)民缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道。失地農(nóng)民沒有了土地，就無田可種。在國內(nèi)耕地資源普遍緊張的情況下，不太可能分配給失地農(nóng)民新的土地，除了一部分農(nóng)民到異地承包耕地，大部分農(nóng)民己經(jīng)無田可種，必須自謀生路。政府和土地開發(fā)商本來應(yīng)該承擔起相應(yīng)的責任，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和培訓(xùn)機會。但是在實際操作中，只有少數(shù)失地農(nóng)民獲得了就業(yè)安置，多數(shù)人必須自謀生路。

第三，失地農(nóng)民缺乏基本的社會保障。在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制下，農(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會保障功能：為農(nóng)民提供基本的生活保障、就業(yè)機會、土地繼承權(quán)等等。由于沒有得到合理的征地補償，再加上安置辦法比較單一，農(nóng)民一旦失去了土地，就喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，很可能淪為新的城市邊緣群體。

第四，失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過較長的心理適應(yīng)和磨合過程。由于城市征地，失地農(nóng)民由居住在農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔鞘?，從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，但是他們適應(yīng)城市生活要經(jīng)過相當長的一個過程。

二、維護城郊“失地農(nóng)民”權(quán)益的社會保障制度改革

《土地管理法》規(guī)定，政府在履行征地手續(xù)后，農(nóng)民對被征用土地不再享有相關(guān)權(quán)益。這一征地制度實質(zhì)上剝奪了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，排斥了農(nóng)民參與土地增殖過程中利益再分配的權(quán)利。城郊失地農(nóng)民問題的解決要從多個渠道解決，從短期看，是努力增加失地農(nóng)民就業(yè)機會，從長期看，還是要著眼于建立長效保障機制。

具體而言，應(yīng)從如下幾個方面解決城郊失地農(nóng)民問題：

第一，建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中能獲得的最直接的經(jīng)濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

第二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機制。目前，在農(nóng)村社保尚未立法，社保制度建設(shè)基本還是空白的情況下，應(yīng)當盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。現(xiàn)實的做法是，設(shè)計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標準要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標準應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的機制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度。其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。

第三，建立教育培訓(xùn)保障機制。對進城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進城后，其子女入學應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。

第四，建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會化、非農(nóng)化和充分化。順利實現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

第五，建立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和收益分配機制。在農(nóng)民市民化過程中，必須加強集體資產(chǎn)管理，并處理好歷史遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、?？顚Ｓ?，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。二是適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟組織。社區(qū)合作經(jīng)濟組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟組織的運作機制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。

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作者簡介

屠宇輝（1968—），女，浙江紹興人，講師，研究方向：經(jīng)濟管理