巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式的國際比較

楊永寧 劉家養(yǎng)

摘 要：長期以來，我國主要以國家財(cái)政為主體、社會救濟(jì)為輔助，保險(xiǎn)為補(bǔ)充的單一巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式的災(zāi)后救災(zāi)體制，保障不充分的同時(shí)也給國家?guī)砹顺林氐呢?fù)擔(dān)。本文通過對歐盟、日本、美國、新西蘭和土耳其等國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式進(jìn)行國際比較，試圖為我國建立完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式提供一些有益的參考。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分散；保險(xiǎn)；國際比較

基金項(xiàng)目：本文是廣西教育廳科研項(xiàng)目《廣西洪水保險(xiǎn)的研究》的階段性成果之一，項(xiàng)目號201106LX476。

根據(jù)《中華人民共和國跨世紀(jì)減災(zāi)規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)，中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一，繼日本、美國后居于第三位。遭受自然災(zāi)害造成的損失往往非常巨大。長期以來，我國主要以國家財(cái)政為主體、社會救濟(jì)為輔助，保險(xiǎn)為補(bǔ)充的單一模式的災(zāi)后救災(zāi)體制，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)成本由國家財(cái)政或者受災(zāi)戶來承擔(dān)。在保險(xiǎn)方面，我國的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)暴露造成的損失得到的保險(xiǎn)賠付僅為損失的2-3%，這與發(fā)達(dá)國家自然災(zāi)害可能造成的損失中大約30% ～40% 由保險(xiǎn)賠償形成鮮明對比。本文比較分析歐盟、日本、美國、新西蘭和土耳其等國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式，為我國的巨災(zāi)制度的建立提供一定的參考。

一、歐盟巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的主要分散模式

歐盟各主要成員國的保險(xiǎn)政策不盡相同，面對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要建立了強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。

1. 強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

歐盟現(xiàn)有的27 個(gè)成員國中， 法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其五國建立了強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系， 通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。實(shí)行強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)的國家具有共同的一些特點(diǎn)： （1） 都是以法律的形式來明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性； （2） 對巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格界定； （3） 通過擴(kuò)展基本險(xiǎn)保險(xiǎn)責(zé)任的方式銷售；（4） 通過建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金進(jìn)行多渠道風(fēng)險(xiǎn)分散。

以法國為例，法國在1982年通過 “自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度”，保險(xiǎn)標(biāo)的非常廣泛，涉及到生活方方面面，如家庭財(cái)產(chǎn)、建筑物及設(shè)備、農(nóng)作物、車輛等等。商業(yè)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)保險(xiǎn)后與法國中央再保險(xiǎn)公司簽訂再保險(xiǎn)合同，通過再保險(xiǎn)合同轉(zhuǎn)移和分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。巨災(zāi)再保險(xiǎn)合同由政府提供擔(dān)保，所以在法國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中，中央再保險(xiǎn)公司發(fā)揮著非常重要的作用。

2. 非強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

以英國為代表的其他歐盟國家大都實(shí)行非強(qiáng)制性巨災(zāi)保險(xiǎn)，英國巨災(zāi)保險(xiǎn)都是由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的，政府不參與其中，市場上銷售的商業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任中已經(jīng)涵蓋了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任， 投保人可自行選擇時(shí)機(jī)購買，政府財(cái)政也不對巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行任何補(bǔ)貼。

以英國洪水保險(xiǎn)為例來看其如何通過保險(xiǎn)有效地分擔(dān)巨災(zāi)損失。英國的洪水保險(xiǎn)不同于美國的模式， 其保險(xiǎn)的供給方全部為保險(xiǎn)公司，私營保險(xiǎn)業(yè)自愿地將洪水風(fēng)險(xiǎn)納入標(biāo)準(zhǔn)家庭及小企業(yè)財(cái)產(chǎn)保單的責(zé)任范圍之內(nèi)，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險(xiǎn)公司投保。而政府不參與洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營管理，也不承擔(dān)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)， 政府的主要職責(zé)在于投資防洪工程并建立有效的防洪體系，并向保險(xiǎn)公司提供洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品。只有在政府履行了這些職責(zé)的地區(qū)，保險(xiǎn)公司才提供巨災(zāi)保險(xiǎn)。英國政府與私營保險(xiǎn)業(yè)的這種建設(shè)性伙伴關(guān)系，使得洪水風(fēng)險(xiǎn)在英國具有可保性。同時(shí)， 英國政府還特別注意加強(qiáng)與保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會的合作。此外， 由于英國再保險(xiǎn)市場是世界第三大非壽險(xiǎn)再保險(xiǎn)市場， 其再保險(xiǎn)市場非常發(fā)達(dá)和完善， 所以政府并不對巨災(zāi)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)方面的支持， 而是商業(yè)保險(xiǎn)公司在提供洪水保險(xiǎn)時(shí)， 直接通過再保險(xiǎn)市場將風(fēng)險(xiǎn)分散出去。因此，盡管近幾年英國洪水發(fā)生的頻率和損失都在增加，一些地區(qū)的保費(fèi)水平也隨之上升，但是英國家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場仍然保持了高度的競爭性， 對消費(fèi)者而言依然是成本較低的， 2002 年的洪水保險(xiǎn)參保率已達(dá)到80 %左右， 這正是英國洪水保險(xiǎn)體制的最大成功之處。

二、日本巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式

日本是個(gè)地震頻發(fā)的國家，而且人多地少，日本的巨災(zāi)保險(xiǎn)研究主要集中在地震和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失分擔(dān)方面，并且形成了獨(dú)特的巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展模式。通過對日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究， 可以對于中國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失分擔(dān)提供良好的借鑒其次， 日本作為地震頻發(fā)的國家， 研究地震保險(xiǎn)可以較為全面的了解日本的巨災(zāi)損失分擔(dān)機(jī)制， 而且對于中國地震保險(xiǎn)的建立和實(shí)施也具備較好的參考價(jià)值。

1.地震保險(xiǎn)

日本地震保險(xiǎn)體制源自1966 年通過的《地震保險(xiǎn)法》， 該法律規(guī)定商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府共同建立地震保險(xiǎn)體系。日本地震保險(xiǎn)將企業(yè)財(cái)產(chǎn)與家庭財(cái)產(chǎn)分開，對前者因地震而發(fā)生的損失，在承保限額內(nèi)由商業(yè)保險(xiǎn)公司單獨(dú)承擔(dān)賠償責(zé)任； 對后者因地震而發(fā)生的損失，在規(guī)定限額內(nèi)由商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府共同承擔(dān)賠償責(zé)任。

日本家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)在具體實(shí)施過程中采用超額再保險(xiǎn)方式承保：初級巨災(zāi)損失（750億日元以下）100 %由參與該保險(xiǎn)機(jī)制的保險(xiǎn)人與再保險(xiǎn)人承擔(dān)；中級巨災(zāi)損失（750億～10774 億日元）由參與該機(jī)制的保險(xiǎn)人與再保險(xiǎn)人承擔(dān)50 % ，政府承擔(dān)50 %；高級巨災(zāi)損失（10774 億～41000 億日元）由政府承擔(dān)95 % ，被保險(xiǎn)人承擔(dān)5 %。如果單個(gè)地震巨災(zāi)造成的損失超過了規(guī)定的總限額，巨災(zāi)保險(xiǎn)可以按照總限額與實(shí)際應(yīng)付賠款總額之比進(jìn)行比例賠付。

2.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)

針對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)造成的損失，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式在世界范圍內(nèi)也是成功的典范，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合，政府補(bǔ)貼保費(fèi)并接受再保險(xiǎn)，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后盾。1948年，日本頒布了包括農(nóng)作物和家畜、家禽風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)在內(nèi)的新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法—《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，建立了依法強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和以合作組織為基本組織形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織架構(gòu)分為三個(gè)層次：村一級農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合，府、縣一級農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織聯(lián)合會，設(shè)在農(nóng)林省的農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會計(jì)處。除了這三個(gè)層次外， 還建立了農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金會，作為聯(lián)合會貸款的機(jī)構(gòu)。日本政府采取了民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營、政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)相扶持的模式。這種模式是在政府支持下的相互會社進(jìn)行投保、理賠，因此，也可稱為政府支持下的相互會社模式。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度從結(jié)構(gòu)、職責(zé)、強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)范圍到費(fèi)率厘定、賠款計(jì)算以及再保險(xiǎn)等比較健全， 都有立法規(guī)定與實(shí)施細(xì)則，并根據(jù)實(shí)施情況不斷修改，日趨完善，使得日本的這種民間經(jīng)營、政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式在世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式中獨(dú)樹一幟，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

三、美國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式

作為世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，時(shí)常遭受自然災(zāi)害的威脅，因此，對于巨災(zāi)損失的分擔(dān)，美國政府往往采取積極的態(tài)度，推出各種保險(xiǎn)計(jì)劃。

1.加州地震局地震保險(xiǎn)

美國加州是美國地震多發(fā)帶，加州政府20世紀(jì)80年代曾通過法律，要求經(jīng)營住房財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的保險(xiǎn)業(yè)者同時(shí)銷售地震保險(xiǎn)。1994年1月，美國南加州發(fā)生里氏6.7級的北嶺（Northridge）地震，造成了約200億美元的財(cái)產(chǎn)損失，這是美國歷史上損失最嚴(yán)重的一次地震。由于地震破壞嚴(yán)重，損失巨大，保險(xiǎn)公司紛紛限制了新的地震保險(xiǎn)保單，至1995年1月，加入這一限制或拒保行列的保險(xiǎn)公司占到了加州地震保險(xiǎn)市場的93%。由于地震保單缺乏，加州房地產(chǎn)市場遭受嚴(yán)重影響。正是在這一背景下，1996年，加州立法機(jī)構(gòu)決定成立由保險(xiǎn)業(yè)者自由參加和出資、由公共機(jī)構(gòu)管理的加州地震局（California Earthquake Authority， CEA），專司地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，地震保險(xiǎn)通常附加在火災(zāi)保險(xiǎn)之內(nèi)，強(qiáng)制商業(yè)保險(xiǎn)公司承保。按照法律，加州地震局不能宣告破產(chǎn)，如果發(fā)生重大地震災(zāi)害而資產(chǎn)不足，則保戶之間平攤費(fèi)用。當(dāng)前，加州的房屋地震險(xiǎn)中70%以上都由加州地震局承保。

2.美國洪水保險(xiǎn)

美國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長的過程。1928年以前，美國政府實(shí)行“堤防萬能”政策，認(rèn)為修建相應(yīng)高度的堅(jiān)固堤防就能防洪。1927年密西西比河下游發(fā)生大洪水，造成70萬人無家可歸，經(jīng)濟(jì)損失超過236億美元，使人們意識到構(gòu)建綜合的工程性防洪體系是非常必要的， 1935年和1936年發(fā)生的大洪水更使國會認(rèn)識到控制洪水災(zāi)害的重要性， 1936年頒布了防洪法， 1956年美國國會通過了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，并據(jù)此法令創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)制度。1968年美國國會通過《全國洪水保險(xiǎn)法》，為落實(shí)該法案，又制定了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NFIP），建立了國家洪水保險(xiǎn)基金。1973年頒布的《洪水災(zāi)害保護(hù)法案》以及在1994年和2004年兩次出臺的《洪水保險(xiǎn)改革法案》，分別促進(jìn)了洪水保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)

美國農(nóng)業(yè)也易遭受各種自然災(zāi)害的侵襲， 為了減少巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)， 政府也加大力度對農(nóng)業(yè)和農(nóng)作物通過保險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。1938年， 美國建立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC），1980年通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法案》， 該法案建立了新的聯(lián)邦多險(xiǎn)種農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃（MPCI），聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)是通過私營保險(xiǎn)人的銷售系統(tǒng)銷售的，主要作為私營保險(xiǎn)人銷售的農(nóng)作物保險(xiǎn)的附屬。FCIC的MPCI為超過農(nóng)場主控制能力的自然風(fēng)險(xiǎn)引起的全部損失提供保障。1994年，該計(jì)劃作了新的變動(dòng)，它要求每個(gè)參加美國農(nóng)業(yè)部提供的各種農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃的農(nóng)場主都必須簽訂強(qiáng)制性保險(xiǎn)，否則將喪失未來的援助。該計(jì)劃受到政府的極大補(bǔ)助，可視為對農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行支持的一種形式。

四、 新西蘭巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式

新西蘭位于環(huán)太平洋火山地震帶上， 也是地震多發(fā)國家， 平均每年發(fā)生地震近3000 次。為了幫助人們在巨災(zāi)過后能夠順利重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)， 新西蘭成功建立了地震保險(xiǎn)制度。

新西蘭先后頒布法律并建立地震委員會，地震委員會由政府組織建立，投保人不需要繳納昂貴保險(xiǎn)費(fèi)，巨災(zāi)保險(xiǎn)是強(qiáng)制投保，由商業(yè)保險(xiǎn)公司承保，建立自然災(zāi)害基金，然后由政府擔(dān)保，在國際再保險(xiǎn)市場中進(jìn)行分保，巨災(zāi)一旦發(fā)生造成損失，先由地震委員會支付一部分，巨額損失再利用再保險(xiǎn)合同。

新西蘭地震巨災(zāi)險(xiǎn)主要提供包括地震、山體塌方、火山爆發(fā)、海嘯和地?zé)峄顒?dòng)等承保責(zé)任范圍。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對體系由地震委員會、保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)協(xié)會等三方組成。其中地震委員會由國家財(cái)政部全資組建，現(xiàn)已積累近50 億新元的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。基金主要源自強(qiáng)制性保費(fèi)及其在市場投資中所獲的收益。居民向保險(xiǎn)公司購買房屋或房內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)時(shí)， 會被強(qiáng)制征收地震巨災(zāi)險(xiǎn)和火災(zāi)險(xiǎn)保費(fèi)。一旦災(zāi)害發(fā)生， 地震委員會將負(fù)責(zé)法定保險(xiǎn)的損失賠償； 保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)超出法定保險(xiǎn)責(zé)任部分的賠償； 而保險(xiǎn)協(xié)會則負(fù)責(zé)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。在最后一層承擔(dān)無限賠償責(zé)任， 地震委員會每年則須向政府支付一定的保證金。

五、土耳其巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散模式

土耳其模式的特點(diǎn)是由保險(xiǎn)公司、政府以及國際組織（世界銀行）共同合作。2000年，土耳其政府在世界銀行幫助下建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金（簡稱TCIP），成為發(fā)展中國家地震保險(xiǎn)制度的新嘗試。其主要特點(diǎn)是：1、通過立法，要求所有登記的城市住宅必須投保強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)。2、強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)的保額為25000美元，超過部分實(shí)行商業(yè)性自愿保險(xiǎn)。3、強(qiáng)制性地震保險(xiǎn)條款全國統(tǒng)一，并獨(dú)立于火災(zāi)保險(xiǎn)。基礎(chǔ)費(fèi)率的厘定根據(jù)地震區(qū)域、土地和建筑物結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行劃分。4、TCIP管理機(jī)構(gòu)由政府代表、商業(yè)保險(xiǎn)公司和學(xué)術(shù)界代表共同組成。

綜上所述，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度成功國家典型做法之一就是，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度首先要有國家相關(guān)法律，法律的支持和保障是該制度得以開展并順利進(jìn)行取得成效的前提。實(shí)施的模式有強(qiáng)制模式、自愿模式，也有自愿和強(qiáng)制實(shí)施相結(jié)合的模式。

參考文獻(xiàn)

[1] 張偉，我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理研究[J]，市場論壇，2010（5）.89-90

[2] 曾立新，美國巨災(zāi)政府保險(xiǎn)項(xiàng)目研究及其對我國的啟示[J]，保險(xiǎn)研究，2007（6）.87-90

[3]張宗軍，我國政府主導(dǎo)下的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度研究[ J] . 金融與經(jīng)濟(jì)， 2008（ 6 ）： 10- 14.

[4]孫祁祥、鄭偉等，中國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理： 再保險(xiǎn)的角色[ J] . 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)， 2004（ 9 ） ： 3- 10.

[5] 王玉，王煥玉等，美、日兩國巨災(zāi)損失分擔(dān)機(jī)制對我國的啟示—基于保險(xiǎn)的觀點(diǎn)[J]，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2008（7）.19-22

[6]朱文杰，巨災(zāi)模型在保險(xiǎn)公司巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用[ J]，經(jīng)濟(jì)論壇， 2006 （ 19） ： 104- 106.

[7] 何樹紅、陳浩等，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式研究[J]，經(jīng)濟(jì)問題探索，2010（1）.100-104

[8] 熊海帆，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理問題研究綜述[J]，西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2009（2）

作者簡介

楊永寧（1975—），男，漢族，四川峨眉山市人，中國人壽保險(xiǎn)股份有限公司廣西分公司人力資源部總經(jīng)理，碩士，經(jīng)濟(jì)師

劉家養(yǎng)（1973—），男，漢族，廣西岑溪人，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)09級博士研究生