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    “造城盛宴”再遭警告

    2013-05-14 16:53:16蔡如鵬
    中國新聞周刊 2013年31期
    關(guān)鍵詞:新城新區(qū)政府

    蔡如鵬

    備受爭議的“造城運(yùn)動”再次引起中國官方的注意。8月19日,《人民日報》發(fā)表文章稱,目前各級政府熱衷擴(kuò)張城市面積的做法十分危險,大躍進(jìn)式的“造城運(yùn)動”蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險不容忽視。

    這份報紙援引國家發(fā)改委最新的一項調(diào)查顯示:在所調(diào)查的144個地級城市中,有133個提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個,占41.6%。

    中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明說,“造城運(yùn)動”已經(jīng)引起中央和有關(guān)部委的高度關(guān)注。他告訴《中國新聞周刊》,隨著新一屆政府提出的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的推進(jìn),這種違反規(guī)律人為“造城”的模式勢必要得到調(diào)整。

    新城變“鬼城”

    過去幾十年,新城和新區(qū),曾經(jīng)是改革開放后重要亮點之一。深圳、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)都為提振中國經(jīng)濟(jì)、培育城市群立下“汗馬功勞”。在一張白紙上畫畫往往是成本最低的路徑,也是中國快速對接國際市場,分享全球化紅利的主要平臺。

    但2008年以來,隨著新一輪地方投資熱度不斷升溫,越來越多的大城市興起了新城開發(fā)熱潮。在2012年和2013年全國31個省會城市(含直轄市)的政府工作報告中,提出造城計劃的城市有24個,占省會城市總數(shù)的77%,規(guī)劃的新城區(qū)總面積超過4600平方公里。

    上一輪大規(guī)大建的熱潮是2001年,彼時,全國范圍內(nèi)不同類型的城市都做起了“大規(guī)劃”,領(lǐng)頭的正是直轄市和省會城市。中科院院士陸大道曾對此期間的造城風(fēng)波做過調(diào)查。他說,“大規(guī)劃”在2003年至2004年達(dá)到一個高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計,當(dāng)時有48個城市提出要建“國際大都市”。

    這些新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些地方新城新區(qū)建設(shè)中普遍存在“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標(biāo)準(zhǔn)過高”等問題。

    “在我們調(diào)查的城市中,有很多新城的規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多,規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。而且,不少都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是,建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)?!彼f。

    這些新城的建造模式幾乎也是千篇一律。曾牽頭創(chuàng)作《百城記》的作家黃章晉對此有過一段精妙的描述:“近年中國城市的市政發(fā)展,幾乎采用的都是相同的模式,先是政府搬遷到一個新區(qū):新區(qū)的地理中心一定是巨大的行政中心,行政中心旁邊一定有兩幢矮小一點的建筑:人大和政協(xié)的辦公樓,辦公大樓前必有巨大的廣場,廣場上必有噴泉,廣場旁,一定有一條八車道或十車道的馬路,沿著這條大馬路,附近一定有體育館、博物館之類的巨大建筑?!?/p>

    先蓋樓后創(chuàng)造需求的做法,在中國最明顯的是在上海。十多年前,高樓林立的浦東新商業(yè)區(qū)最初無法吸引到租戶,但后來卻成為了中國成功的象征。但很多小城市缺乏上海那樣的拉動力。

    由于一、二線城市有更多更好的就業(yè)機(jī)會,很多三、四線城市的人口實際上一直在流出。北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任姚洋說,“人口的聚集是一個自然過程。內(nèi)陸地區(qū)某些規(guī)模較小的城市確實不具備發(fā)展的基礎(chǔ)?!?/p>

    由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐,沒有足夠的人口,用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內(nèi)人為造出的這些新城,到了夜晚一片漆黑,無人居住,成為“鬼城”。

    內(nèi)蒙古鄂爾多斯的新區(qū)——康巴什成為近年來被報道最多的典型之一。由于盲目開發(fā),這片為30萬人設(shè)計的城市現(xiàn)在幾乎成為一座空城。

    政績魅影

    嚴(yán)金明認(rèn)為,新城建設(shè)過熱,根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差?!澳壳?,一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上,更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā),因為這樣推行起來更容易,見效更快?!?/p>

    這位土地規(guī)劃專家分析說,在“造城”過程中,現(xiàn)任的城市管理者無疑受益很大,能夠經(jīng)手幾十億元甚至幾百億元的大項目,不但能充分享受權(quán)力帶來的好處,還會因面子工程獲取政績,得到提拔。

    “目前很多新城建設(shè)體現(xiàn)的是政府和官員的意志?!崩铊F也認(rèn)為,新城建設(shè)看得見摸得著,在城市周邊圈上一大塊地,規(guī)劃一個新城,再按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一大批樓房、馬路、廣場、地標(biāo)建筑,城市的“品位”自然就提升了,政績很容易顯現(xiàn)出來。

    “有了這些‘顯績,政府官員就能獲得更多的提拔機(jī)會,而且,即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤,新城成了爛攤子,已經(jīng)升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機(jī)制,而不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任,所以大多數(shù)地方官在新城建設(shè)上都充滿熱情?!彼f。

    “新區(qū)”建設(shè)變味,深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。

    近年來,各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年,全國土地出讓金達(dá)2.69萬億元,相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的40%以上,在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%。

    在江西、安徽、蘇北等一些相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū),由于當(dāng)?shù)卮蠖际恰俺燥堌斦保虼说胤秸朐黾涌捎觅Y金,最好的辦法莫過于賣地。造一座新城顯然是賣地的最好辦法。

    中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍說,可以肯定的是,地方政府從經(jīng)營土地中能收獲良多。地方政府一旦嘗到甜頭,就會樂此不疲,但后果往往是土地價格越來越高,房價越來越貴,普通百姓非但難以享受到城市化所帶來的好處,相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

    “尤其是分稅制后,地方政府對于新區(qū)的建設(shè)已經(jīng)從之前的產(chǎn)業(yè)高地轉(zhuǎn)變成土地財政變現(xiàn)的工具?!眹H金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬告訴《中國新聞周刊》,分稅制后,中央財政收入比例增高,地方財政比例下降,而且地方的事權(quán)不斷的增加,地方政府已經(jīng)不能靠地方政府財政收入去實現(xiàn)上述事務(wù)的收支平衡。

    “于是,在土地財政的刺激下,地方政府必然會選擇通過建設(shè)新區(qū)的方式來募集自身的財力。當(dāng)然,新區(qū)建設(shè)過程中,必定也會賦予一定的產(chǎn)業(yè)承載、人口聚焦的功能,也會通過制造業(yè)、服務(wù)業(yè)來解決就業(yè)和增加稅收。從這個理由上不難解釋當(dāng)前中國新區(qū)數(shù)量風(fēng)起云涌的現(xiàn)實?!币座i說。

    必先有“市”,再有“城”

    近日,一份由新華社、廈門大學(xué)組織對43位經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行的調(diào)查顯示,63%的人士認(rèn)為地方政府債務(wù)是中國目前面臨的最大挑戰(zhàn)。

    審計署在6月份公布中點出了新問題:36個地方政府截至2012年底的未償債務(wù)總額為3.85萬億元,較2010年底增加13%。這其中,很大一部分債務(wù)被用于新城和新區(qū)的建設(shè)。

    全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會今年上半年調(diào)研后也提醒,一些地方脫離實際盲目追求城鎮(zhèn)化速度,大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資,超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū),缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,造成很多“空城”。

    “現(xiàn)在很多地方都把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的寶押到了新城建設(shè)上,利用融資平臺舉債成為普遍的做法?!崩铊F說,大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模,寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。

    來自國土資源部的監(jiān)控數(shù)據(jù)顯示,截至2012年底,全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃,抵押貸款總額5.95萬億元,同比分別增長15.7%和23.2%。李鐵警告說,“這些新城建設(shè),一旦開發(fā)主體不到位,地方政府必將面臨投資風(fēng)險問題?!?/p>

    易鵬認(rèn)為,對于中國新一輪城鎮(zhèn)化,城市群將是主體形態(tài),也就意味著未來更多的人口將從農(nóng)村和小城鎮(zhèn)向以特大城市為龍頭的城市群聚焦。他說:“原則上對于縣城和非大城市群范圍內(nèi)的新區(qū)不宜擴(kuò)大規(guī)模,而是要將更多的新區(qū)資源集中于城市群范圍或者省會城市為主的特大城市里面?!?/p>

    姚洋也表示,中國不應(yīng)試圖使各個地區(qū)實現(xiàn)同等的發(fā)展水平,而是應(yīng)當(dāng)在人口密度已然較大的地區(qū)推動城市建設(shè),例如環(huán)繞上海的長江三角洲以及環(huán)繞廣州的珠江三角洲地區(qū)。他說,“只有通過防止城市毫無限制地擴(kuò)張,我們才能給中小型城鎮(zhèn)留出生存空間?!?/p>

    “城市的發(fā)展,應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)化。必須先有‘市,再有‘城,而不是反之?!眹?yán)金明說。

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