環(huán)境公益訴訟受阻“第五十五條軍規(guī)”

徐智慧

2013年，環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷的尷尬，比往年多一些。

年初實(shí)施的新《民事訴訟法》第五十五條，敞開(kāi)了環(huán)境公益訴訟的大門(mén)。但是，這一條款一直未得到真正落實(shí)，大量環(huán)境公益訴訟案件被擋在了門(mén)外。

近日，有關(guān)神華煤制油環(huán)境污染的公益訴訟，先后被北京市東城區(qū)法院和內(nèi)蒙古鄂爾多斯中院以“不予立案”告終，更是凸顯環(huán)保公益訴訟的政策瓶頸。

被拒收的起訴書(shū)

今年3月，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境污染受害者法律援助中心接受環(huán)保組織自然之友和自然大學(xué)委托，代理神華煤制油環(huán)境污染公益訴訟案件并遞交了訴狀，但起訴書(shū)被兩家法院拒收，從7月延宕至今，無(wú)法立案。

神華煤制油化工公司自2008年底投產(chǎn)以來(lái)，涉嫌在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市的浩勒?qǐng)?bào)吉水源地造成地下水超采和污染等環(huán)境危機(jī)（詳見(jiàn)《中國(guó)新聞周刊》2013年29期《浩勒?qǐng)?bào)吉地下水超采危機(jī)》）。2013年3月至7月間，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境污染受害者法律援助中心的戴仁輝、胡少波兩律師與生態(tài)專(zhuān)家一道，前往內(nèi)蒙古調(diào)查取證，準(zhǔn)備起訴材料。

第一次被拒發(fā)生在7月26日。戴仁輝、胡少波兩位律師到東城區(qū)法院遞交起訴書(shū)時(shí)，法院拒絕接收，理由是：此案管轄權(quán)在內(nèi)蒙古，應(yīng)到鄂爾多斯市中院立案。

但律師認(rèn)為，盡管侵權(quán)所在地位于鄂爾多斯，但第一被告神華煤制油化工有限公司總部在北京市東城區(qū)，所以東城區(qū)并無(wú)理由不予立案。8月2日，兩名律師到東城區(qū)法院“上訪”，法院收下了訴狀。8月26日，他們按照法院要求，補(bǔ)交了一些起訴材料。

4天后，北京市東城區(qū)法院電話告知胡少波律師不予立案，理由是：雖然新《民事訴訟法》第五十五條允許進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，但未清楚說(shuō)明哪些原告可以提起此類(lèi)訴訟。言外之意，自然之友、自然大學(xué)“疑似”不具有提起訴訟的主體資格。

律師要求法院下達(dá)不予立案的裁定書(shū)，亦被拒。

在胡少波和戴仁輝兩位律師的面前，豎起一道看不見(jiàn)摸不著的門(mén)檻，將案件擋在法院門(mén)外。

抱著權(quán)且一試的想法，9月9日，律師將立案材料快遞給鄂爾多斯中院。4天后，快遞被退回，胡少波檢查了一下，發(fā)現(xiàn)快遞根本沒(méi)有打開(kāi)過(guò)，跟發(fā)出去時(shí)相比，信封上只增加了“拒收”二字。

“在意料之中?！焙俨蓭熤熬团袛?，連東城區(qū)法院都立不了案，鄂爾多斯中院更不會(huì)讓他們?nèi)缭?，“我們寄個(gè)材料，就是想看看以何種方式被拒絕。”他自嘲道。

未激活的“五十五條”

磨了5個(gè)月，兩次被拒，至少讓胡少波律師知道了法院不予立案的理由。年初施行的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

該條法規(guī)曾讓環(huán)境維權(quán)人士驚喜，因其允許向“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起公益訴訟。但問(wèn)題就出在這兒，“有關(guān)組織”是哪些組織，并無(wú)界定和說(shuō)明。在實(shí)際法律操作中，法院無(wú)法認(rèn)定“有關(guān)組織”究竟是哪些組織，什么組織?！八?，《民訴法》第五十五條開(kāi)啟了環(huán)境公益訴訟的司法程序，卻又沒(méi)有激活它?！焙俨ㄕf(shuō)。

何時(shí)才能“激活”？法官告訴胡少波 ，要等最高法院的司法解釋。

“而最高院不會(huì)單獨(dú)對(duì)《民訴法》五十五條發(fā)布司法解釋?zhuān)鶕?jù)經(jīng)驗(yàn)，明年會(huì)打包出臺(tái)一系列司法解釋?zhuān)渲袘?yīng)該包含這一條?！焙俨ǜ嬖V《中國(guó)新聞周刊》。他同時(shí)得知，最高法院對(duì)《民訴法》五十五條的司法解釋?zhuān)枰獏⒄铡跋嚓P(guān)法律”來(lái)界定。這里的“相關(guān)法律”，指的是正在修訂中的《環(huán)境保護(hù)法》。

去年8月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》迎來(lái)立法24年后第一次修訂。今年6月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案二審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法草案二審稿》）正式向社會(huì)發(fā)布，征求意見(jiàn)。其中新增的第四十八條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

《草案二審稿》甫一公布，就引起巨大反彈。環(huán)保組織群情激昂，抗議《環(huán)保法二審稿草案》將環(huán)保聯(lián)合會(huì)列為唯一的環(huán)境公益訴訟主體。在他們看來(lái)，由環(huán)保部旗下的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)“壟斷”環(huán)境公益訴訟，在一定程度上混淆了裁判和球員身份，對(duì)某些須對(duì)環(huán)境污染負(fù)責(zé)的地方政府缺乏威懾力。

在一片爭(zhēng)議聲浪中，全國(guó)人大常委會(huì)10月底對(duì)《環(huán)保法修訂案草案》進(jìn)行了第三次審議。在三審草案中，環(huán)境公益訴訟主體的范圍有所放寬，未提中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，但作了一些被視為“量身定做”的限定：“依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織?！?/p>

自然大學(xué)發(fā)起人馮永峰表示，必須在國(guó)務(wù)院民政部登記才算全國(guó)性組織，從事環(huán)保五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織，數(shù)來(lái)數(shù)去只有環(huán)保聯(lián)合會(huì)合格。

中國(guó)政法大學(xué)的曹明德教授曾受最高法院委托，對(duì)《民訴法》第五十五條中的“有關(guān)組織”進(jìn)行界定，他的建議是：“依法登記；有自己的組織機(jī)構(gòu)；以環(huán)保為目的；有自己的律師?！?/p>

“目前三審稿中，環(huán)境公益訴訟主體的門(mén)檻依然過(guò)高，據(jù)估計(jì)，目前只有13家合格，其中除了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)外，其他協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)，根本沒(méi)有提起環(huán)境公益訴訟的意愿?！辈苊鞯抡f(shuō)，全國(guó)的環(huán)保NGO有數(shù)千家，活躍的不過(guò)一百多家，《環(huán)保法》對(duì)公益訴訟主體的限定雖然初衷是防止“濫訴”，實(shí)際上并不存在這種風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

高門(mén)檻究竟擋的是誰(shuí)呢？自然之友、自然大學(xué)等組織均被拒之門(mén)外。中國(guó)政法大學(xué)的環(huán)境污染受害者法律援助中心，比照三審稿的標(biāo)準(zhǔn)也不合格。據(jù)該中心主任王燦發(fā)介紹，中心受理案件中，九成是私益訴訟，這并不違背中心的理念：通過(guò)少數(shù)人提起的訴訟，讓多數(shù)人受益于環(huán)境改善。

今年初隨著新《民訴法》實(shí)施，該中心打算將工作重心向環(huán)境公益訴訟偏移，但在撲朔迷離的訴訟主體爭(zhēng)議中，中心能否獲得合法的訴訟主體資格尚未可知。

回歸立法本意

環(huán)境污染受害者法律幫助中心，又稱中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心，成立于1998年10月，是經(jīng)中國(guó)政法大學(xué)批準(zhǔn)、司法部備案的環(huán)境資源法研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是自籌資金為社會(huì)提供環(huán)境法律服務(wù)的環(huán)境NGO。成立至今，已代理了300余件環(huán)境公益和私益訴訟。

在更廣闊的時(shí)代圖景上，環(huán)境訴訟案件大幅增長(zhǎng)，這從一個(gè)側(cè)面反映出公眾的環(huán)境訴求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2011年的10年間，全國(guó)環(huán)境案件的收案數(shù)年均增長(zhǎng)率7.66%，2011年總收案數(shù)超過(guò)1萬(wàn)件。

中國(guó)政法大學(xué)教授肖建華表示，環(huán)境公益訴訟主體長(zhǎng)時(shí)間徘徊在模糊地帶，以至于除了政府，社會(huì)上缺乏制衡污染企業(yè)的力量。他認(rèn)為，為了彌補(bǔ)這一缺失，檢察機(jī)關(guān)可以成為環(huán)境公益訴訟的主體。他曾給《檢察日?qǐng)?bào)》撰文闡述這一觀點(diǎn)，稿件卻被退回，編輯告訴他，“報(bào)社領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不是公益訴訟的主體?！?/p>

肖建華感到困惑，環(huán)境公益訴訟的主體到底是誰(shuí)？“民間組織是沒(méi)有級(jí)別的，任何一個(gè)有級(jí)別的環(huán)保機(jī)構(gòu)都是政府的附屬部分。如果把訴訟主體賦予中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)這樣一個(gè)行政色彩濃厚的組織，難保此類(lèi)訴訟會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的牽制，失去獨(dú)立性?！?/p>

肖建華認(rèn)為，世界各國(guó)的實(shí)踐證明，通過(guò)訴訟方式來(lái)扼制環(huán)境惡化是可行的方式。但對(duì)訴訟主體資格的限定，應(yīng)基于如何更好地發(fā)揮《環(huán)境保護(hù)法》的作用，但是如果最終只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家壟斷，相當(dāng)于設(shè)定了一種“禁止性規(guī)則”，無(wú)法達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，有違《環(huán)境保護(hù)法》的立法本意。

事實(shí)上，胡少波律師遭遇的“不予立案”，不僅發(fā)生在中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境污染受害者法律援助中心，還包括先天擁有環(huán)境公益訴訟資格的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴訟部的馬勇透露，今年受理的6宗環(huán)境公益訴訟案件，以同樣理由，被法院拒絕立案。

而在成立之初博得一片喝彩的各地“環(huán)保法庭”，今年亦因缺乏案件，幾乎到了門(mén)可羅雀的地步，其他庭的法官忙不過(guò)來(lái)時(shí)，環(huán)保庭的法官紛紛被抽調(diào)去幫忙。

環(huán)境問(wèn)題事關(guān)共同利益，需要民眾廣泛參與，這一點(diǎn)已成共識(shí)。事實(shí)表明，僅僅依靠官方，無(wú)法制止環(huán)境惡化。因此環(huán)保問(wèn)題需要民間積極參與。剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)提出，在環(huán)境領(lǐng)域要廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與。

而在《環(huán)法保修訂草案中》新增的第五章名為“環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與”，亦是倡導(dǎo)更廣泛的公眾參與。但令法律學(xué)者困惑的是，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格的限定，與這一初衷背道而馳。