“二次議價”難局：醫(yī)改背后的政府之手

楊中旭　陳紀英

4月6日，恰逢新醫(yī)改實施四周年。

然而，新醫(yī)改四年來的歷程表明，“觸動利益比觸動靈魂更難”。以“二次議價”為例，政府之手兩度伸出，直接攪動市場，令機制扭曲、藥價虛高、企業(yè)受壓、民眾受損。

“二次議價”難局表明，“大政府”的中國模式已難持續(xù)，而讓人人享有機會、市場成為主導性力量的包容性增長，需要從政府自身改革這一根源發(fā)力

3月4日，在位于北京市阜成門附近的一家賓館里，幾十位來自醫(yī)藥企業(yè)的“兩會”代表、委員們圍坐在一起，參加2013年醫(yī)藥界全國人大代表、政協(xié)委員座談會。在持續(xù)了一下午的討論中，被頻頻提起的就是“二次議價”。

所謂二次議價，是指藥品買賣雙方在藥品集中招標采購結束之后，再次進行議價的行為。

全國人大代表、石家莊制藥集團董事長蔡東晨率先發(fā)聲：“你本身（指藥品集中招標采購）是根據(jù)招標法舉行的一個活動，你中了標了，你得認。中標方要守法，招標方更應該守法。如果在招標完了再實行二次議價、三次議價。這是嚴重的不誠信的行為。”

一時間，附和者眾。而這，只是政府主導的藥品集中招標采購制度這一怪胎出爐7年之后，業(yè)界的多次反彈之一。

耐人尋味的是，就在一年之前，支持“二次議價”的醫(yī)藥界“兩會”代表、委員并不在少數(shù)。

醫(yī)藥界代表的“變臉”，折射出藥品集中招標采購制度由政府主導的先天缺陷。適度的“二次議價”本可在一定程度上令市場回歸，但在社會資本辦醫(yī)、公立醫(yī)院管辦分開、醫(yī)保付費機制甚至財稅體制未見根本變革的背景下，政府“屋漏偏逢連夜雨”，又開始面對老齡化逼近、醫(yī)保基金超支漸成難題的現(xiàn)實，“大政府模式”的計劃經(jīng)濟老路被再度拾起，遂令藥企遭受“二次盤剝”，藥價管制歧途越走越遠。

一度松動

“二次議價”放開的跡象最早出現(xiàn)在2012年6月。當時頒布的《關于縣級公立醫(yī)院綜合改革試點的意見》中說，“各地可在探索省級集中招標采購的基礎上，積極探索能夠有效保障藥品及耗材供應及時、質(zhì)量可靠、價格合理的采購供應辦法”。其實質(zhì)就是鼓勵醫(yī)療機構進行二次議價。

這一結果，是國內(nèi)藥企、部分具有改革精神的公立醫(yī)院以及大部分民營醫(yī)院、財政部、人力資源和社會保障部等合力所致。這無疑是對2006年政府主導的藥品集中招標采購制度的顛覆。

實際上，最早的藥品招標采購制度，由醫(yī)療機構自發(fā)形成。在藥品加成順價15%政策出臺（醫(yī)院因此傾向于采購價格偏貴的產(chǎn)品，以獲取更高利潤。例如，100元的藥品加價15元，1000元的藥品加價150元）、導致以藥養(yǎng)醫(yī)愈演愈烈4年之后，1993年，河南、上海、海南等地的醫(yī)療服務機構“反向”嘗試降低藥品采購成本以獲取利潤。這一經(jīng)驗，在1999年獲得原衛(wèi)生部等相關部門的肯定。次年，醫(yī)療機構的藥品集中招標采購開始推向全國。

但是，降低成本之策終究難抵藥價虛高，“看病貴”愈演愈烈。在醫(yī)改大討論于2005年啟動之后，原衛(wèi)生部順勢于2006年推出了“改進版”的藥品集中招標采購制度，核心變量為以政府主導取代醫(yī)療機構自行招標，并以省級政府為單位予以推行。彼時，原衛(wèi)生部言之鑿鑿：以此切斷醫(yī)療機構（包括院長和醫(yī)生）的尋租空間。

對此，業(yè)界早有共識：政府藥品招標采購過程中，招標辦和評標專家們將虛高產(chǎn)品確定為中標產(chǎn)品，導致虛高藥價合法化。2010年，《財經(jīng)》雜志報道的“天價蘆筍片利益鏈”一文顯示，出廠單價15.5元/瓶的蘆筍片，賣至患者手中之時，已高達213元/瓶，溢價1300%！其中，藥品招標辦亦被“搞拈”。多位醫(yī)改學者、藥企負責人對《中國新聞周刊》表示：2006年的“改進版”，無非是把尋租收益收歸政府所有。

而尋租收益尚在其次，在政府進軍微觀市場的同時，市場機制開始扭曲。某大型藥品流通企業(yè)負責人2012年3月告訴《中國新聞周刊》：“政府主導版”的扭曲之處，在于機制僵化。

例如，根據(jù)相關招標法規(guī)定，醫(yī)療機構應該在60天內(nèi)給供應商回款，但實際上，醫(yī)院在拿到藥品后，回款周期動輒超過200天。這位負責人算了一筆賬，如果他一年和某醫(yī)院做了1.2億的藥品生意，一月回一次款，他當年所需財務費用僅為1.2億/12月=1000萬，如果半年回一次款，則需要資金6000萬，“增加了好幾百萬的財務成本，我更愿意讓給醫(yī)院”。

藥企愿意讓，醫(yī)院自然愿意收。3月30日，安徽省馬鞍山市立醫(yī)院集團總院長何少鋒對《中國新聞周刊》坦承，這個問題很敏感，但在《關于縣級公立醫(yī)院綜合改革試點的意見》出臺之前，很多地方其實都在私下搞。

“私下搞”的原因，在于“政策禁止”。2010年，衛(wèi)生部等七部委聯(lián)合制定的《醫(yī)療機構藥品集中采購工作規(guī)范》明確規(guī)定，醫(yī)療機構按照合同購銷藥品，不得進行“二次議價”。

上有政策，下有對策。馬鞍山市立醫(yī)療集團、天津市寶坻區(qū)人民醫(yī)院、廣東省高州市人民醫(yī)院（鐘煥清擔任院長期間）等醫(yī)療機構，通過在醫(yī)院下成立醫(yī)藥公司的方式，在省級招標基礎上，來進行“二次議價”。

何少鋒透露：“我們這個醫(yī)藥配送中心二次議價和省級招標價有差距，有的藥品沒降價，其中一部分藥品可能降價10%～20%甚至更多?！?/p>

“二次議價”試水推開了多米諾骨牌。藥品采購成本的減少，使醫(yī)院牟利機制亦部分隨之轉變——節(jié)省得多，醫(yī)院利潤才多；如果醫(yī)生繼續(xù)收受回扣，將直接影響醫(yī)院利益。換言之，醫(yī)生與醫(yī)院的收入，此消彼長。這一機制，與以藥養(yǎng)醫(yī)背景下醫(yī)生和醫(yī)院分別收取回扣，彼此沒有此消彼長關聯(lián)、卻共同推高藥價的機制有著本質(zhì)不同。高州醫(yī)院在鐘煥清擔任院長期間，即由此推行了醫(yī)生的“透明年薪制”，業(yè)界稱之為“暗扣轉明扣”。

多位院長和醫(yī)生向《中國新聞周刊》證實，醫(yī)生寧要30萬的合法收入，不愿接受50萬以藥養(yǎng)醫(yī)的灰色收入。

業(yè)界的這一試水，逐漸影響到政策制定方。2012年3月，財政部負責醫(yī)保政策制定的一位官員對本刊透露，財政部支持醫(yī)療機構自主“二次議價”。3個月后，縣級醫(yī)療機構“二次議價”合法化。

新任財政部長樓繼偉2013年3月24日的一次公開演說揭開了這一政策轉變的謎底：政府不能只要碰到民生問題都要去做，底線是什么？社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束、有激勵的機制的安排，包括管理的方式，給多少錢也會吃光。

2013年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險財政補助標準提高至280元/人。這一數(shù)據(jù)，在去年和前年分別為240元和200元。在財政收入業(yè)已告別高增長時代的背景下，民生支出的剛性原則開始受到現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一個道理明擺著，“二次議價”之后，醫(yī)療機構采購成本降低，財政補貼的負擔（即官方承認的15%的藥品加成率）亦會因此減輕。

二次管制

孰料，“縣級版二次議價”政策出臺剛剛半年，即被杯葛。

前衛(wèi)生部部長陳竺在1月初召開的2013年衛(wèi)生工作會議上表示，在醫(yī)藥改革中要大力推進和完善藥品集中招標采購制度，通過集團購買、增強談判能力降低流通領域的“水分”；探索由公立醫(yī)院管理部門代表轄區(qū)內(nèi)所有公立醫(yī)院在省級集中采購工作的基礎上，與藥械生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進行帶量采購，量價掛鉤，最大限度降低藥品價格。

其中的核心變量，在于“二次議價”的主體從醫(yī)療機構變成了政府（公立醫(yī)院管理部門），這亦是政府在2006年“政府主導版”藥品集中招標采購機制之后，二度管制，令3月4日“兩會”醫(yī)藥界代表座談之時群起反對。

該模式要求藥品配送企業(yè)按照醫(yī)院采購額提供一定比例的價格折讓，返還給政府主管部門，一般為10%～20%，相關部門通過考核部分或者全部返還給醫(yī)院。

江蘇省常熟市衛(wèi)生局兩位人士在接受《中國新聞周刊》采訪時證實，當?shù)叵嫡块T直接和醫(yī)藥企業(yè)談判，政府方的談判機構包括政府辦公室、監(jiān)察局、工商、地稅、國稅、衛(wèi)生、人保局、物價部門等，“因為我們認為藥價還是虛高的，還有降低的空間”。

談判從2012年11月開始，常熟政府部門選取了用量最大的前200多種藥品，和醫(yī)藥企業(yè)一家家談，一般會返點4%-10%。作為補償，政府方做出量價掛鉤承諾，如果有折扣的話，會讓醫(yī)療機構多用藥。

但是，這一承諾并未兌現(xiàn)。2013年1月，國務院糾風辦專程前往蘇州、常熟調(diào)查這次“二次返點”，令當?shù)卣畨毫υ龃?。常熟市衛(wèi)生局人士坦承：“現(xiàn)在的情況是返利還在返，但是在以前承諾的多用藥的工作上，其實沒有很好的推進。”

3月4日的全國“兩會”醫(yī)藥界代表、委員座談會上，全國人大代表、步長制藥集團總裁趙超抱怨說，“這個20%左右的價格折讓就是政府部門雁過拔毛，醫(yī)藥企業(yè)苦不堪言”。

除了令己身尋租空間擴大，衛(wèi)生主管部門的這一“二次管制”，亦有改革缺位下的“不得已”。

常熟市衛(wèi)生局人士透露，當?shù)爻青l(xiāng)醫(yī)保并軌之后（即新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保并軌），2012年基金支出總額2.66億元，當年基金使用率109.57%，超支2324.49萬元，超支主要原因由于對基層醫(yī)療機構實施一般診療費補助。

關于“二次議價”后的返點所得，常熟市衛(wèi)生局人士表示：“這個錢我們是用到老百姓身上了。主要用途是補充醫(yī)保基金，醫(yī)院欠費討費等，?？顚Ｓ??！?/p>

在一些藥企負責人看來，這無異于殺雞取卵。一位大型藥品流通企業(yè)負責人表示：難道以后醫(yī)?；鹨坏┎粔蛴?，就“三次議價”“四次議價”，不斷剝削藥企補充醫(yī)保基金？

令“市場版二次議價”杯葛的另一層推手，則來自外企。

其利益代言人、中國外商投資企業(yè)協(xié)會藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會（RDPAC）給前述“兩會”座談會提交的一份名為《關于現(xiàn)階段繼續(xù)禁止醫(yī)院在省級集中采購后進行“二次議價”的建議》，明確反對“二次議價”，其中的一條理由是：這樣將令2006年的省級藥品集中招標采購制度形同虛設。

根據(jù)醫(yī)改專業(yè)人士、北大縱橫管理咨詢公司合伙人王宏志的統(tǒng)計，目前許多城市外資合資藥品的市場份額超過了50%。而在2006版的省級藥品集中招標采購模式下，外資和合資藥企的藥品價格，由于享受原研藥、單獨定價等“超國民”待遇，其藥品價格全國統(tǒng)一，輔以15%順價加成率的政策，維持現(xiàn)狀對其最有利。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，2012年11月江蘇常熟推行二次議價時，就遭遇了外資藥企的強烈反彈。按照常熟市的相關規(guī)定，外資藥企如果不配合“二次議價”，地市級醫(yī)院的外資產(chǎn)品的用藥比例將從目前的20%降至12%，這些措施讓外資藥企怨聲載道。

三方格局

3月7日，時任衛(wèi)生部部長的陳竺在2013年“兩會”期間表示：醫(yī)改改到一定時候也就是要改政府。

顯然，在這位專家型官員看來，醫(yī)改尚未深入到“觸動利益比觸動靈魂還難”的階段。

由于政府部門的利益未能觸動，醫(yī)療機構兩度試水“自主議價”（1999年前和2006年后），均被行政權力攔截。取而代之的，則是行政主管部門親自上陣。而在其親自上陣背后，則是公立醫(yī)院法人治理結構至為遲緩的改革。

2010年1月底，公立醫(yī)院改革試點文件出臺，為新醫(yī)改5個配套文件中出臺最晚的一個。在這一文件中，16個城市（后為17個）的公立醫(yī)院進入改革試點狀態(tài)，無論是管辦分離改革、還是法人治理結構改革，均位列其中。而事關醫(yī)療服務市場均衡的醫(yī)保付費機制改革，亦是這一輪改革的重點。彼時，原衛(wèi)生部醫(yī)管司司長張宗久告訴《中國新聞周刊》：醫(yī)保付費機制的建立，在于通過買方制衡機制，從根本上消除“看病貴”痼疾。

然而，多年過去，根據(jù)醫(yī)改學者、北京大學政府管理學院教授顧聽的研究，無論是管辦分開改革，還是法人治理結構改革，大部分試點城市均未改革到位。其中，管辦不分（寶雞、西寧）、管辦分開不分家（洛陽、株洲、濰坊、鄂州、遵義、七臺河、鎮(zhèn)江）的城市有10個之多，管辦分開的只有上海、廈門、鞍山、蕪湖、馬鞍山、昆明7個城市。

至于法人治理結構改革，更是難逃政府這一有形之手的控制。寶雞、西寧、濰坊、遵義、七臺河、鞍山、蕪湖7個城市或者法人治理結構不完整，或者根本未提及這一改革。而在建立相對完整的法人治理結構的試點城市中，走在全國之先的鎮(zhèn)江市第一人民醫(yī)院院長朱夫對《中國新聞周刊》坦承：當?shù)毓⑨t(yī)院的法人治理結構改革早已停滯。

停滯的改革，使公立醫(yī)院仍然難以擺脫政府附庸的局面，藥品集中招標采購權上交遂順理成章。而在硬幣的另一面，以總額預付制為核心的醫(yī)保付費機制改革亦有待更有力的推進。

所謂總額預付，是指醫(yī)保方代表民眾，將醫(yī)保費用預付給醫(yī)療服務機構的付費模式。這一機制，與按項目付費機制下，醫(yī)療費用上不封頂、醫(yī)院不斷追求大檢查、大處方的情形判若神鬼。醫(yī)院唯有不斷節(jié)省費用、提供更具性價比的服務，方能獲取更多的利潤空間。

在總額付費機制尚未取代按項目付費機制之前，醫(yī)保方依舊未能擺脫“出納”的身份。洛陽市社保局局長王亞偉此前告訴記者：醫(yī)院認為，藥品招標該由醫(yī)院主持；實際上，該由醫(yī)保方主持，因為全民醫(yī)保背景下，醫(yī)保方才是最終的付費方；只有醫(yī)療服務機構法人治理結構改革和醫(yī)保付費機制改革到位，方能令藥價虛高最終落空。

買賣雙方達成均衡的背后，當是政府監(jiān)管的第三只眼。3月4日，全國人大代表、河南輔仁藥業(yè)董事長朱文臣在表達了對政府“二次管制”的不滿之后反問：政府的角色究竟是什么？