暫行條例管多久？

滑璇

暫行條例相當于單位里的臨時工。編制內(nèi)的正式工（正式行政法規(guī)）都被炒了好幾回，臨時工卻一下干了50年

隨著地方落實國五條的細則出臺，圍繞房子的稅收政策再度成為熱議話題。

鮮為人知的是，中國1986年便頒布了《房產(chǎn)稅暫行條例》，至今仍在生效。其中第3條、第4條規(guī)定：房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納。……房產(chǎn)稅的稅率，依照房產(chǎn)余值計算繳納的，稅率為1.2%。

已“暫行”了20多年的《房產(chǎn)稅暫行條例》，在國務院諸多暫行行政法規(guī)中算不上老資格。最早的《查檢郵件中夾帶外幣或外幣票據(jù)暫行處理辦法》，自1950年9月1日頒布以來，63年未經(jīng)修改，至今仍在施行。

暫行行政法規(guī)有多少？暫行究竟“管”多久？

暫行法規(guī)有“授權(quán)”

《中國新聞周刊》記者在國務院法制辦官方網(wǎng)站檢索發(fā)現(xiàn)，1949年來，國務院或政務院共制定帶有“暫行”二字的行政法規(guī)279部，目前仍然有效的97部。在北大法律信息網(wǎng)上檢索發(fā)現(xiàn)，帶有“暫行”且涉稅的行政法規(guī)共57部，已明確失效的27部。與中國現(xiàn)行有效的700多部行政法規(guī)相比，帶有“暫行”二字的超過總數(shù)的1/10。

回溯1950年代，中國的立法工作幾乎都是在“破舊立新”中進行的。1949年2月，中共中央發(fā)出《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，提出司法機關的辦事原則是：有綱領、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；以上皆無，則從新民主主義政策。

資料顯示，1949年至1966年間，人民政治協(xié)商會議或全國人大及其常委會或共頒布法律層級的規(guī)范性文件244件，真正以“法”命名的僅12件。在當時，綱領、命令、決議規(guī)定都成了“法律”的代稱。

“當時的立法概念，和今天遠遠不同?！敝袊鐣茖W院法學所所長李林接受《中國新聞周刊》采訪時說，“除了涉及到政權(quán)合法性基礎的幾部法律，比如婚姻法、土地法、選舉法和各種組織法，其他絕大多數(shù)都是一些決定、決議、命令、條例等?！?/p>

與此同時，一系列“暫行處理辦法”“暫行條例”“暫行通則”應運而生。

改革開放后，由于經(jīng)濟體制改革“摸著石頭過河”，新中國初期“暫行”的許多立法被延用。不同的是，為了給諸多“暫行條例”賦予合法“名份”，1980年代，全國人大及其常委會三次對國務院進行立法授權(quán)。

眾多暫行行政法規(guī)中，最長壽的一部是《政務院關于廢除各地搬運事業(yè)中封建把持制度暫行處理辦法》，誕生于1950年4月3日。至今雖仍未明確宣布失效，但它調(diào)整的“封建把持制度”早已不復存在。而1980年代制定的諸如《防治布氏桿菌病暫行辦法》《全國中小學勤工儉學暫行工作條例》等暫行條例也一直實施至今。

一個頗有意味的現(xiàn)象，即使是專門規(guī)范國務院制定行政法規(guī)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，最初也用了“暫行”二字。該條例1987年頒布，“暫行”14年之后，2001年才“轉(zhuǎn)正”成為《行政法規(guī)制定程序條例》。

李林介紹，當時的立法者的本意是好的。一般認為，暫行行政法規(guī)探索實踐個三五年就能升格制定為法律，或?qū)ⅰ皶盒小倍秩サ艉笥枰赞D(zhuǎn)正。但往往事與愿違，不少暫行條例、暫行規(guī)定、暫行辦法二三十年還沒摸出門道。其中還有一些暫行條例已經(jīng)數(shù)次修改，但修改后又繼續(xù)暫行下去。

暫行是多久？

對于諸多暫行條例的有效期限，2007年，國務院法制辦在接受媒體采訪時這樣表示：暫行條例或暫行規(guī)定如果不與法律的基本原則相抵觸，不屬于適用期已過，不屬于調(diào)整對象已消失，同時經(jīng)過長期實踐檢驗制定法律的條件依然不成熟，就應當繼續(xù)執(zhí)行或者對個別條款進行修改，對其不應當有時間上的限制。

如果時間上沒有限制。那么“暫行”二字體現(xiàn)在哪里？

李林作過一次統(tǒng)計，截至2008年止，中國現(xiàn)行有效的229部法律中，修改71部/次，修改率31%。而2003年至2008年制定的32部法律中，修改37部/次，修改率115.62%。

“在中國特色法律體系中，法律比行政法規(guī)的位階高、穩(wěn)定性強、修改難度大，法律都修改了那么多次。但是暫行的東西，反而暫行成永久了?！崩盍终f。

對此，他用了一個形象的比喻：暫行條例相當于單位里的臨時工。編制內(nèi)的正式工都被炒了好幾回，臨時工卻一下干了50年，這不合邏輯。

由于暫行條例帶有某種實驗性、探索性，因此很多爭議較大，影響面廣或“立法條件不成熟”的法規(guī)，便長期停留在“暫行”階段。其中爭議最多的便是眾多涉稅的暫行條例。

今年全國兩會上，全國人大代表趙冬苓提出《關于終止授權(quán)國務院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》，矛頭直指中國以暫行條例、暫行規(guī)定征稅的立法現(xiàn)狀。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文稱，中國現(xiàn)行18個稅種，僅3項由全同人大及其常委會制定法律開征，其余均由國務院制定暫行條例開征。后者占稅收總收入的70%。

學者也呼吁，以暫行條例征稅不符合稅收法定主義原則，須盡快改革。北京大學財稅法研究中心主任劉劍文便是其中一位。

“稅收法定主義，是各國普遍采納的人權(quán)保護主義原則。我國2000年《立法法》也提到，要征稅‘只能制定法律。”劉劍文告訴《中國新聞周刊》，“因為征稅涉及到對私人財產(chǎn)的剝奪，所以必須經(jīng)過全國人大及其常委會的同意?！?/p>

現(xiàn)實中，從1950年的《契稅暫行條例》《屠宰稅暫行條例》《利息所得稅暫行條例》，到2011年的《資源稅暫行條例》《船舶噸稅暫行條例》，以暫行條例管理稅收的現(xiàn)象一直存在。

李林接受《中國新聞周刊》采訪時說：立法要從國情和實際出發(fā)，50年代有50年代的實際，今天有今天的實際。實際情況不同了，立法也應該有所變化。

“轉(zhuǎn)正”之路

暫行條例長期存在的“合法性”解釋，最有力的一條，是國務院有全國人大及其常委會的授權(quán)。

1984年9月18日，第六屆全國人大常委會第七次會議做出《關于授權(quán)國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》。1985年4月10日，第六屆全國人大第三次會議做出《關于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。前者，讓國務院擁有了征收除農(nóng)業(yè)稅、關稅之外的各種工商稅種的權(quán)力；后者則進一步把稅收、金融、投資、外貿(mào)外匯等經(jīng)濟體制領域的改革大權(quán)，全都交到了國務院手中。

全國人大常委會法工委原副主任張春生回顧那段歷史時說道：“稅制尚處改革過程中，倘若交由人大操作，沒有這個能力，于是授權(quán)給了國務院。”

“但是，全國人大制定法律征稅是一般情況，授權(quán)也只能針對個別領域，目的、范圍都應該明確?！眲ξ膹娬{(diào)，上述兩次授權(quán)相當于全國人大給了國務院一個空白授權(quán)、概括性授權(quán)。

2008年兩會之后，以暫行條例開征的稅種，被納入第十一屆全國人大的五年立法規(guī)劃。劉劍文是起草規(guī)劃的直接參與人之一。

“按照設想，先將最簡單的車船稅升級為法律，下一步便是流轉(zhuǎn)稅領域最重要的增值稅”。劉劍文說。

然而，原本最沒爭議的車船稅法，在細節(jié)問題上屢屢引發(fā)爭論，直到2011年2月方始通過。而醞釀多年增值稅法，全國人大已經(jīng)完成調(diào)研，國務院的改革試點卻進展緩慢。

在李林看來，與涉稅暫行條例命運相似，許多暫行行政法規(guī)因為摻入部門利益而超期服役。而如何賦予暫行立法一個有限的生命周期，在2000年《立法法》制定之初，也一度成為爭論熱點之一。

李林提出的辦法，是按照效力層級（位階）對暫行立法的有效期限做出不同規(guī)定?！胺蓪蛹壍臅盒辛⒎梢栽?年內(nèi)有效，行政法規(guī)層級的暫行立法有效期可以為3年，地方性法規(guī)層級的暫行立法最長不能超過2年?！崩盍终f，“在暫行立法頒布時應當規(guī)定‘暫行時限，如果沒有規(guī)定明確的失效時間，上述期限一到便自動失效，無須另行說明?！?/p>

不過，李林的建議最終沒能在《立法法》中得到體現(xiàn)，“大概政府方面覺得，有些情況探索三五年還不夠吧?！崩盍终f。

國務院沒有對暫行條例給出具體有效期，但地方政府已開始對層級較低的暫行文件進行約束。

2008年，湖南率先出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，其中第45條規(guī)定：規(guī)范性文件有效期為5年。標注“暫行”“試行”的，有效期為2年。有效期滿的，規(guī)范性文件自動失效。2010年，四川省對暫行規(guī)范性文件也做出了與湖南類似的規(guī)定。

然而，無論湖南還是四川，都將“規(guī)范性文件”限定為政府發(fā)布的各種“紅頭文件”，地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，均不在規(guī)制范圍之列。

在全國人大層面，今年兩會后，增值稅進入新一屆人大五年立法規(guī)劃的消息再次傳出，曾經(jīng)參與規(guī)劃制定的劉劍文認為，增值稅進入立法程序問題不大。然而，要想真正做到“一稅一法”、全面停止以暫行條例征稅的現(xiàn)狀，仍要靜觀今后5年的立法講稗。