閔杰
3月19日中午,南京市城市管理局政策法規(guī)處主任張保軍正為了下午的一場網(wǎng)絡(luò)直播訪談而稍顯有些焦慮,“不知道網(wǎng)民會拋出什么尖銳的問題?!背鲩T前,張保軍特意梳理了頭發(fā),讓自己看起來更精神一點。
此時,從3月1日起正式實施的《南京城市治理條例》尚未“滿月”,張保軍和同事們正忙于新條例的各種宣講活動,包括和網(wǎng)民的互動,以期能在短時間內(nèi)擴大這部新條例的影響和認(rèn)知度。
“我們看到很多屬于城市治理范圍的東西,但是并沒有認(rèn)真處理,有關(guān)部門也沒有承擔(dān)任何責(zé)任,這個方面應(yīng)該對老百姓有個說法?!边@天下午,在龍虎網(wǎng)、中國南京網(wǎng)舉辦的《南京市城市治理條例》網(wǎng)絡(luò)訪談直播活動中,網(wǎng)友“無事佬”向張保軍直接“開炮”。
張保軍花了5分鐘時間從六個方面介紹了條例所涉及的監(jiān)督環(huán)節(jié),不過,“無事佬”并不買賬,繼續(xù)追問,“如果某個地方渣土車經(jīng)常撞死人,某個地方經(jīng)常違建、經(jīng)常小攤小販占道經(jīng)營,這部條例有沒有辦法對‘不作為的部門問責(zé)?”
中國人民大學(xué)行政法學(xué)研究所所長莫于川是《南京市城市治理條例》主要起草人之一,在他看來,南京在全國的“首創(chuàng)”之處在于,通過地方性法規(guī)首次將“城市管理”改為“城市治理”,并建章立制來推動市民參與城市管理。
“城管體制在十幾年前確立的時候,有個最大的問題是,中央沒有一個部委來管,是作為地方事務(wù)在推進,因此很不規(guī)范,體制五花八門?!蹦诖ǜ嬖V《中國新聞周刊》。
近年來,中國城市里的城管隊員經(jīng)常被以負面形象出現(xiàn)在公眾視野中,甚至被刻意“妖魔化”,“城管打人”“城管被砍”“城管執(zhí)法遇襲”的新聞從來不曾止息。
“有人調(diào)侃城管部門是非法組織、非法存在、非法活動。這是一種誤解,但城管和人民群眾關(guān)系緊張是事實?!弊鳛橹袊姓▽W(xué)研究會城管專業(yè)委員會的委員,莫于川一直在關(guān)注該領(lǐng)域的問題和改革,也多次參與城管局長和學(xué)者間的探討,雙方都苦于沒有“治本之策”。
“各地有很多探索,包括‘大城管體制,南京前兩年也搞過,建立了一個‘城市管理委員會,但連一次會都沒有開過?!蹦诖ㄕf,大城管搞不下去,說到底是部門之間體制和職權(quán)交叉沒有解決。
2010年,南京市進行大部制改革,原任南京白下區(qū)區(qū)長的許衛(wèi)寧接下了城管這塊“燙手的山芋”,“說心里話,當(dāng)時我不是很愿意接這個差事?!痹S衛(wèi)寧說。
“當(dāng)時南京市市長季建業(yè)給我提了一個要求,要制定一部完善的法律,但我沒有答應(yīng)。”已擔(dān)任南京市城市管理局局長的許衛(wèi)寧告訴《中國新聞周刊》,當(dāng)時沒有領(lǐng)“軍令狀”,是因為城市管理條例到底怎么搞,“自己心里也沒有數(shù)”。
許衛(wèi)寧走馬上任后,面對的依然是“城管”體制下一堆老大難問題:管理與被管理者的矛盾,運動式、突擊式執(zhí)法成為執(zhí)法工作中的常態(tài),甚至作為探索方向的“大城管”體制也開始“失靈”。
“從管理角度,大城管并不是一種扁平化的管理,會讓管理者多一個婆婆,多一只手來干預(yù)工作。”許衛(wèi)寧說,雖然有各部門參與,但往往既不能解決思路問題,也不能解決決策問題,更像一個“虛架子”。
莫于川告訴《中國新聞周刊》,此時,國務(wù)院法制辦一直在尋找解決城管體制難題的路徑,而南京市的“大城管”體制探索已經(jīng)走到“窮途”,需要在制度上走出新路子,“雙方?jīng)Q定共同在南京搞點探索”。
“市民都需要城管,但對城管又都不滿意。”南京市人大法制委員會主任委員夏公喜如此描述城管的現(xiàn)狀。
夏公喜也是《南京市城市治理條例》的推動者,“從管理到治理,一字之差,但反對意見很大,大家認(rèn)為全國各地都是‘城市管理條例,南京為什么要標(biāo)新立異?”
全程參與立法起草的莫于川也深有感觸,“過去城管體制把市民群眾看成執(zhí)法打擊對象,忽視市民在城市治理中的作用,就像是貓和老鼠的關(guān)系,永遠走不出怪圈。”
莫于川回憶,當(dāng)時的一個細節(jié)揭示了立法課題組矛盾、猶豫的心態(tài),“通過調(diào)研后,我們提交了兩份報告供南京市領(lǐng)導(dǎo)取舍,一份叫城市治理,另一份叫城市管理,但在立法理念上有較大差別?!弊屗牢康氖牵罱K南京市領(lǐng)導(dǎo)拍板,支持搞城市治理條例。
與過去相比,另一個明顯的變化是增設(shè)“城市治理委員會”這樣一個法定機構(gòu)。“過去‘大城管改革也成立了城市管理委員會,但那不是一個法定機構(gòu),沒有法定職權(quán)?!蹦暇┦腥舜蠓ㄖ莆瘑T會辦公室主任鐘連勇說,新設(shè)立的城市治理委員會作出的決策具有法律效力的,相關(guān)部門都要服從。
而另一個爭議也隨之而來,究竟該如何定位“城市治理委員會”這樣一個新設(shè)機構(gòu)。根據(jù)《條例》規(guī)定,“城市治理委員會”由公務(wù)委員和公眾委員兩部分組成,且公眾委員比例不低于50%。該委員會作為全市城市管理領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),同時還可“依據(jù)授權(quán)”對重大事項作出決議。
由此帶來的問題是,這是否有“公權(quán)私授”的嫌疑?“當(dāng)時法律咨詢組的專家也提出,公權(quán)力授予市民和社會法人,是否妥當(dāng),是否違法?”夏公喜說,經(jīng)過反復(fù)論證后認(rèn)為并不違法,“公眾委員的作用主要在于反映民意、參與決策,但不是最終拍板的。而這個委員會作出的決策,也是經(jīng)過市政府授權(quán)的。”
“自然人和社會法人能行使公權(quán)力嗎?嚴(yán)格意義上說是不能的?!毕墓蔡寡?,這其中確實有一點矛盾,但作為探索,可以先行先試,有問題再做調(diào)整,“任何改革都是要突破現(xiàn)有規(guī)章和制度,否則還叫什么改革呢?”
南京的城市治理《條例》中,“推動公眾參與城市治理”是核心理念。張保軍告訴《中國新聞周刊》,按照設(shè)想,第一屆公務(wù)委員39名,而公眾委員將有45名,面向社會招募,包括普通市民、專家和社會組織代表,其人數(shù)比例超過公務(wù)委員的比例,“大家享有同等的表決權(quán)”。