“臨時(shí)工”溯源

閔杰

持續(xù)發(fā)酵的“臨時(shí)工”事件，讓魏煌雄決定向人社部討個(gè)說(shuō)法。

魏煌雄是浙江理工大學(xué)法律專業(yè)的大二學(xué)生，6月8日，他向國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部寄出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，向人社部求證，在行政機(jī)關(guān)的人事管理系統(tǒng)中，“臨時(shí)工”的定義是什么？中國(guó)行政部門中有多少名“臨時(shí)工”？

他甚至給自己設(shè)計(jì)了一個(gè)看上去有點(diǎn)像“行為藝術(shù)”的行頭，在襯衫上手繪了一個(gè)大大的盾牌，上面寫(xiě)著“I'M NOT 臨時(shí)工”。

“我的意思是不要再拿臨時(shí)工作‘擋箭牌?！蔽夯托鄹嬖V《中國(guó)新聞周刊》，他同情那些當(dāng)苦力的臨時(shí)工，但痛恨那些狐假虎威的臨時(shí)工。至于申請(qǐng)的結(jié)果，他覺(jué)得希望不大，“到底有多少臨時(shí)工，人社部可能也沒(méi)辦法統(tǒng)計(jì)，但我認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中臨時(shí)工比正式工要多?！?h3>公權(quán)力部門的“編外人員”

魏煌雄的直覺(jué)并非沒(méi)有來(lái)由，長(zhǎng)期以來(lái)，在龐大的政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員中，有一個(gè)處于模糊地帶的群體，這些“編外人員”名稱各異：交警、城管等部門叫協(xié)管員，警務(wù)系統(tǒng)則叫協(xié)警、輔警，甚至在法院、檢察院等部門也有存在，他們一般擔(dān)負(fù)書(shū)記員、記錄員和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員等所謂“輔助性”工作。

除此以外，很多單位將編外人員稱作臨時(shí)工，以示與“體制內(nèi)”相區(qū)別。

“這并非真正意義上的臨時(shí)工，”中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江告訴《中國(guó)新聞周刊》，臨時(shí)工的產(chǎn)生可以追溯到1950年代。1954年5月，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部公布了一份《關(guān)于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動(dòng)合同辦法》首次在國(guó)家文件中引進(jìn)了臨時(shí)工的概念。

改革開(kāi)放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的僵化人事編制束縛了機(jī)關(guān)單位的手腳，吸納編外工作人員，解決用人需求的矛盾成為一種趨勢(shì)。

在那個(gè)年代，在特定的語(yǔ)境下，這些人被稱為“臨時(shí)工”，意思是與“正式工”相區(qū)別?！吧鲜兰o(jì)八九十年代的‘臨時(shí)工可以說(shuō)什么都沒(méi)有，沒(méi)有編制，沒(méi)有財(cái)政撥款，沒(méi)有合同，甚至沒(méi)有福利和保障?！眹?guó)家行政學(xué)院教授竹立家說(shuō)。

“除極少數(shù)職能弱化、財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足且沒(méi)有創(chuàng)收能力的單位外，編外用人已經(jīng)成為各種類型機(jī)關(guān)事業(yè)單位的常態(tài)現(xiàn)象?！眳墙f(shuō)，這種現(xiàn)象延續(xù)至今，從中央到地方的各級(jí)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，都普遍存在編外用人現(xiàn)象。

以江蘇淮安市淮陰區(qū)為例，該區(qū)曾進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2012年11月31日，區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)有人數(shù)總數(shù)12491人，編外用工總數(shù)2620多人，約占實(shí)有在職人數(shù)的21%。公安系統(tǒng)輔警約占區(qū)行政機(jī)關(guān)編外用工的84%。在事業(yè)單位中，衛(wèi)生、城管、教育這三個(gè)部門編外用工數(shù)占全部事業(yè)單位編外用工總數(shù)的88%。

吳江曾在一次研討會(huì)上以事業(yè)單位為例，談及“編外人員”的現(xiàn)狀，并給出了一組數(shù)據(jù)。廣電、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域編外人員的規(guī)模相對(duì)較大。截至2007年底，衛(wèi)生部所屬的北京、陜西、山西、山東、江蘇、福建的62家醫(yī)院編外人員占實(shí)有人員總量的21%，在衛(wèi)生部所屬的醫(yī)院中，甚至有的編外人員占實(shí)有人員的比例已經(jīng)超過(guò)了60%。截至2008年10月，教育部直屬高校中，編外人員占實(shí)有人員總量的20.5%。

近期的一項(xiàng)媒體調(diào)查顯示， 74.9%的受訪者表示自己的工作單位有臨時(shí)工。對(duì)于“臨時(shí)工”大量存在的原因，78.3%的受訪者認(rèn)為“用人單位為逃避用工成本、減少麻煩，使一些人成為臨時(shí)工”，也有73%的人認(rèn)為原因是“一些單位的確需要短期、臨時(shí)的勞動(dòng)力，但編制有限”。

體制內(nèi)的“二等公民”

在學(xué)者看來(lái)，傳統(tǒng)意義上的臨時(shí)工早已不復(fù)存在，當(dāng)前臨時(shí)工的概念經(jīng)常被誤用。

1995年《勞動(dòng)法》頒布實(shí)施后，并沒(méi)有把用人單位與勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系以“臨時(shí)工”“正式工”進(jìn)行劃分，而是規(guī)定雙方都應(yīng)簽訂有固定期限、無(wú)固定期限或完成一定工作為期限的勞動(dòng)合同。

之后，勞動(dòng)部辦公廳下發(fā)對(duì)《關(guān)于臨時(shí)工的用工形式是否存在等問(wèn)題的請(qǐng)示》的復(fù)函，進(jìn)一步明確：實(shí)行勞動(dòng)合同制后，相對(duì)于正式工而言的“臨時(shí)工”名稱已經(jīng)不復(fù)存在。

“臨時(shí)工”沒(méi)有了，但“編外用人”仍在，且越來(lái)越多，負(fù)面效用也在不斷放大。

吳江告訴《中國(guó)新聞周刊》，編外用人管理混亂，編外人員的各項(xiàng)權(quán)益得不到有效保護(hù)。比較突出的問(wèn)題是基本工資低于編內(nèi)人員，且缺乏必要的增長(zhǎng)機(jī)制，晉升受到限制，職業(yè)發(fā)展渠道不暢。在有些單位，編外人員甚至不能參加選舉、培訓(xùn)、考核，“一句話，編外人員更多的是履行義務(wù)，卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利保障。”

在學(xué)者看來(lái)，整個(gè)1990年代，用人矛盾逐步擴(kuò)大化。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位大量的用人需求不可回避；另一方面，編外人員的權(quán)利保障日益提上日程。

2002年，國(guó)務(wù)院辦公廳以轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的通知》的形式，確定了事業(yè)單位聘用制改革的大方向，提出用5年時(shí)間使聘用制度正?；⒁?guī)范化。

但這次改革的根本目的，在于建立與市場(chǎng)化機(jī)制相銜接的人事制度，解決“鐵飯碗”和社保制度改革，編外人員的問(wèn)題并不是改革重點(diǎn)。

在吳江看來(lái)，大量編外人員的基本權(quán)益得不到保障，有些變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)、事業(yè)單位高層次的“農(nóng)民工”且地位尷尬。他們進(jìn)出高墻大院，收入穩(wěn)定，令人羨慕。但在單位內(nèi)部，與那些生存在體制內(nèi)、享受體制帶來(lái)的完整福利待遇的人相比，更像“二等公民”。

這種身份帶來(lái)的缺失和差距表現(xiàn)在方方面面。經(jīng)濟(jì)上，在一些單位內(nèi)部，這種類似“雙軌”的用工導(dǎo)致同工不同酬，有的單位甚至用一份編制內(nèi)員工的錢去養(yǎng)活三到四個(gè)編外人員。政治上，在一些擁有正式編制的單位管理者眼中，編外人員是“外人”，沒(méi)有“編內(nèi)人”忠誠(chéng)、可靠。

清理大幕拉開(kāi)

2007年，新《勞動(dòng)合同法》實(shí)施，新法關(guān)于“無(wú)固定期限”勞動(dòng)合同的規(guī)定，成為打破編制內(nèi)外之別的重要一步。

《勞動(dòng)合同法》 實(shí)施前，部分地區(qū)開(kāi)始集中對(duì)各單位的編外人員統(tǒng)計(jì)調(diào)查，一些單位開(kāi)始規(guī)定，“今后不得對(duì)編外使用的各類人員稱呼其‘臨時(shí)工等不適時(shí)宜的稱呼”。

不少地方政府亦開(kāi)始試圖規(guī)范部門隨意、無(wú)序自聘編外人員的現(xiàn)象。2013年5月29日，南京市出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范市級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編外人員管理的意見(jiàn)》，這份由中共南京市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的文件提出，南京將對(duì)編外人員實(shí)行總量控制，不論市級(jí)機(jī)關(guān)，還是事業(yè)單位，任用編外人員必須向市編制辦報(bào)批，同時(shí)行政機(jī)關(guān)編外人員不得超出行政編制的10%。

南京市編制辦監(jiān)督檢查處處長(zhǎng)董曉霞告訴《中國(guó)新聞周刊》，南京市此項(xiàng)規(guī)定的基本邏輯，是想改變過(guò)去散亂無(wú)序的狀態(tài)，將編外人員納入全市多部門協(xié)同的統(tǒng)一管理，大大減少原先各部門過(guò)于隨意的“自由裁量權(quán)”。

“規(guī)范管理首先要嚴(yán)格控制總量?！倍瓡韵颊f(shuō)，過(guò)去有些單位比如自籌自支事業(yè)單位，有自有資金，聘用人員很隨意，人員入口也缺乏標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格程序，“以后每個(gè)單位的編外人員名額，每年都要重新核定”。

對(duì)于公安、城管這些編外人員數(shù)量龐大的部門，10%的人員額度顯然難以滿足，南京市的做法是，制定實(shí)名制管理、薪酬待遇標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)管理等具體辦法，“其他管理措施全都一樣，只是人員額度會(huì)不一樣”。

控制經(jīng)費(fèi)被視作防止私自聘用編外人員的關(guān)鍵?！斑^(guò)去編外人員經(jīng)費(fèi)渠道五花八門，沒(méi)有列入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，薪酬標(biāo)準(zhǔn)也不一?！倍瓡韵颊f(shuō)，改革后，編外人員經(jīng)費(fèi)也要由市財(cái)政納入預(yù)算。即使是差額撥款和自收自支的事業(yè)單位，也不意味著這些單位可以隨意用人，仍然要履行到各部門聯(lián)合審批的手續(xù)，“不是說(shuō)我有錢，想雇多少人都可以”。

為了防止“被臨時(shí)工”，南京要求編外人員也要實(shí)名制，由用人單位提交勞動(dòng)合同，人社部門審核后，再提供給財(cái)政部門，列入財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，“通過(guò)規(guī)范管理還可以杜絕吃空餉的情況，改變了過(guò)去財(cái)政部門對(duì)編外人員待遇一無(wú)所知的情況?！?/p>

在她看來(lái)，通過(guò)嚴(yán)格控制總量、規(guī)范薪酬標(biāo)準(zhǔn)和合同管理幾個(gè)方面，財(cái)政負(fù)擔(dān)也將真正實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”。