突破后的天花板

楊正蓮

“目前還是先觀望吧?！闭f起工業(yè)用地可以上市流轉(zhuǎn)，寶安中心城區(qū)一位不愿意透露姓名的社區(qū)股份合作公司負(fù)責(zé)人，態(tài)度相當(dāng)謹(jǐn)慎，一連說了好幾個“觀望”。有些地理位置稍微偏遠(yuǎn)的社區(qū)股份合作公司負(fù)責(zé)人亦直言，這事對當(dāng)?shù)赜绊懖淮?，更多的人則對此三緘其口。

以深圳市政府1號文的形式公布已經(jīng)一個月了，對于工業(yè)用地可以上市流轉(zhuǎn)的這個土地新政，《中國新聞周刊》記者接觸到的寶安、龍崗、南山、坪山新區(qū)基層政府和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位大多表示，還在學(xué)習(xí)文件的過程中，相關(guān)理解并不深入。

深圳新政允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位掌握的土地，可以不經(jīng)過傳統(tǒng)的征收環(huán)節(jié)，而直接進(jìn)入市場流通，甚至收入分配亦體現(xiàn)收益共享，這無疑是一種進(jìn)步。

然而，民間的猶豫亦表明，新政仍不夠細(xì)致、徹底。目前看來，新政的基礎(chǔ)動因和操作模式，仍是試圖以快刀斬亂麻的方式，打破僵局盤活土地資源，緩解產(chǎn)業(yè)用地緊張局面。因此，對于各界熱切期盼的土地資本市場化這個終極目標(biāo)，深圳新政并沒有提供一個現(xiàn)實(shí)的操作路徑，亦沒能在確權(quán)難題等政策天花板上繼續(xù)突破。

重構(gòu)利益格局

1月18日，深圳市政府發(fā)布“1+6”文件，其中的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法（試行）》（以下稱“試行辦法”）明確，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地，以及合法外用地可以申請進(jìn)入市場流通。

與傳統(tǒng)的土地征用制度不同，上述試行辦法允許原農(nóng)村集體建設(shè)用地直接上市?！爸爸皇菃畏矫娴禺?dāng)作處置對象，現(xiàn)在變成了合作伙伴，調(diào)動現(xiàn)有不合法用地的積極性，合情合理地解決問題?！痹谏钲诰C合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁看來，這種做法是一個明顯的進(jìn)步。

對于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，更現(xiàn)實(shí)的意義則在于政府讓利。根據(jù)試行辦法，合法的工業(yè)用地可以直接上市流轉(zhuǎn)，收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位自主安排，自主分配。

而“合法外用地”，收益采取兩種分成方式。第一種是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位并不合法持有該部分土地的使用權(quán)，因而不能完全合法享有該部分土地的全部出讓收益，該部分土地的出讓收益應(yīng)在原村集體及全體市民之間共享?！鄙钲谑幸?guī)劃國土委土地利用處認(rèn)為，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位享有一定比例的出讓收益、政府代表全體市民享有剩余部分。

深圳市規(guī)劃國土委土地利用處1月31日提供給《中國新聞周刊》的文字材料顯示，出讓收益的共享比例，及原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位繼續(xù)持有物業(yè)比例的確定，主要以現(xiàn)行的征地返還相關(guān)政策為基礎(chǔ)：“為提高原村集體將該部分用地納入全市統(tǒng)一土地市場的積極性，文件規(guī)定的收益共享比例應(yīng)優(yōu)于現(xiàn)行征地返還地相關(guān)政策，且應(yīng)保證不同比例下原村集體最終收益基本對等，因此提出5：5和7：3兩種共享比例?！?/p>

此外，為進(jìn)一步調(diào)動原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的積極性，申請納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地，免收《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》（198號令）中規(guī)定的10%的公告基準(zhǔn)地價(jià)。

“相當(dāng)于在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)讓利，政府不征地了，還讓你參與開發(fā)，這么一算的話政府確實(shí)是讓利了，聽起來這個比例還很大。”宋丁認(rèn)為，這個文件是否能夠把集體工業(yè)用地真正激活參與到市場中，將取決于政府未來能否繼續(xù)讓利。

在宋丁看來，如果工業(yè)用地入市交易后不涉及功能改變，則增值有限，原村集體的積極性就不會高；一旦轉(zhuǎn)成住宅和商業(yè)用地，那么這個土地出讓的收益就非常高。“這是一個很明顯的區(qū)分利益的動力，如果不改變使用功能，這個政策的落實(shí)就成為空話。”宋丁說，目前看來文件中并沒有給出一個明確的方向，不過他相信功能改變肯定會大面積發(fā)生，“現(xiàn)在事實(shí)上已經(jīng)有很多在發(fā)生了。”

與深圳這種政府讓利的思路不同，重慶市2008年底創(chuàng)設(shè)的“地票”交易制度，則是采取了更加徹底的市場化手段。由于農(nóng)村宅基地面積通常較大，當(dāng)?shù)赝ㄟ^鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，將愿意進(jìn)城的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，并享受城市居民的醫(yī)保、社保及教育、交通等其他福利待遇，以此來集納農(nóng)村宅基地，并對其進(jìn)行復(fù)墾，變?yōu)楦?。這樣，農(nóng)村耕地增加了，大城市周邊的耕地占用就得到了平衡。重慶市將這些農(nóng)村住宅用地指標(biāo)，通過地票交易的方式轉(zhuǎn)移至城市，凡在該市搞房地產(chǎn)開發(fā)的地產(chǎn)商要想拍賣土地，首先需持有“地票”才能參與拍地。從而確保地票“不愁買家”。

過去4年，“地票”交易不僅為城市建設(shè)換得11.1萬畝建設(shè)用地指標(biāo)，而且為三農(nóng)建設(shè)籌集到了200多億元建設(shè)資金。2月18日，重慶市長黃奇帆在該市國土房管工作會上稱，“這個地票成了重慶農(nóng)村建設(shè)的一個重要改革紅利?！?h3>確權(quán)難題待解

然而，“地票”交易制度也好，各地?zé)嶂缘耐恋卦鰷p掛鉤制度也罷，前提是農(nóng)地（耕地和農(nóng)村集體建設(shè)用地）確權(quán)。但在這一事關(guān)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作上，深圳方面卻甚少著墨。

“不確權(quán)就都是騙人的?！?月22日下午，曾任南山區(qū)西麗鎮(zhèn)新圍村村長，現(xiàn)任新圍實(shí)業(yè)有限公司董事長的劉紹華告訴《中國新聞周刊》，他在聽說深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位掌握的工業(yè)用地可以上市流轉(zhuǎn)后的第一反應(yīng)，就是必須先確權(quán)。

劉紹華所關(guān)心的土地權(quán)屬問題，正是入市流轉(zhuǎn)的前提。亦是深圳市土地僵局的要害所在。在現(xiàn)行征地制度的框架內(nèi)，集體土地產(chǎn)權(quán)不完備，帶來了農(nóng)村土地經(jīng)營短期化、地權(quán)調(diào)整頻繁、流轉(zhuǎn)受限以及土地侵權(quán)等問題。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證被認(rèn)為是圍繞“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”深化土地制度改革的基礎(chǔ)。

對于快速發(fā)展的深圳而言，早在上個世紀(jì)90年代，土地產(chǎn)權(quán)就一直困擾著這個城鄉(xiāng)混合的城市。1993年出臺了《關(guān)于處理深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)權(quán)遺留問題的若干規(guī)定》，將特區(qū)內(nèi)的“城中村”用地劃為幾類，力圖通過土地的確權(quán)，來控制和約束原村民的用地行為。

但這個確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的政策并沒有得到原村民及其集體組織的積極回應(yīng)，他們也不認(rèn)可政府單方面將土地轉(zhuǎn)為國有的做法。深圳綜合開發(fā)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任劉憲法向《中國新聞周刊》提供的專題調(diào)查顯示，當(dāng)時對“紅線”內(nèi)的工商用地，除非是為了與其他企業(yè)合作，對大多數(shù)自用的房地產(chǎn)，村集體并不積極辦理產(chǎn)權(quán)確認(rèn)手續(xù)；對越“紅線”的工商用地，許多村集體利用此次機(jī)會，補(bǔ)辦手續(xù)轉(zhuǎn)為合法用地；舊村和私人宅基地沒有進(jìn)入產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的意愿，政府的確權(quán)并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)的約束。

賀承軍1995年來到深圳規(guī)劃國土系統(tǒng)工作，在他的記憶里，那時深圳只有15%的合法用地，他告訴《中國新聞周刊》：“合法用地都集中在關(guān)內(nèi)，寶安、龍崗基本上沒有，包括政府建筑都是違法的?！?/p>

盡管深圳市政府先后出臺了特區(qū)內(nèi)外農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，但是“城中村”的建設(shè)基本仍處于失控的狀態(tài)，1999年深圳市人大頒布《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》，該決定不僅沒有起到抑制違法建筑的蔓延，反而激發(fā)了又一次突擊搶建的風(fēng)潮。

2002年，深圳市人大頒布了“兩個規(guī)定”（《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》），對歷史遺留違法私房進(jìn)行了界定，并將政府處理歷史遺留違法私房的截止時間確定為1999年3月15日，即深圳市人大頒布《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》之日。也就是說，此前所建的違法建筑，政府一般均可以給予產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。

但是政府在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上的妥協(xié)，帶來的是又一輪大規(guī)模搶建私房。2004年，在對寶安、龍崗實(shí)行一次性轉(zhuǎn)為國有土地政策的同時，深圳市也開始把“城中村”改造納入了城市國有土地上的舊城改造的范疇。由此，深圳的土地在法律上都是“大產(chǎn)權(quán)”，而“城中村”的建筑房屋都是“小產(chǎn)權(quán)”。

如何在城市化大框架下，解決集體所有土地變成國有以后的權(quán)利構(gòu)建問題，因而成為深圳最緊迫的課題。深圳從2007年開始嘗試以土地二次開發(fā)的方式釋放土地，并同時解決產(chǎn)權(quán)問題。2012年5月25日，深圳土地改革啟動，原農(nóng)村土地和房屋的權(quán)屬問題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點(diǎn)推進(jìn)。

2012年8月15日，深圳市政府常務(wù)會議審議并通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》（下稱《暫行措施》），其中規(guī)定已納入城市更新、未征轉(zhuǎn)或未補(bǔ)償、用地手續(xù)不全、行為發(fā)生在2007年6月30日以前的歷史用地，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位（即村集體）應(yīng)作為唯一的土地確權(quán)主體。這也意味著，土地確權(quán)主體將只能是“村集體”，小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主如遇房屋征收或更新改造，政府將只和“村集體”來談，業(yè)主只能和村集體自行理順經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系。

此種確權(quán)方式，目前只是針對已列入城市更新計(jì)劃的歷史用地，對于本次允許上市交易的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占用的“合法外用地”如何確權(quán)尚是未知數(shù)。不過，相對于成都等地“應(yīng)確盡確”，即使是手續(xù)并不完備的公路，亦要確權(quán)到戶的努力，深圳僅給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位確權(quán)的思路，未免顯得粗放。

事實(shí)上，正在進(jìn)行整村統(tǒng)籌土地整備確權(quán)試點(diǎn)的坪山新區(qū)金沙社區(qū)，就是政府將部分土地增值收益打包給社區(qū)股份合作公司，由這些股份公司協(xié)調(diào)處理居民訴求、整體拆遷、合理補(bǔ)償、重新安置后賦予土地物業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)。

2月21日中午，《中國新聞周刊》記者在金沙社區(qū)辦公大樓一樓大廳看見，兩大展板上密密麻麻地貼著確權(quán)信息。不過，該社區(qū)綜合黨委書記黃國柯告訴《中國新聞周刊》，確權(quán)工作已經(jīng)進(jìn)行兩年，進(jìn)展并不順利，他本人自從去年9月上任以來，正在調(diào)查了解情況，試圖做出全新的確權(quán)方案。至于一樓那些已經(jīng)公開的確權(quán)信息，這位自稱新上任的書記表示，那是以前做的，矛盾很多，正準(zhǔn)備叫人撤掉。

政策天花板

賀承軍告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)年在基層國土所工作時，干的最多的就是解決歷史遺留問題。完善手續(xù)后企業(yè)可以到市場上融資，盤活資產(chǎn)，“只要是拿到證的資產(chǎn)都比較活?！比欢R承軍亦有很多朋友因?yàn)闆]有產(chǎn)權(quán)證，在后來的房地產(chǎn)熱潮中落伍了。

事實(shí)上，已經(jīng)有越來越多的人認(rèn)識到土地確權(quán)的重要性，中央層面也力推確權(quán)。早在2008年10月，十七屆三中全會作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，就明確提出要做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。今年的一號文再次要求，要在5年內(nèi)完成土地承包確權(quán)。

然而，深圳的確權(quán)工作困難重重，除了這個城市本身積重難返的矛盾之外，更多的卻是中國土地制度的掣肘。

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地不允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，而其他建設(shè)用地則不受此約束。此前，深圳僅對產(chǎn)權(quán)巳明確的原集體土地上住房發(fā)放“綠本”，這表示政府承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，但房產(chǎn)不能上市流通。寶安區(qū)新安街道城市更新辦負(fù)責(zé)人曾辛在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，新安街道下面的4個社區(qū)正在進(jìn)行確權(quán)，對于已經(jīng)建成區(qū)國土部門只給發(fā)綠本房產(chǎn)證?！白C明了權(quán)屬是他的，可以自用，但不能交易流通?！痹琳f，這就使得深圳土地國有化之后，即使是合法的工商發(fā)展用地與居住用地上面建的房子，也發(fā)不了紅本房產(chǎn)證，不能作為資本進(jìn)行融通、抵押。

除了不允許宅基地抵押，法律和政策仍有天花板。按照《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》，農(nóng)村人口有權(quán)享有農(nóng)地承包權(quán)和宅基地劃撥權(quán)。在“應(yīng)確盡確”之后，如果新增的農(nóng)村人口要求按照法律享有上述兩項(xiàng)權(quán)利，產(chǎn)權(quán)就無法固化，確權(quán)也要重新進(jìn)行。

法律和政策上的天花板，更加劇了深圳的土地確權(quán)復(fù)雜程度。深圳市規(guī)劃國土系統(tǒng)一位不方便透露姓名的政策研究專家告訴《中國新聞周刊》，此前也曾經(jīng)試圖組織人馬對于坪山、光明、南山、寶安、龍崗等五區(qū)進(jìn)行典型調(diào)查，試圖弄清原村集體的權(quán)屬關(guān)系與確權(quán)進(jìn)展，但后來沒做完?！斑M(jìn)入到村里頭就很難?！彼f，由于利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，調(diào)查很難進(jìn)行。

“每次兩會都有人大代表、政協(xié)委員提出確權(quán)問題?！鄙钲谑幸?guī)劃國土專家方前告訴《中國新聞周刊》，這種沖突和矛盾很尖銳，然而現(xiàn)狀就是只能擱置，他說：“要解決這個問題需要土地制度的改革，現(xiàn)在這個矛盾只能暫時擱置?！?/p>