“國貨國運”政策探究

黃慶波，王孟孟，李 焱

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

一、“國貨國運”政策概述

“國貨國運”政策，是指一國為了發(fā)展本國航運業(yè)，通過各種立法、法規(guī)、雙邊協(xié)定等手段規(guī)定一定比例的進出口貿(mào)易的貨物由本國航運公司承運或保留承運進出口貨物的優(yōu)先權(quán)。這種保護制度在當前仍有50多個國家和地區(qū)實行。［1］?！皣泧\”政策是實行保護主義政策的一種工具，其目的是保障本國承運人利益，促進本國航運業(yè)發(fā)展，但實行“國貨國運”政策又會對外國承運人進入一國航運市場造成重大阻礙。從各國的航運政策來看，“國貨國運”的實施形式主要有貨載保留、貨載分配、沿海運輸權(quán)三種［2］。

貨載保留(cargo reservation)是一種單邊保護措施，是指一國政府在立法中強制規(guī)定本國全部或部分進出口的貨物由本國船隊承運或優(yōu)先承運，是世界上最通行的保護本國航運業(yè)發(fā)展的做法之一，也是政府為提高本國承運人的市場占有率而進行的一種保護措施。例如美國的立法就規(guī)定其50%的政府采購物資，100%的國防部軍需物資，75%的糧食援助物資，都應(yīng)由美國籍船舶承運。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，每年由美國籍船舶運輸?shù)呢浳镏?，?0%是來自貨載保留。

貨載分配(cargo volume allocation)是一種雙邊保護措施，是指締約國通過簽訂國際多邊或雙邊協(xié)議、合約，從而確保其本國承運人在海運貨物運輸中能獲得合理的貨載承運份額。如《聯(lián)合國班輪公會行動守則公約》就規(guī)定締約方可享有4∶4∶2的貨載分配份額，即在締約國簽訂貿(mào)易合同時，規(guī)定本國班輪公司承運40%的合同貨物，對方班輪公司承運40%的合同貨物，第三國的班輪公司承運20%的合同貨物［3］。

沿海運輸權(quán)(cabotage)是指一國在其國內(nèi)沿海從事貨物運輸?shù)臋?quán)利。其表現(xiàn)形式有兩種:一種是國際貿(mào)易的貨物在該國港口之間發(fā)生的二次運輸，另一種是國內(nèi)貿(mào)易的貨物在該國港口間的運輸。如1871年由美國國會制定的《沿海運輸法》中規(guī)定:禁止外國籍船舶從事美國的沿海運輸。這就在市場準入上限制了外國籍船舶進入美國國內(nèi)的航運市場。

二、中國“國貨國運”政策分析

1.中國“國貨國運”政策的演變

從我國“國貨國運”的發(fā)展歷史中可以看出，在新中國成立時，我國采取完全的“國貨國運”政策，貨物一律國貨國運。隨著改革開放的深化，這一政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，到1984年，我國逐步放開“國貨國運”政策，只規(guī)定一定的國輪承運比例?！蛾P(guān)于改革我國國際海洋運輸管理工作的通知》中規(guī)定，要優(yōu)先使用國輪，進出口貿(mào)易的中方派船份額應(yīng)維持在60% ～65%，且國輪承運份額不低于80%。到1988年，我國發(fā)布《關(guān)于改革我國國際海洋運輸管理工作的補充通知》，基本取消“國貨國運”政策，僅在與巴西、泰國、孟加拉、扎伊爾、阿爾及利亞、阿根廷、美國等7個國家的雙邊海運協(xié)定中保留貨載分配比例。到1995年，交通部公開承諾放棄“國貨國運”政策，自1996年起在新簽雙邊海運協(xié)定中，不再保留貨載保留的內(nèi)容。至此，“國貨國運”政策在我國已完全取消［4］。所以，我國的航運政策是一個由保護主義向自由主義轉(zhuǎn)變的過程，目前我國已經(jīng)形成了一個自由化、開放化的航運市場。

2.中國重要物資“國貨國運”狀況

(1)中國進口鐵礦石“國貨國運”狀況。世界各國對鐵礦石的運輸基本都是由進口國掌握的。日本鋼廠與本國的航運公司有著長期的運輸協(xié)議，將鐵礦石運輸權(quán)緊緊地掌控在自己手中，鐵礦石進口幾乎都是由本國船隊運輸。韓國跟日本的情況相同。歐洲鐵礦石的進口95%是長協(xié)貨，運輸權(quán)也是交由本國航運公司承運［5］。我國在航運市場開放之前，也采取了船公司和鐵礦石貿(mào)易商每月召開平衡會的形式來協(xié)調(diào)鐵礦石的運輸。而在航運市場開放后，由于進口商的激增和相對分散，進口鐵礦石運輸權(quán)一步步放給了發(fā)貨人，導(dǎo)致目前我國進口鐵礦石國輪承運比例不到30%。

(2)中國進口石油“國貨國運”狀況。2011年我國原油進口量為2.54億 t，進口依存度為56.5%。我國90%以上的進口石油是通過海運完成的，在每年的進口石油海上運輸中，絕大部分用的是國際上的船隊，自主運輸?shù)谋戎刂挥?/3左右。國輪承運比例過低，一方面是因為我國油船船隊規(guī)模小，噸位少，承載能力弱;另一方面是由于我國石油進口企業(yè)與石油運輸企業(yè)之間缺乏合作，許多石油進口企業(yè)都沒有自己控制的油船船隊［6］。進口石油運輸?shù)膰喅羞\比例過低使我國石油運輸極易受制于人，一旦世界格局發(fā)生改變或爆發(fā)戰(zhàn)爭，我國石油供應(yīng)安全將面臨嚴重威脅。

3.中國取消“國貨國運”政策的原因

第一，取消“國貨國運”政策符合WTO的基本要求。20世紀90年代初，我國與美國簽訂了《中美航運備忘錄》，航運市場的對外開放程度逐步加深，這加快了我國加入WTO的進程。2001年我國加入WTO，面臨的是一個更加開放的航運環(huán)境，海運服務(wù)貿(mào)易逐步走向自由化，而自由化又是當前航運市場不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。所以，取消“國貨國運”政策，可以順從海運服務(wù)貿(mào)易自由化的趨勢，符合WTO的基本要求。第二，從長期上看，取消“國貨國運”政策可以提高我國航運企業(yè)的國際競爭力。根據(jù)市場結(jié)構(gòu)的劃分，航運市場是介于壟斷競爭和寡頭壟斷之間的一種市場結(jié)構(gòu)，而實行保護主義將會加劇航運市場壟斷的程度，不利于市場競爭。競爭可以提高效率，要獲得一支有效率的國際商船隊，遲早要使本國商船加入到國際航運市場的競爭中。

三、“國貨國運”政策的國際比較

(一)主要發(fā)達國家“國貨國運”政策實施概況

1.美國“國貨國運”概況

美國的“國貨國運”主要是通過立法來規(guī)定的。美國關(guān)于貨載保留的立法主要有《軍事運輸法》《公共決議案》《貨物優(yōu)先運輸法》三部。有關(guān)沿海運輸權(quán)的立法主要是1920年的《商船法》?？梢?，美國關(guān)于“國貨國運”的立法規(guī)定嚴密而堅決，對于貨載保留和沿海運輸權(quán)都作出了有利于美國籍船舶運輸?shù)囊?guī)定。相關(guān)資料表明，美國籍船舶承運的貨物有40%是通過貨載保留政策獲得的(見表1)。

表1 美國“國貨國運”的相關(guān)立法規(guī)定

2.日本“國貨國運”概況

日本通過鼓勵各大商社與本國的班輪公司建立緊密合作關(guān)系來對航運業(yè)進行保護。日本政府對本國商社租用的本國船隊減稅或免稅，在造買船方面也給予補貼和低息貸款。在日本要建造油船，班輪公司首先要與石油公司簽訂長期包運合同(COA)，然后銀行才能向其提供資金;有了資金的保證，造船廠才會接受班輪公司的訂單?？梢钥闯?，日本的油船船隊是通過班輪公司、石油公司、銀行、造船廠的緊密合作而建立起來的。通過這種模式，日本的油船船隊與石油進口商簽訂的長期包運合同的合同期長達10～20年。此外，日本各大鋼廠與國內(nèi)班輪公司也互相參股，簽訂長期協(xié)議，有效阻止貨源外流。從中可以看出，日本是通過進口商與班輪公司簽訂長期協(xié)議的方式來發(fā)展本國的“國貨國運”的。這使海上運輸權(quán)保留在本國船隊的手中，同時也限制了外國承運人的進入，在很大程度上提高了國貨國運的比例，對于保護日本航運業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

3.歐盟“國貨國運”概況

1986年，歐共體通過了第4055-86號規(guī)則，其中規(guī)定成員國單方面采取的有關(guān)貨載保留的內(nèi)容，應(yīng)分三階段在1993年1月1日前逐步廢除。成員國與第三國簽訂的雙邊海運協(xié)定中包含的貨載份額，也應(yīng)在1993年1月1日前逐步廢除或調(diào)整?？梢姡瑲W共體成員國內(nèi)部間現(xiàn)在已經(jīng)取消了貨載保留措施，但對非成員國并不適用。至2004年1月1日，歐盟放開所有成員國的沿海運輸，但是在非歐盟成員國之間并不享有這種沿海運輸?shù)臋?quán)利，各國可以有各自的規(guī)定。

(二)中國與其他國家“國貨國運”政策的比較

1.海運開放政策的國際比較

在市場準入方面，通過表2的比較可以看出，我國和日本都沒有貨載保留制度，美國、歐盟、韓國均還留有貨載保留制度。同時可以看出，所有國家均已取消貨載分配制度。在沿海運輸政策中，2010年，我國交通運輸部明確表示不允許外國船舶從事中國沿海運輸業(yè)務(wù)，美國的沿海運輸必須由美國籍船舶承擔，歐盟只向成員國開放，而日本、韓國完全不允許。在班輪運輸中，我國采用的是許可制度，而美國、歐盟無限制，日本和韓國均需取得批準。

表2 中國與主要發(fā)達國家航運市場開放政策比較

在國民待遇方面，我國在造船政策和稅收政策這兩個方面實行的是“超國民待遇”。例如，在造船政策中，我國從1995年開始規(guī)定國外船東在我國造船廠訂造的船舶可以免稅，但國內(nèi)船東在國內(nèi)造船仍需繳納相關(guān)的進口關(guān)稅及增值稅;同時，外國航運經(jīng)營者在我國還享有稅收優(yōu)惠［7］。而美國、歐盟等海運強國依然保存了諸多的政府資助行為。例如，美國立法中規(guī)定了稅收優(yōu)惠、融資擔保等政府資助行為;歐盟國家也普遍實行補貼、稅收優(yōu)惠等各種政府資助行為，此外，歐盟還一直致力于頒布關(guān)于政府資助海運行為方面的法令。

通過以上與發(fā)達國家的海運政策對比可以發(fā)現(xiàn)，我國實行的是偏向自由化的航運政策，海運開放程度與發(fā)達國家相當甚至還高于發(fā)達國家的水平。

再比較我國與主要發(fā)展中國家的航運政策(見表3)，可以看出，在貨載分配、班輪運輸、船舶登記、港口服務(wù)、補貼政策方面我國與印度、巴西、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞這些發(fā)展中國家的開放水平大致相當，但是在貨載保留、稅收政策方面，我國比大多數(shù)的發(fā)展中國家的開放程度要高。

表3 中國與主要發(fā)展中國家航運市場開放政策比較

2.國輪承運比例的國際比較

由于難以搜集到確切的國貨國運比例的數(shù)據(jù)，本文以“遠洋貨運量”與“港口外貿(mào)吞吐量”的比值反映“國輪承運比例”。計算結(jié)果如表4所示。

從表4中可以看出，我國國輪承運比例基本呈下降趨勢，從2001年的46.0%下降到2010年的23.6%?？傮w來看，目前我國國輪承運比例處于較低水平。

對比其他國家的國貨國運情況，據(jù)統(tǒng)計，美國的國輪承運比例為40%左右，意大利的國輪承運比例超過50%，澳大利亞的國輪承運比例超過40%。

從上述分析中可以看出，我國的國輪承運比例與發(fā)達國家相比還是存在很大的差距。國輪承運比例低下，會對我國海運服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展產(chǎn)生阻礙，也會增大我國海運服務(wù)貿(mào)易的逆差額，同時對我國航運業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

表4 2001—2010年中國海運運輸國輪承運比例

四、中國戰(zhàn)略物資實行“國貨國運”政策的必要性、可行性以及主要制約因素分析

1.中國戰(zhàn)略物資實行“國貨國運”的必要性

(1)有利于保障我國物資儲備安全和能源安全。隨著我國經(jīng)濟的飛速增長，對于某些資源類物資的進口依存度也呈增長趨勢?！?011中國國土資源公報》顯示，2011年我國對鐵礦石和石油的進口依存度都在50%以上。因此，實行“國貨國運”可以增加國內(nèi)承運人對國家戰(zhàn)略物資或重要生產(chǎn)資料的承運份額，減少外部勢力的制約，有利于戰(zhàn)略物資海上運輸安全的保障，對于保障我國的物資儲備安全和能源安全意義重大。

(2)有利于發(fā)展我國的海運業(yè)。我國國際海運收支多年來處于不平衡的狀態(tài)，逆差額由2001年的4883百萬美元增長到2010年的26 360百萬美元，且近年來海運服務(wù)貿(mào)易逆差額大幅度增加。實證研究表明，國輪承運比例的提高會顯著減小海運服務(wù)貿(mào)易的逆差額［8］。所以，實行“國貨國運”政策有利于改善我國國際收支不平衡狀態(tài)，同時可以增加保險、稅收收入，有利于維護我國的整體利益。

(3)有利于打破外資班輪公司壟斷格局，遏制亂收費現(xiàn)象。1993年我國的航運市場全面開放后，外資班輪公司大批涌入國內(nèi)航運市場，并開始擠壓我國國輪運輸，使我國國輪承運比例由開放前的60%～70%逐步降到目前的不到20%，并最終獲得了在我國國際貿(mào)易運輸市場中的壟斷地位。之后，他們開始大幅提高運價并亂收附加費。從2002年起，每年外資班輪公司都會在我國強行非法收取除運費以外的THC(碼頭作業(yè)費)及其他20多種不合理的附加費［9］，其每年總計的費用目前已高達600億人民幣。因此，在外資班輪公司壟斷格局下，實行“國貨國運”可以減小我國外貿(mào)公司的物流成本壓力，維護我國貨主的利益，遏制外資班輪公司的壟斷行為，增強我國航運與貿(mào)易的話語權(quán)。

2.中國戰(zhàn)略物資實行“國貨國運”的可行性

綜合上文的相關(guān)分析與比較，我國應(yīng)當靈活運用“國貨國運”政策來促進我國航運業(yè)的發(fā)展。對于普通物資，考慮到海運服務(wù)貿(mào)易自由化的背景和航運市場的競爭機制，取消“國貨國運”政策是合適的;而對于戰(zhàn)略物資，應(yīng)適度實行“國貨國運”政策。

(1)不違背WTO海運服務(wù)貿(mào)易自由化的要求。我國加入WTO時所作出的一項承諾就是放棄“國貨國運”，逐步推動海運服務(wù)貿(mào)易自由化。從根本上講，這其實是給予國外航運企業(yè)同等的國民待遇。但對本國的戰(zhàn)略物資實行國貨國運并不代表取消國民待遇，二者之間并不相抵觸。事實上，“國貨國運”政策是目前世界上通行的確保戰(zhàn)略物資海上運輸安全的做法。所以，我國對戰(zhàn)略物資實行“國貨國運”并不違背國際慣例，也不違背海運服務(wù)貿(mào)易自由化。

(2)許多航運發(fā)達國家都保留“貨載保留”政策。美國的立法規(guī)定其50%的政府采購物資，100%的國防部軍需物資，75%的糧食援助物資，都必須由美國籍船舶承運［10］。而目前我國的班輪公司承運我國進口戰(zhàn)略物資的份額只有百分之十幾，這更需要制定相關(guān)政策來對“國貨國運”提供保障。目前我國已完全取消“國貨國運”政策，而歐美等航運發(fā)達國家仍將“國貨國運”政策作為重要手段來保護本國航運業(yè)的發(fā)展和保障戰(zhàn)略物資的海上運輸。所以，在許多航運發(fā)達國家都有“貨載保留”政策先例的情況下，適當運用相關(guān)政策來保障本國海運業(yè)的發(fā)展是合適的，也是可行的。

(3)不違背我國偏向自由主義航運政策的本質(zhì)。“國貨國運”政策作為保護主義航運政策的表現(xiàn)形式之一，其本質(zhì)是保護和促進本國航運業(yè)的發(fā)展，這又與自由主義航運政策的本質(zhì)相同。所以，在本質(zhì)上，實行“國貨國運”政策與實行自由主義的航運政策目的是一致的。因此，對戰(zhàn)略物資實行“國貨國運”并不違背我國偏向自由主義航運政策的本質(zhì)，其政策目的都是相同的。

3.中國實行“國貨國運”政策的主要制約因素

(1)不利于國內(nèi)航運企業(yè)國際競爭力的提高。在自由主義航運政策的影響下，我國的航運企業(yè)會面臨著更激烈的市場競爭。他們?yōu)闋帄Z更多的航運市場份額，爭取獲得更多的利益，會采取各種手段降低成本，提高效率，增強自身競爭力。只有這樣，才能在激烈的國際航運市場競爭中占一席之地。

(2)不利于降低貨主的運輸成本。在自由化的航運市場環(huán)境下，國內(nèi)航運公司與國外航運公司，為了爭奪貨源，紛紛展開競爭，會給貨主提供更優(yōu)惠的海運價格，有利于貨主降低運輸成本，而運輸成本在貨主成本中又占據(jù)了很大部分，所以，更低的海運價格有利于貨主增加出口商品的國際競爭力，增加出口額，進而提高整體利潤。而當前在我國的航運市場中，國內(nèi)的一些船公司為了追求利益最大化，采取了中等偏上的運價，有的國輪公司在地中海航線上的運價甚至比馬士基還高。所以，在國輪公司運價高啟的條件下，實行“國貨國運”會加大我國貨主的運輸成本，損害我國貨主的利益。

五、研究結(jié)論及政策建議

“國貨國運”政策雖然不符合航運自由化的要求，但是仍為許多國家普遍采用。結(jié)合我國航運業(yè)的發(fā)展，在未來一段時間內(nèi)，應(yīng)在一定程度上采用“國貨國運”政策，這既有利于保護我國脆弱的航運業(yè)，也符合國際慣例。因此，提出以下政策建議。

(1)以立法形式規(guī)定戰(zhàn)略物資、軍用物資、政府采購物資的貨載保留份額。以立法形式規(guī)定，對于全部軍用物資必須由中國籍的船舶承運，對于戰(zhàn)略物資、政府采購物資至少50%由中國籍的船舶承運。

(2)以雙邊(或多邊)談判形式確定重要物資的貨載分配份額。對于除戰(zhàn)略物資、軍用物資、政府采購物資以外的重要物資，通過雙邊或多邊談判，確定我國班輪公司的最低承運比例，以保護我國承運人的利益，也有利于國家重要物資的供應(yīng)安全。

(3)打造具有競爭力的班輪運輸船隊，應(yīng)對航運自由化。我國船隊在國際航運市場上的競爭力并不占優(yōu)勢，所以，我國的航運公司可以實施兼并重組。對于我國的航運巨頭，如中遠、中海等企業(yè)，可以兼并其他外資船公司，形成更大的利益共同體聯(lián)盟，打造具有國際競爭力的自有船隊。實行有利于發(fā)展我國船隊的保護政策，在造買船方面給予補貼和低息貸款，對我國企業(yè)租用我國船隊給予稅費減免。通過船公司、銀行、造船廠多方合作，提高我國航運競爭力。

(4)鼓勵船東與貨主實行戰(zhàn)略合作。加強航運企業(yè)和貨主間的戰(zhàn)略合作和密切配合。我國可以借鑒日本的經(jīng)驗，通過船公司與貨主簽訂長期包運合同等形式，保證貨源不外流，確保國輪船隊的海上運輸權(quán)。此外，船東協(xié)會與貨主協(xié)會應(yīng)立足于長遠發(fā)展，形成穩(wěn)定的長期合作關(guān)系［11］，并提供相互支持:在運價高啟時，船東協(xié)會應(yīng)協(xié)調(diào)航運企業(yè)在運價上給予國內(nèi)貨主一定的支持;在貨源不足時，貨主協(xié)會也應(yīng)協(xié)調(diào)國內(nèi)貨主在貨源上給予航運企業(yè)相同的支持。

(5)靈活運用WTO規(guī)則保護我國海運業(yè)。雖然加入WTO后我國面臨著進一步開放市場的壓力，但這并不意味著我國的海運業(yè)將完全失去國家的保護。GATS協(xié)議只是規(guī)定成員國的一般責任和義務(wù)，具體的開放承諾，則需要通過多邊或雙邊談判來解決。所以，我國在參與多邊或雙邊談判、國內(nèi)立法和政策制定中，要合理利用GATS協(xié)議的規(guī)則，對需要保護的領(lǐng)域進行適度保護。例如，在GATS協(xié)議中關(guān)于政府采購就有相關(guān)條款規(guī)定:有關(guān)市場準入、最惠國待遇、國民待遇的條款不得適用于管理政府機構(gòu)為政府目的而購買服務(wù)的法律、法規(guī)或要求。因此，GATS允許通過政府采購來扶持本國海運業(yè)的發(fā)展。我國可以利用GATS的相關(guān)規(guī)則，通過政府采購行為來確保對進出口戰(zhàn)略物資、軍用物資等的國輪承運權(quán)，促進我國海運業(yè)的健康發(fā)展。

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