財政支持小型農田水利建設問題研究

近幾年來，河南省委、省政府高度重視水利工作，在加快推進中原經濟區(qū)建設的同時，始終堅持不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調發(fā)展新路子，水利投入大幅增加。據(jù)統(tǒng)計，2010年至2012年三年間，全省水利支出由64億快速增加到134億，增長一倍以上。2012年，為加快高標準糧田建設，省政府分別印發(fā)了《關于建設高標準糧田的指導意見》和《河南省高標準糧田建設專項工作方案》，省財政籌措統(tǒng)籌相關專項資金122.2億元用于支持高標準糧田建設，取得明顯成效。新型農業(yè)現(xiàn)代化積極推進，糧食生產成功實現(xiàn)“九連增”，總產達到1127.7億斤，再創(chuàng)歷史新高。不僅解決了全省一億多人的吃飯問題，每年還向國家提供糧食及糧食制成品300多億斤，為穩(wěn)定全國糧食產量，保障國家糧食安全做出了重要貢獻。

特別是自2009年全國實施小型農田水利重點縣建設以來，中央財政更是對河南小型農田水利重點縣建設工作給予了大力支持。截至2012年底，中央財政已累計下達我省小型農田水利建設資金23.18億元，全省有84個縣（其中第一、四批重復4個縣）被納入國家級小型農田水利重點縣建設范圍，占全省158個縣（市、區(qū)）的53.2%，95個產糧大縣中已有77個縣被納入國家級小型農田水利重點縣建設范圍，占81%。四年來，通過實施小農水重點縣項目建設，極大地改善了項目區(qū)農業(yè)生產條件，有效提高了農業(yè)抵御自然災害的能力，提高了土地利用率和農業(yè)生產效率，對河南省穩(wěn)定提高糧食產量發(fā)揮了至關重要的作用。

一、創(chuàng)新機制，強化管理，提高科學化精細化管理水平

自2009年中央實施小型農田水利重點縣建設以來，河南省各級財政在不斷加大投入的基礎上，通過完善制度、創(chuàng)新機制、強化監(jiān)督、規(guī)范管理，使小農水重點縣建設資金步入科學化規(guī)范化精細化管理軌道，取得良好成效。

（一）創(chuàng)新資金投入機制，有效提供財力保障。為支持小農水重點縣建設，河南省各級財政努力拓寬投入渠道，推動形成農田水利多元化投入新格局。特別是在今年財政收支矛盾十分突出的形勢下， 認真貫徹省政府重大決策部署，及時印發(fā)了《河南省財政廳關于支持建設高標準糧田的實施意見》，積極履行職責，優(yōu)化支出結構，認真落實“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”政策，嚴格執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費全部用于耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定，拓寬水利建設資金籌措渠道，較大幅度地增加了水利建設投入，為我省水利建設和全年糧食豐收提供了強有力的財力支撐。2012年，省財政籌措統(tǒng)籌相關專項資金122.2億元用于支持高標準糧田建設，其中僅小農水重點縣和專項縣財政投入就達21億元，是2010年投入的3倍。

（二）創(chuàng)新資金分配機制，提高財政資金政策扶持效應。為克服項目“一對一”單向式審批的弊端，增強財政專項資金分配的科學性和透明度，河南省出臺了《河南省財政支持小型農田水利重點縣建設項目競爭立項暫行辦法》，項目選擇采取競爭立項方式。同時，為確保項目縣遴選公開、公正、公平，我們聘請省內外水利技術工程及財務管理專家成立評審小組，并邀請紀檢、監(jiān)察人員組成監(jiān)督小組對競爭立項工作進行全程參與，根據(jù)專家封閉評審得分和現(xiàn)場陳述得分對入圍重點縣進行綜合計分，按得分高低依次確定重點縣名單，并公開公示，主動接受社會監(jiān)督。在財政資金分配環(huán)節(jié)引入競爭性機制，促進了財政性資金在不同地區(qū)之間的合理決策機制，形成了科學高效的財政資金分配機制，有效提高了財政資金的配置效率和使用效益。

（三）創(chuàng)新激勵約束機制，充分利用績效考評結果。為激勵先進，鞭策后進，我們建立了績效考評機制，并根據(jù)績效考評結果獎優(yōu)罰劣。通過建立績效考評機制，優(yōu)勝劣汰，增強了重點縣的競爭進取意識，改變了過去“只跑項目，不抓管理，只要資金，不顧成效”的做法，實現(xiàn)了由一般監(jiān)管向績效考評轉變，形成了有效的激勵和約束機制。

（四）強化監(jiān)督管理機制，確保資金使用安全。通過競爭立項把關、嚴格日常監(jiān)督、注重績效考評等方式，積極推進事前、事中、事后的全過程動態(tài)監(jiān)督，把“小農水”專項資金檢查常態(tài)化，為重點縣建設保駕護航。為強化資金管理，提高資金使用效益，我們采取了項目法人制、招投標制、合同管理制、項目公示制、監(jiān)理制及縣級財政報賬制等六制管理，提高了農田水利建設資金科學化精細化管理水平。

小農水重點縣建設實施四年來，共新增灌溉面積345.3萬畝，恢復灌溉面積150.4萬畝，改善灌溉面積351.25萬畝，新增節(jié)水灌溉面積198.8萬畝，新增、改善除澇面積347.7萬畝，新增節(jié)水能力2.8億方，新增糧食生產能力100萬噸。重點縣項目區(qū)初步實現(xiàn)了“旱能澆、澇能排”，農業(yè)生產條件得到明顯改善，農業(yè)綜合生產能力顯著提高，農業(yè)抗御自然災害能力逐步增強。

二、財政支持小型農田水利建設政策建議

四年來，通過實施小農水重點縣項目建設，極大地改善了項目區(qū)農業(yè)生產條件，有效提高了農業(yè)抵御自然災害的能力，提高了土地利用率和農業(yè)生產效率，對河南省穩(wěn)定提高糧食產量發(fā)揮了至關重要的作用。但是，由于河南縣區(qū)多、中低產田面積大，比較而言，我省在發(fā)展小型農田水利重點縣建設中仍存在投資力度不大、覆蓋范圍偏小、投資標準偏低等制約因素。為加快小型農田水利建設步伐，推進河南省糧食生產核心區(qū)建設，穩(wěn)定提高糧食綜合生產能力，提出如下政策建議：

（一）進一步加大對糧食主產區(qū)農田水利建設的投入力度。糧食安全事關社會穩(wěn)定和國計民生大局，確保糧食安全是一項重大的政治任務和社會責任。河南省是全國第一農業(yè)大省和糧食大省，為國家糧食安全做出了巨大貢獻。相比而言，國家對河南省的資金投入總量明顯不足，與我省農業(yè)在全國農業(yè)格局中的地位不相吻合，與我省占全國糧食產量的份額不相適應。2012年，河南省糧食總產達到1127.7億斤，占全國糧食總產11791.4億斤的9.6%。但是，中央財政對河南省的水利投入明顯不足，以小農水重點縣建設為例，河南有88個縣被納入全國重點縣范圍，僅占全國小農水重點縣1650個的 5.3%，與河南省糧食總產占全國的比重差4.3個百分點。2009年8月國家正式批準《河南省糧食生產核心區(qū)建設規(guī)劃》，河南省將在現(xiàn)有1.08億畝耕地中，規(guī)劃7500萬畝作為糧食生產核心區(qū)，確保到2020年，糧食產量由2008年的1000億斤提高到1300億斤。國務院在《關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》中提出：要“加大水利基礎設施建設、中低產田改造、高標準基本農田建設、土地整理和復墾開發(fā)項目中央補助力度?！?同時，在財政部和河南省人民政府共同簽署的“共同推進中原經濟區(qū)建設備忘錄”中也提出：財政部將會同有關部門，進一步加大對河南省現(xiàn)代農業(yè)和農田水利基本建設的支持力度。不斷加大對河南省農業(yè)綜合開發(fā)的支持力度，加快中低產田改造，推進高標準農田建設。因此，為了保證河南省糧食生產核心區(qū)建設規(guī)劃的順利實施，打造國家永久、穩(wěn)固的大糧倉，建議中央在確定小型農田水利重點縣和分配水利建設資金時，以農作物播種面積和糧食總產量作為資金分配的主要因素，加大對河南省農田水利建設的投入力度，以促進河南加快農田水利基礎設施的建設步伐，努力提高農業(yè)綜合生產能力。

（二）適當延長小型農田水利重點縣建設年限。目前，我省耕地面積為10816萬畝（其中：中低產田面積6497.2萬畝），其中95個產糧大縣耕地面積9270.5萬畝（其中：中低產田面積5525.5萬畝），每縣平均耕地面積98萬畝，其中中低產田面積58萬畝。根據(jù)國家小農水重點縣目前的投資標準和建設期限，每個重點縣每年可完成2—3萬畝建設任務，連續(xù)實施三年能夠完成的建設任務尚不足10萬畝，與每縣平均58萬畝左右的中低產田改造任務相比差距很大，要初步實現(xiàn)基本農田“旱能灌、澇能排”的目標，目前的投資標準和投資年限明顯偏低，重點縣的農業(yè)生產條件難以從根本上實現(xiàn)明顯改善。為此，建議中央能夠適當延長糧食主產區(qū)小農水重點縣的建設年限，從3年延長到5年，這樣再加上整合其他涉農資金和農民籌資投勞，則基本上能夠實現(xiàn)小農水重點縣建設的目標。

（三）充分調動地方政府和農民發(fā)展糧食生產的積極性。糧食主產區(qū)肩負著保障國家糧食安全的重任，從成本收益角度看，發(fā)展糧食生產很難增加財政收入，形成產量越高、財政越窮、經濟社會發(fā)展水平越低的困難局面。以河南省為例，2011年，全省95個產糧大縣人均地區(qū)生產總值2.5萬元，比其他縣低1.6萬元，僅相當于后者的61%；產糧大縣人均地方一般預算收入806元，比其他縣低1316元，僅相當于后者的38%；人均地方一般預算支出2717元，比其他縣低1299元，僅相當于后者的67.7%。糧食產量越多，人均支出水平越低。95個產糧大縣中，7個糧食產量在100萬噸（20億斤）以上的縣人均支出2351元，比非產糧大縣低1665元；25個糧食產量在60—100萬噸以上的縣人均支出2536元，比非產糧大縣低1480元；其余63個產糧大縣人均支出2891元，比非產糧大縣低1125元。糧食主產區(qū)地方政府沒有財力進一步加強糧食生產，無力發(fā)展農村公共社會事業(yè)和公共服務，發(fā)展糧食生產的積極性受到嚴重影響。同時，在自然災害頻繁、農資價格不斷上漲的情況下，糧食生產成本不斷增加，種糧效益遠遠低于打工收入，低于經濟作物收入，不少農民種糧積極性不高的問題在糧食主產區(qū)也十分突出。農業(yè)基礎薄弱是穩(wěn)定糧食綜合生產能力最大的障礙。地方政府發(fā)展糧食生產，在一定程度上制約了工業(yè)經濟的發(fā)展。同時，糧食主產區(qū)為支持糧食生產，還要增加農田水利等農業(yè)基礎設施建設投入，地方財政需要承擔減收、增支雙重壓力。為充分調動地方政府發(fā)展糧食生產和農民種糧的積極性，使糧食主產區(qū)和農民安心致力于糧食生產，建議中央財政進一步加大對糧食主產區(qū)農田水利建設投入，加大對糧食主產區(qū)的財力轉移支付或者設立糧食生產專項轉移支付資金，并明確要求用于支持農田水利建設。加大土地出讓收益中計提農田水利建設資金的中央財政統(tǒng)籌比例向糧食主產區(qū)傾斜。進一步完善糧食生產利益補償機制，加大惠農補貼力度，全面提升區(qū)域經濟和社會發(fā)展水平。

（四）傾斜糧食主產區(qū)，建立科學的績效考評體系。長期以來，糧食主產區(qū)為國家糧食安全和支持城市及工業(yè)化地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻和犧牲，形成了糧食生產越多，對國家貢獻越大，農民增收越難，地方財政越窮，社會包袱越重的局面。以小農水重點縣建設項目為例，雖然中央在相關文件中并未規(guī)定省級財政安排相應資金的比例，但在中央出臺的《小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》中對“省級投入”指標的分值設定很高，中央財政在分配農田水利建設資金時，績效考評結果又是一個重要因素，在政策上沒有對糧食主產區(qū)給予傾斜。從近幾年中央小農水重點縣績效考評結果來看，獲得優(yōu)秀名次的，要么是經濟發(fā)達地區(qū)，要么是非糧食主產區(qū)?？荚u結果主要反映出了地方投入占中央財政投入的比重，各地的項目資金管理水平和建設成效難以真實體現(xiàn)。因此，我們建議中央在制定績效考評辦法中充分考慮糧食主產區(qū)確保糧食生產政治責任大于經濟效益的因素，對糧食主產區(qū)和非主產區(qū)制定不同的考評因素，分別進行考評，以體現(xiàn)中央對糧食主產區(qū)的傾斜政策。

（五）加大扶持力度，加快小農水重點縣土地流轉步伐。隨著農業(yè)現(xiàn)代化和農村產業(yè)結構調整步伐的加快，農村土地經營規(guī)模小、成本高、效益低、抗風險能力差、市場競爭力弱的問題日益凸顯。根據(jù)第二次全國農業(yè)普查結果，全國從事農作物種植業(yè)的農戶平均土地經營規(guī)模不足10畝，河南更是不足7畝。一家一戶的小農生產方式，不僅增大了農業(yè)科技應用的推廣和管理成本，制約了農業(yè)科技的應用和轉化，同時也在一定程度上嚴重阻礙了大規(guī)模開展農田水利等基礎設施建設的步伐。實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；洜I、構建新型農業(yè)經營體系是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的要求，是應對當前農業(yè)經營方式面臨新挑戰(zhàn)的有效舉措，是保障我國農業(yè)健康發(fā)展的重要手段。為此，建議中央財政出臺相關配套政策，設立專項引導資金，加大財政獎補力度，對糧食主產區(qū)的土地流轉進行資金支持。引導和鼓勵種糧大戶、農民專業(yè)合作組織以及符合條件的龍頭企業(yè)增加土地經營規(guī)模，給予其一定的獎勵資金用于基礎設施等項目建設或在同等條件下優(yōu)先扶持所申報的農業(yè)基礎設施類項目，以加快糧食主產區(qū)土地流轉的步伐，為大力開展農田水利建設創(chuàng)造條件。

（六）加大對糧食主產區(qū)中非糧食主產縣小型農田水利專項資金的投入力度。河南省共有158個縣（市、區(qū)），2011年全省糧食產量達1108億斤，其中：95個產糧大縣1062億斤，另外63個非主產縣播種面積1545.4萬畝，縣均耕地面積近25萬畝，糧食總產46億斤，縣均生產糧食7302萬公斤。按照國家政策規(guī)定，小農水專項資金要突出支持糧食主產區(qū)，再加上河南縣區(qū)本身較多，這些非糧食主產縣基本排除在小農水重點縣申報條件之外，即便如此，河南95個產糧大縣尚有18個未納入重點縣建設范圍。這些非糧食主產縣也肩負著糧食生產的重任，相對于糧食主產縣，這些縣自然條件更為惡劣，農業(yè)基礎設施建設尤其落后，大部分農田水利設施年久失修，功能老化，配套不全，保障功能下降，不能完全適應農業(yè)和農村經濟發(fā)展，不能滿足農民持續(xù)增收需要。為此，建議中央在適當增加河南小農水重點縣建設的同時，加大對河南專項縣建設的投入力度，對這些耕地面積達到10萬畝以上的縣（市、區(qū)），通過小型農田水利專項縣項目來解決他們的農田水利建設問題。同時對專項縣建設也可以采取競爭立項的方式，項目縣一定三至五年，但投資規(guī)?？梢赃m當偏小，這樣可以通過適當?shù)募型度雭沓醪交謴瓦@些地區(qū)的小型水利設施的功能。

（七）加大中央財政統(tǒng)籌力度。支持河南省高標準糧田建設。目前，河南省尚有中低產田面積6400多萬畝，按照每改造一畝中低產田，平均新增糧食綜合生產能力167公斤測算，在現(xiàn)有農業(yè)生產水平下，全省現(xiàn)有中低產田蘊藏著200多億斤糧食綜合生產能力。但是河南省農業(yè)基礎設施脆弱，靠天吃飯的局面仍未從根本上得到改變，農業(yè)生產條件落后、抗御自然災害的能力不強已成為制約我省糧食生產的主要瓶頸。目前，國家在東北四省實施了節(jié)水增糧行動，而河南省與東北四省區(qū)自然資源稟賦相似，發(fā)展糧食和農業(yè)的土地資源豐富，不僅是我國最重要的糧食主產區(qū)之一，而且也是糧食增產潛力較大的地區(qū)，特別是2012年，我省出臺了《河南省人民政府關于建設高標準糧田的指導意見》，提出到2020年，在糧食生產核心區(qū)集中打造6435萬畝高標準糧田。為此，建議中央財政加大統(tǒng)籌力度，比照對東北四省區(qū)實施節(jié)水增糧行動的做法，由中央財政將小型農田水利建設補助資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金、農業(yè)科技推廣資金等統(tǒng)籌集中安排用于支持河南實施高標準糧田建設。按照目前每萬畝1200萬元的投資標準，我省糧食核心區(qū)6435萬畝高標準糧田建設規(guī)劃共需投資772億元，中央財政、地方財政、農民自籌按6∶3∶1的承擔比例計算，需要中央財政、地方財政和項目區(qū)農民分別承擔463億元、232億元和77億元，即每年由中央財政、地方財政和項目區(qū)農民分別承擔66億元、33億元和11億元，以加快推進河南省糧食生產核心區(qū)高標準糧田建設，穩(wěn)定提高糧食綜合生產能力，支持河南為保障國家糧食安全做出新的更大的貢獻。

（課題組成員：張中亮 鄭新建 袁玉友 史素枝 李云艷）

責任編輯：宗宇翔