房產(chǎn)調(diào)控十年

聶日明

房地產(chǎn)調(diào)控政策“新國(guó)五條”3月1日出臺(tái)，按照規(guī)定，出售自有住房按轉(zhuǎn)讓所得20%計(jì)征個(gè)稅。政策剛一出臺(tái)即震動(dòng)了全國(guó)的二手房市場(chǎng)，名下有兩套住房的夫婦紛紛辦理離婚手續(xù)以規(guī)避新政，房產(chǎn)登記中心亦人頭涌動(dòng)，人們加急過(guò)戶，避免被征稅。在上海，過(guò)戶排隊(duì)的號(hào)碼甚至被叫賣(mài)到5000元。

這是2013年為了抑制房地產(chǎn)升溫出臺(tái)的新措施，緣起一線城市房?jī)r(jià)恢復(fù)上漲，并且幅度驚人。北京部分小區(qū)的二手房?jī)r(jià)增幅甚至到了20%。之前，業(yè)界有預(yù)期會(huì)出臺(tái)新的調(diào)控政策，以抑制房?jī)r(jià)，但加碼之重，卻是始料未及。

然而，政府調(diào)控房?jī)r(jià)的努力并未得到公眾的認(rèn)可，如此猛烈的財(cái)稅政策，讓人擔(dān)憂新增的稅賦會(huì)轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，不僅不能平抑房?jī)r(jià)，還將拉升房?jī)r(jià)。就算抑制了房?jī)r(jià)，也勢(shì)必抑制二手房的交易，讓剛需購(gòu)房者轉(zhuǎn)向租房，租房成本將不得不上升。過(guò)去的幾年內(nèi)，幾輪房地產(chǎn)調(diào)控，房租跟隨其后水漲船高，抬高了京滬等地的進(jìn)入門(mén)檻，加重了城市白領(lǐng)的生活壓力，消費(fèi)降級(jí)現(xiàn)象隨后可見(jiàn)。

實(shí)際上，盡管公眾對(duì)高企的房?jī)r(jià)批評(píng)之聲甚多，但政府應(yīng)對(duì)此呼聲出臺(tái)的調(diào)控政策卻也越來(lái)越不受歡迎，為什么會(huì)如此？這需要我們檢視過(guò)去10年的房產(chǎn)調(diào)控政策。

十年四輪調(diào)控

從增長(zhǎng)走勢(shì)來(lái)看，房?jī)r(jià)在2004年進(jìn)入快速增長(zhǎng)通道，隨之而來(lái)的就是政府對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控政策。根據(jù)調(diào)控政策的手段與方向來(lái)劃分，可以分成四個(gè)階段。

第一階段：預(yù)熱期（2002年到2004年底）。早在2002年，國(guó)家九部委就發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（217號(hào)文），從土地供應(yīng)、金融信貸、住房結(jié)構(gòu)等方面強(qiáng)調(diào)要對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。2004年被稱(chēng)為房地產(chǎn)的政策年，在土地轉(zhuǎn)讓的方式、開(kāi)發(fā)商資質(zhì)、貸款條件、貨幣政策等方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策，以規(guī)范市場(chǎng)、控制房?jī)r(jià)。

這一階段的房地產(chǎn)調(diào)控更多是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，使用的調(diào)控手段主要是從供給上控制投資、土地供應(yīng)等。雖然是地產(chǎn)調(diào)控，但沒(méi)有跳出宏觀調(diào)控的范疇。房?jī)r(jià)也一路攀高，全國(guó)房?jī)r(jià)增幅高峰時(shí)超過(guò)10%。

第二階段：結(jié)構(gòu)性調(diào)控組合期（2005年初到2008年初）。2005年初，高房?jī)r(jià)已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。調(diào)控加碼，手段也轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)控，在抑投資過(guò)熱的同時(shí)，提出“穩(wěn)房?jī)r(jià)”的新目標(biāo)，“國(guó)八條”、“新國(guó)八條”、“國(guó)六條”和“十五條”相繼出臺(tái)，重點(diǎn)打擊囤地行為、改善商品房和保障房供應(yīng)結(jié)構(gòu)（如70%、90平方米）、提高首付比例、推出稅收調(diào)控手段，改善供給結(jié)構(gòu)的同時(shí)開(kāi)始調(diào)整商品房投資性需求等。

但諸多“調(diào)控房?jī)r(jià)”的“房地產(chǎn)新政”推出之后，房?jī)r(jià)依舊高燒不退。在這一時(shí)段，房?jī)r(jià)的調(diào)控政策還呈現(xiàn)順周期操作的特點(diǎn)，實(shí)際效果加劇了房?jī)r(jià)周期的波動(dòng)幅度，在2006、2007年的房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以說(shuō)是“一邊調(diào)控一邊漲價(jià)”，調(diào)控政策越猛烈、嚴(yán)厲，房?jī)r(jià)漲得就越兇猛。

最終，從2008年初開(kāi)始，房地產(chǎn)開(kāi)始整體降溫，商品房銷(xiāo)售面積開(kāi)始下降，但這更多是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡劣的結(jié)果。2006、2007年各項(xiàng)嚴(yán)厲的房地產(chǎn)打壓政策又在2008年集中體現(xiàn)，又進(jìn)一步擴(kuò)大了房地產(chǎn)交易量下降的空間。

第三階段：鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)期（2008年底到2010年初）。針對(duì)自2008年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、房地產(chǎn)行業(yè)衰退的局面，在出臺(tái)“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之下，同時(shí)也出臺(tái)了房地產(chǎn)刺激政策，例如對(duì)個(gè)人首次購(gòu)買(mǎi)90平方米及以下普通住房的，契稅稅率下調(diào)到1%；對(duì)個(gè)人銷(xiāo)售或購(gòu)買(mǎi)住房暫免征收印花稅；個(gè)人住房公積金貸款利率下調(diào)了0.27個(gè)百分點(diǎn)等。

在政府強(qiáng)力推動(dòng)下的救市局面上，房地產(chǎn)市場(chǎng)煥然一新，房子熱銷(xiāo)到北京數(shù)年間積累的爛尾樓全數(shù)售罄、上海的豪華新盤(pán)星河灣一天賣(mài)出40億。2009年下半年以來(lái)，購(gòu)房者出于投機(jī)或買(mǎi)晚不如買(mǎi)早的追漲沖動(dòng)下，更多消費(fèi)者又加入購(gòu)房大軍中，造成因?yàn)檠泳彿e壓后的“井噴”現(xiàn)象，房?jī)r(jià)增速反而變快，2009年11月時(shí)，增幅同比高達(dá)15%。事實(shí)上，在這一輪房?jī)r(jià)上漲的過(guò)程中，京滬等地的房?jī)r(jià)翻一倍的區(qū)域比比皆是。

第四階段：行政干預(yù)全面介入期（2010年初至今）。2010年元旦過(guò)后，政府有意干預(yù)上漲過(guò)快的房?jī)r(jià)的言論充斥于市場(chǎng)，“國(guó)十一條”隨后即出臺(tái)，之后更是史上最嚴(yán)厲的“新國(guó)十條”，限制異地購(gòu)房（限購(gòu)令）、大幅提高二套房貸標(biāo)準(zhǔn)等具體可執(zhí)行性的措施一下子將高溫的房地產(chǎn)市場(chǎng)打入冰窖，各地房地產(chǎn)市場(chǎng)交易嚴(yán)重萎縮，2011年還推出了3600萬(wàn)套保障房的計(jì)劃。涵蓋土地供給、信貸、稅收、保障房等各方面的住房差別化調(diào)控體系逐漸形成。

到2012年年初時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了僵持狀態(tài)。京滬等一線城市的一手、二手住宅成交量、成交均價(jià)漲幅均為近幾年來(lái)的最低點(diǎn)?！熬G城”破產(chǎn)、房地產(chǎn)信托風(fēng)險(xiǎn)等也頻頻傳出。雖然學(xué)界、業(yè)界對(duì)本輪房地產(chǎn)調(diào)控手段的合理性、合法性多有指責(zé)，但不得不說(shuō)，這些調(diào)控手段暫時(shí)剎住了房?jī)r(jià)的漲勢(shì)。

此時(shí)，市場(chǎng)的心態(tài)也開(kāi)始微妙起來(lái)，各地取消限購(gòu)令的風(fēng)聲漸次傳出。實(shí)際上，也正是從這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，商品房的銷(xiāo)售面積與房?jī)r(jià)開(kāi)始回暖上升，一直到今年春節(jié)前全面復(fù)蘇，此時(shí)調(diào)控政策加碼已經(jīng)在很多研究機(jī)構(gòu)的預(yù)期中。

誰(shuí)在買(mǎi)房？

回頭來(lái)看，溫家寶領(lǐng)銜的國(guó)務(wù)院在房地產(chǎn)調(diào)控上思路的變化相對(duì)清晰，房地產(chǎn)市場(chǎng)始終擺不脫宏觀經(jīng)濟(jì)周期的重要組成部分，總體要服從經(jīng)濟(jì)周期的大局，這在2008年底表現(xiàn)得尤為明顯。其次，輿論對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)高的指責(zé)，使得房地產(chǎn)政策越來(lái)越側(cè)重向社會(huì)政策轉(zhuǎn)變。政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定兩者之間游離不定，先后出臺(tái)的政策組合的一致性就顯得差了很多，讓市場(chǎng)無(wú)所適從。

調(diào)控思路的不一致，也影響了調(diào)控的手段，在此前相對(duì)單一的宏觀經(jīng)濟(jì)管理的前提下，逐步引入社會(huì)政策工具。只是中國(guó)當(dāng)前社會(huì)政策相對(duì)粗糙，政府不得不起用原來(lái)已經(jīng)式微的政策工具，如戶籍政策在限購(gòu)中的應(yīng)用，過(guò)度保障的福利房也死灰復(fù)燃，這些與近20年以來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的市場(chǎng)化趨勢(shì)是背道而馳的。更有甚者，2010年開(kāi)始的“限購(gòu)令”中，各部委與地方政府頻頻違反《行政許可法》等上位法，被一些有識(shí)之士斥為“重大倒退”。

即使如此，房地產(chǎn)調(diào)控的成效依然不盡如人意，我們不禁要問(wèn)，為什么房?jī)r(jià)這么難調(diào)控？

客觀上，房地產(chǎn)市場(chǎng)所謂的剛需確實(shí)持續(xù)存在，并且規(guī)模越來(lái)越大，根本因素是快速城市化帶來(lái)的城市中非戶籍常住人口。首先，他們對(duì)自有住房有一定的追求，并且由于保障性住房制度的缺位，這部分需求只能轉(zhuǎn)到商品房市場(chǎng)。另外，由于戶籍等制度與商品房的綁定，住房在我國(guó)還包含了公共品價(jià)值的折現(xiàn)，大量集體戶口的就業(yè)者只有通過(guò)購(gòu)房才能享受到公共服務(wù)。

其次，是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)存在的特殊的購(gòu)房需求。從某種程度上來(lái)看，對(duì)商品房的所有權(quán)是體現(xiàn)個(gè)人社會(huì)聲譽(yù)、社會(huì)地位的重要參照。事實(shí)上，在辦理個(gè)人銀行貸款、信用卡級(jí)別等多個(gè)方面，住房都被視作個(gè)人信用（或償付能力）的重要參照系。與此對(duì)應(yīng)的是中國(guó)當(dāng)前的婚房需求，當(dāng)前城市內(nèi)，相當(dāng)部分的購(gòu)房者是出于結(jié)婚而購(gòu)房，尤其是女方的強(qiáng)烈主張。從某種意義上來(lái)看，這是女方的不安全感的自然反應(yīng)。

女方的不安全感，原因有多種：第一，基于信息不對(duì)稱(chēng)，對(duì)男方家庭情況不了解，商品房可以將男方家中的財(cái)產(chǎn)顯性化；第二，對(duì)結(jié)婚前景的不安全感，基于婚后財(cái)產(chǎn)共有的考慮，男方有商品房并在所有權(quán)人上添加女方的名字，可以增強(qiáng)兩個(gè)人的離婚成本，也可以給女方在離婚后帶來(lái)生活保障。

更何況，持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)使房地產(chǎn)成為極佳的投資對(duì)象，在股市低迷與投資渠道欠缺的情況下，買(mǎi)房防通脹、積累財(cái)富已經(jīng)成為最保險(xiǎn)的投資方式。尤其是權(quán)錢(qián)交易、灰色收入占居民收入過(guò)高的情況下更是如此，房姐、房妹、房叔、房嬸不絕于新聞，一個(gè)人擁有數(shù)十套房并不罕見(jiàn)。

剛需是不可能消除的，也不應(yīng)該抑制，除非有了完善的保障性住房（滿足居住需求）、完善的信用體系（個(gè)人信用與社會(huì)地位衡量體系），或者城市化已近尾聲。因此，抑制投資性需求及擴(kuò)大商品房供給是政策的主線，事實(shí)也是如此，只是操作起來(lái)卻并不容易。

抑制投資性需求，首先面臨的是如何鑒別誰(shuí)是剛需，誰(shuí)是投資客？實(shí)踐操作中，政策總是誤傷剛需，不管是限購(gòu)令，還是自住房轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)稅，都讓剛需們很受傷。這些政策最終也只能暫時(shí)抑制他們的購(gòu)房熱情；在政策松動(dòng)時(shí)，剛需勢(shì)必再次釋放。

當(dāng)然，我們可以采用房產(chǎn)信息公開(kāi)等手段來(lái)規(guī)避這些缺陷，但由于大量房產(chǎn)所有者的財(cái)產(chǎn)是不合法或者是從灰色渠道獲得的，他們對(duì)政策又有很大的影響力，所以關(guān)于房地產(chǎn)登記信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、官員財(cái)產(chǎn)公示等制度一直很難建立。能有效抑制投資需求的房產(chǎn)稅也面臨同樣的問(wèn)題。

調(diào)控的目標(biāo)是什么？

既然抑制千難萬(wàn)難，那么對(duì)房?jī)r(jià)最有效的沖擊，還是提高商品房的供給，最直接的就是土地供給。癥結(jié)正在于此，目前的土地用途管制是房地產(chǎn)市場(chǎng)亂象最主要的原因。以京﹑滬﹑深﹑杭等地為代表的城市在土地供給上模仿了香港的土地管理制度，政府壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng)，人為造成建設(shè)用地的稀缺，以此獲取高額的土地出讓金收入。香港看似區(qū)域小，人口密度大，但實(shí)際的土地利用效率相當(dāng)?shù)停?0%以上的土地都以綠化、環(huán)保等名義不開(kāi)發(fā)。同樣的理由在大陸變通了一下，以糧食安全、保護(hù)耕地的名義限制城市建設(shè)用地的擴(kuò)張。

回溯房地產(chǎn)市場(chǎng)的歷史，房?jī)r(jià)開(kāi)始快速上升的時(shí)間點(diǎn)正是2002年，那一年國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（11號(hào)文），叫停了沿用多年的土地協(xié)議出讓的方式。此時(shí)的政府放棄了以往監(jiān)管者的角色，成為土地的做市商，低價(jià)征收農(nóng)用土地、拆遷舊城，再高價(jià)招標(biāo)拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商；與此同時(shí)，為了利益最大化，約束城市的土地供給。在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，政府已經(jīng)是利益中人。

經(jīng)過(guò)數(shù)年的摸索，低價(jià)的工業(yè)用地引進(jìn)大工業(yè)項(xiàng)目，帶動(dòng)本地GDP與就業(yè)，形成了居民收入快速提升與經(jīng)濟(jì)集聚，以此帶來(lái)地產(chǎn)增值。再通過(guò)一級(jí)土地壟斷制度，預(yù)先收儲(chǔ)，招拍掛后以土地出讓金的形式分享了土地增值。利用土地出讓所得，再投資基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行新一輪的大工業(yè)與商業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)。

更為重要的是，這種模式形成的利益巨大，近3年，土地出讓所得每年穩(wěn)定在2萬(wàn)億～3萬(wàn)億的規(guī)模，僅次于地方政府的一般性財(cái)政收入。這也意味著一級(jí)土地市場(chǎng)壟斷的收益，已經(jīng)成為政府重要的財(cái)源，房?jī)r(jià)跌落會(huì)讓地方政府收入銳減，更別提擴(kuò)大土地供給這種吃力不討好的事情了。

一面是政府的收入，一面是洶涌的民意，何者為重？在目前的政治體制下，并不難判斷。政府寧肯出點(diǎn)錢(qián)去建保障房，也不樂(lè)意斷了自己的財(cái)源。當(dāng)然，出工不出力、掛羊頭賣(mài)狗肉也不是什么難想象的事。2011年開(kāi)始的3600萬(wàn)套保障房建設(shè)，要達(dá)成目標(biāo)，少說(shuō)需要4萬(wàn)億的資金，根本不具有可操作性。

公開(kāi)統(tǒng)計(jì)中，2009年至2011年底，保障房共開(kāi)工2100多萬(wàn)套，其中以出租為主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚戶區(qū)改造占42%，以出售為主的經(jīng)適房和限價(jià)房各占17%和6%。這哪里是保障房工程？

這種背景下的房地產(chǎn)調(diào)控，也只能是政府面對(duì)激烈的公眾意見(jiàn)的一個(gè)被動(dòng)的反應(yīng)：要給公眾一個(gè)交待，卻不能影響稅收，更不能搬起石頭砸了自己的腳（房產(chǎn)信息公開(kāi)與房產(chǎn)稅）。

中央調(diào)控的決心是強(qiáng)硬的，地方政府官員的表態(tài)也是令人歡欣鼓舞的。但回想一下，有哪個(gè)地方政府切實(shí)完成了調(diào)控目標(biāo)？沒(méi)完成的地方政府官員中，又有誰(shuí)被問(wèn)責(zé)了呢？

再仔細(xì)研讀一下歷次政策，房?jī)r(jià)下跌等目標(biāo)從來(lái)就不是施政目的，如果非要說(shuō)其中有什么暗示的話，那就是“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”“遏制房?jī)r(jià)快速上漲的勢(shì)頭”，在房?jī)r(jià)下跌的時(shí)候，這意味著希望房?jī)r(jià)不要再跌了；在房?jī)r(jià)上漲的時(shí)候，這意味著希望房?jī)r(jià)不要漲得這么快。

時(shí)至今日，房地產(chǎn)應(yīng)該怎么調(diào)控已經(jīng)不是個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界與業(yè)界備有無(wú)數(shù)的方案。關(guān)鍵在于，我們的目標(biāo)是什么？在這個(gè)目標(biāo)下，我們要平衡誰(shuí)的利益？誰(shuí)受損？誰(shuí)得益？我們不能不切實(shí)際地追求皆大歡喜。這就回到一個(gè)根本問(wèn)題上，誰(shuí)來(lái)決定這個(gè)利益的平衡點(diǎn)？

顯然，這是一個(gè)公共政策的決策，理應(yīng)引入更多的利益主體參與政策討論與決策。也只有理清了這個(gè)問(wèn)題，才可能有一致的調(diào)控目標(biāo)，才有可能不出現(xiàn)一方只受損、另一方只受益，才可以有切實(shí)的責(zé)任追究機(jī)制，房地產(chǎn)調(diào)控才有可能切實(shí)地達(dá)成目標(biāo)。