義務(wù)教育階段“借讀費(fèi)”政策的回顧與反思

岳偉 宋新蕾

義務(wù)教育是為人的一生奠定基礎(chǔ)的重要階段，一個(gè)人在義務(wù)教育階段接受教育質(zhì)量的高低直接關(guān)系著其現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和未來(lái)的命運(yùn)。在國(guó)家取消分?jǐn)?shù)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行就近入學(xué)后，為了享受更好的教育，出現(xiàn)了高額借讀費(fèi)現(xiàn)象。這既不利于教育公平又不利于社會(huì)平等。因此，對(duì)義務(wù)教育借讀費(fèi)問(wèn)題的研究具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、義務(wù)教育階段借讀費(fèi)的政策演變過(guò)程

所謂借讀費(fèi)，是指“由于學(xué)生跨省、市（地）、縣（市、區(qū)）借讀，占據(jù)了當(dāng)?shù)匾欢ǖ慕虒W(xué)資源所收取的費(fèi)用”[1]。隨著教育公平理念的深入，借讀費(fèi)問(wèn)題的日益凸顯，國(guó)家的認(rèn)識(shí)和態(tài)度也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。從政策分析的角度來(lái)看，我國(guó)相關(guān)部門(mén)實(shí)施的借讀費(fèi)政策大致可以分為三個(gè)階段。

1.借讀費(fèi)獲得政策認(rèn)可階段（1986年—1991年）

20世紀(jì)80年代，我國(guó)進(jìn)行全方位的改革，教育體制改革是其中重要一環(huán)。1986年頒布的《義務(wù)教育法》明確了義務(wù)教育階段學(xué)生免收學(xué)費(fèi)，同時(shí)也規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)”，于是產(chǎn)生了“集資辦學(xué)費(fèi)”“捐資助學(xué)費(fèi)”和“教育附加費(fèi)”，而有人也趁機(jī)借上述收費(fèi)項(xiàng)目的名義進(jìn)行亂收費(fèi)。此時(shí)，借讀費(fèi)也產(chǎn)生了，但并未被列入教育亂收費(fèi)的行列，并且一定程度上得到了國(guó)家的許可。如1989年發(fā)布的《關(guān)于清理整頓中小學(xué)收費(fèi)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定：“如確因?qū)W生家長(zhǎng)工作、生活方面的特殊情況，需接收其戶口不在本地的子女借讀時(shí)，必須經(jīng)當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)審查批準(zhǔn)，可適當(dāng)收取借讀費(fèi)。借讀條件、辦法及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市教育、物價(jià)部門(mén)制訂?！睆脑撏ㄖ形覀兛梢钥闯?，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)借讀費(fèi)政策還是表示了一種認(rèn)可的態(tài)度。

2.借讀費(fèi)的政策規(guī)范階段（1992年—1999年）

我國(guó)在1992年下發(fā)的《關(guān)于搞好城市教育綜合改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確了要堅(jiān)決執(zhí)行小學(xué)就近入學(xué)的原則，堅(jiān)決取消小學(xué)升初中的入學(xué)考試和重點(diǎn)初中。但也在《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》中表示“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門(mén)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀”。然而伴隨借讀現(xiàn)象，借讀費(fèi)問(wèn)題也凸顯了出來(lái)，這引起了國(guó)家和社會(huì)各界的重視，有關(guān)部門(mén)也頒布了多部法律法規(guī)來(lái)制止擇?，F(xiàn)象和規(guī)范借讀費(fèi)的收取。不過(guò)值得注意的現(xiàn)象是在1993年國(guó)家教委《關(guān)于取消中小學(xué)亂收費(fèi)項(xiàng)目的通知》中的被取消的收費(fèi)項(xiàng)目中并未有借讀費(fèi)。并且，1994年國(guó)家教委辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)北京市教育局對(duì)中小學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一收費(fèi)卡制度的通知》中明確規(guī)定“針對(duì)非本市戶口的學(xué)生按每人每學(xué)期80元收取借讀管理費(fèi)”。至此，借讀費(fèi)的收取可以說(shuō)有了一定的規(guī)范，即每人每學(xué)期80元。從這一系列的通知和舉措中可以表明國(guó)家一再規(guī)范借讀費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度。

3.借讀費(fèi)的政策禁止階段（2000年—至今）

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，隨著政府對(duì)教育事業(yè)投入的增加，義務(wù)教育費(fèi)用逐步實(shí)現(xiàn)了由政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)變。但這個(gè)過(guò)程中也出現(xiàn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的差距逐步擴(kuò)大，公眾和輿論對(duì)教育公平的呼聲強(qiáng)烈，因此，借讀費(fèi)問(wèn)題作為教育公平問(wèn)題的突出表現(xiàn)引起國(guó)家的重視。國(guó)家明確要求取消義務(wù)教育借讀費(fèi)的通知是在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委于2009年1月1日發(fā)布的《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》，該通知中涉及教育部門(mén)的有10項(xiàng)，其中一項(xiàng)便是借讀費(fèi)。2010年《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》中再次明確表明“刪除《小學(xué)管理規(guī)程》第十二條中的‘并可按有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)”。此后，各地紛紛取消學(xué)生借讀費(fèi)，規(guī)范中小學(xué)收費(fèi)。

隨著政府和國(guó)家對(duì)普及義務(wù)教育和教育公平重要性的認(rèn)識(shí)逐步加深，財(cái)政投入的不斷加大，義務(wù)教育階段的借讀費(fèi)政策經(jīng)歷了從無(wú)到有，再?gòu)囊?guī)范收取到堅(jiān)決取締的過(guò)程。

二、禁止收取借讀費(fèi)所誘發(fā)的新問(wèn)題

國(guó)家頒布取消借讀費(fèi)政策，是以人為本原則的重要體現(xiàn)，不僅減輕了廣大非本地戶籍人口家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還體現(xiàn)了一種人文關(guān)懷精神，這是促進(jìn)教育均衡化的第一步，同時(shí)有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。我們?cè)跒榇烁械礁吲d和欣慰的同時(shí)，也不能忽視由此誘發(fā)的后續(xù)問(wèn)題。

1.入學(xué)更難，甚至導(dǎo)致一部分孩子失學(xué)

雖然借讀費(fèi)自2009年1月1日起就不再允許收取了，但進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女上學(xué)卻更難，甚至遭拒，部分學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題對(duì)借讀生的條件要求十分苛刻，且手續(xù)煩瑣，使得就讀難度比以前更大。

以蘭州市為例，蘭州市出臺(tái)的一項(xiàng)政策規(guī)定，在蘭州進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民，其子女要想進(jìn)入公辦學(xué)校免收借讀費(fèi)，必須出具輸出地政府開(kāi)具的證明、房產(chǎn)證或租房證明等四個(gè)材料。“但這項(xiàng)‘優(yōu)惠政策在實(shí)際操作中卻成了農(nóng)民工子女入學(xué)的一道坎，因?yàn)閷?duì)大多數(shù)農(nóng)民工而言，‘四證要齊全很難，尤其是租購(gòu)房證，幾乎很少能辦上[2]。”有些公辦學(xué)校的校長(zhǎng)甚至表示“如果取消了義務(wù)教育借讀費(fèi)，我們就不收借讀生了”，因?yàn)椤艾F(xiàn)在一名借讀生一學(xué)期收費(fèi)幾百塊錢(qián)，對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)，不僅占用了教室、課桌，有時(shí)還要聘請(qǐng)老師，根本不劃算。有這樣的精力，還不如放在高中教育上[3]?！边@樣的“優(yōu)惠政策”，實(shí)際上并不能使處于弱勢(shì)地位的大多數(shù)農(nóng)民工子女受益，甚至?xí)?dǎo)致一部分孩子因此而失去上學(xué)接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。

2.變換名目，收取更多，有損捐資助學(xué)的聲譽(yù)

在國(guó)家頒布取消借讀費(fèi)政策后，再收取借讀費(fèi)將是一種違法行為，但借讀費(fèi)搖身一變，打著“贊助費(fèi)”“捐資助學(xué)費(fèi)”等各種旗號(hào)繼續(xù)收取，而且費(fèi)用比借讀費(fèi)更高。據(jù)調(diào)查，目前部分學(xué)校的“贊助費(fèi)”數(shù)額根據(jù)學(xué)校的知名度和教學(xué)質(zhì)量來(lái)定，少則一兩千，多則上萬(wàn)。自取消借讀費(fèi)后，部分學(xué)校就一直收取“贊助費(fèi)”，而且都與入學(xué)有所掛鉤，并且學(xué)校收錢(qián)后，沒(méi)有任何發(fā)票，甚至連一個(gè)收據(jù)也沒(méi)有。更有甚者，有些學(xué)校直接讓家長(zhǎng)寫(xiě)書(shū)面申請(qǐng)，“主動(dòng)”要求贊助學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。為了孩子上學(xué)，許多家長(zhǎng)只能忍氣吞聲。

事實(shí)上，國(guó)家有關(guān)政策鼓勵(lì)個(gè)人和組織捐資助學(xué)，但要求不能和學(xué)生上學(xué)掛鉤，學(xué)校更不能強(qiáng)迫學(xué)生家長(zhǎng)交納“贊助費(fèi)”。一些學(xué)校打著“捐資助學(xué)”的旗號(hào)強(qiáng)迫學(xué)生家長(zhǎng)交費(fèi)的行為，不僅有損捐資助學(xué)的聲譽(yù)，也對(duì)社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生不良影響。

3.拼關(guān)系，走后門(mén)，滋生教育腐敗，加劇教育不公

“由于我國(guó)教育發(fā)展不均衡是現(xiàn)階段客觀存在的現(xiàn)實(shí)，代表優(yōu)質(zhì)教育資源的所謂‘重點(diǎn)學(xué)校便成為稀缺資源，而稀缺資源的有限性決定了它成為廣大學(xué)生和家長(zhǎng)競(jìng)相追逐的對(duì)象，這也容易滋生“教育尋租”等腐敗現(xiàn)象[4]?！彪m然取消了借讀費(fèi)但增加了暗箱操作的現(xiàn)象，不僅滋生了教育腐敗，而且加劇了教育不公和社會(huì)不公，有悖我國(guó)社會(huì)主義教育的性質(zhì)和初衷。

三、問(wèn)題的解決對(duì)策

基于上述分析結(jié)果，我們對(duì)借讀費(fèi)政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了概括，并提出相應(yīng)的政策建議。

1.改革教育經(jīng)費(fèi)投入體制，切實(shí)增加教育經(jīng)費(fèi)投入

義務(wù)教育階段借讀費(fèi)名義上取消實(shí)際上仍在變相收取的現(xiàn)象，背后隱藏著義務(wù)教育財(cái)政體制與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)短缺成為制約義務(wù)教育發(fā)展的重要因素，其關(guān)鍵是沒(méi)有建立起義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，各級(jí)政府在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上責(zé)任不清。因此，國(guó)家應(yīng)該制定相關(guān)法律法規(guī)明確責(zé)任，確定中央和地方各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)上的分擔(dān)比例，并且確立政府在義務(wù)教育投入上的主要責(zé)任。此外，“現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在制定和執(zhí)行方面也不規(guī)范，沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制與之配套實(shí)施[5]。”所以，面對(duì)?？畈⑽磳Ｓ玫幕靵y無(wú)序現(xiàn)象，各級(jí)政府在相關(guān)政策中也要作出嚴(yán)格的使用規(guī)定，真正將國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)投入用在教育事業(yè)和學(xué)生身上。同時(shí)，“把教育投入重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，吸引學(xué)齡兒童在本地就學(xué)，還要加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的財(cái)政支持力度和投入力度，只要校際之間不存在差距或差距很小時(shí)，就不會(huì)存在借讀的可能[6]?！?/p>

2.加強(qiáng)薄弱學(xué)校改造，建立師資交流機(jī)制

教師是決定教育教學(xué)質(zhì)量高低的關(guān)鍵。教師資源合理流動(dòng)，師資隊(duì)伍均衡配備是解決借讀費(fèi)問(wèn)題的關(guān)鍵。因?yàn)楸∪鯇W(xué)校的產(chǎn)生，首先是由于教師資源分配不均造成的，因此，對(duì)其最迫切也是最有效的改造措施就是國(guó)家政策實(shí)施的傾斜。對(duì)此，國(guó)家在頒布和實(shí)施的相關(guān)政策中已經(jīng)有所體現(xiàn)。比如，教育部、財(cái)政部從2010年起實(shí)施的“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”；再如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中指出：“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷，才可聘為高級(jí)教師職務(wù)?！边@樣的政策傾斜，不僅極大地提高了中小學(xué)教師，特別是農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，而且激發(fā)了一批優(yōu)秀教師在薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)任教的熱情。除此之外，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我們也已經(jīng)探索出了許多較為有效的經(jīng)驗(yàn)，例如：教師定期輪換、定期支教、對(duì)口支持、跨校兼職等多項(xiàng)政策都收到了不錯(cuò)的效果，因此我們有必要在全國(guó)大面積推廣這些政策和制度。

3.加強(qiáng)文化、政策宣傳，營(yíng)造良好治理環(huán)境

各地要大力宣傳《義務(wù)教育法》，進(jìn)行義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律責(zé)任宣傳，將借讀費(fèi)取消后的實(shí)際效果作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)和進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)，引導(dǎo)其形成正確的政績(jī)觀。引導(dǎo)家長(zhǎng)樹(shù)立正確的教育觀念，不盲目擇校，糾正廣大家長(zhǎng)狹隘、偏頗的教育思想。同時(shí)，要全面系統(tǒng)地向社會(huì)和廣大群眾宣傳公民平等受教育權(quán)的法律意識(shí)，逐漸消除社會(huì)歧視、社會(huì)排斥和文化排斥，最終建立學(xué)校內(nèi)外平等、無(wú)差別和無(wú)歧視的教育環(huán)境，努力營(yíng)造解決義務(wù)教育階段借讀費(fèi)問(wèn)題的良好社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

4.強(qiáng)化懲處、問(wèn)責(zé)力度，建立強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)制

“取消借讀費(fèi)的政策雖然頒布施行了，但對(duì)于違反這項(xiàng)規(guī)定的行為卻沒(méi)有做出相應(yīng)的懲罰措施，因此，亟須設(shè)置操作性強(qiáng)、具體詳細(xì)的措施進(jìn)行規(guī)范[7]?！苯逃鞴懿块T(mén)必須強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于違反規(guī)定亂收借讀費(fèi)的單位和個(gè)人一經(jīng)查實(shí)，一律嚴(yán)懲。同時(shí)也可以通過(guò)提高監(jiān)督者的政策水平，培訓(xùn)各級(jí)教育監(jiān)督人員，細(xì)化監(jiān)督的等級(jí)內(nèi)容和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等措施加強(qiáng)監(jiān)控力度。不僅如此，還要利用新聞媒體等媒介及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各界和人民群眾對(duì)包括借讀費(fèi)在內(nèi)的教育亂收費(fèi)問(wèn)題的關(guān)注，廣泛接受群眾和社會(huì)媒體的監(jiān)督。

注：本文系全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度教育部青年專項(xiàng)課題“城市免費(fèi)義務(wù)教育政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策研究”（EFA080247）的系列研究成果之一。

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（作者單位：華中師范大學(xué)教育學(xué)院）

（責(zé)任編輯：馬贊）