我國行政調(diào)解制度的運作現(xiàn)狀與發(fā)展課題

章志遠　劉利鵬

摘 要：官方文件的推崇與實踐運作的徘徊構(gòu)成了當下中國行政調(diào)解的現(xiàn)實生態(tài)。適用范圍的模糊、機構(gòu)設置的偏頗、程序設計的缺失以及法律效力的尷尬，是行政調(diào)解實踐所暴露出的主要問題。在多元化糾紛解決體系的重塑過程中，行政調(diào)解具有相應的生存空間，理應成為與人民調(diào)解、司法調(diào)解以及行政復議、行政訴訟相并列的糾紛解決機制。行政調(diào)解法律權(quán)威的回歸，有賴于激勵機制、監(jiān)督機制以及銜接機制的相互匹配。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；運作現(xiàn)狀；發(fā)展課題

作者簡介：章志遠，男，蘇州大學法學院教授、博士生導師，從事行政法學研究；劉利鵬，男，蘇州大學法學院研究生，從事行政法學研究。

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“城鎮(zhèn)化進程中行政糾紛多元解決機制研究”，項目批準號：12JJD840014；蘇州大學東吳公法與比較法研究所2012年招標項目“江蘇行政糾紛解決機制研究”

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）05-0078-07

一、亟待破局的行政調(diào)解

我國當下正處于社會矛盾突發(fā)的急速轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的命令型執(zhí)法已與公民主體意識覺醒和服務行政理念興起的趨勢明顯相悖，兼具協(xié)商優(yōu)勢和權(quán)威優(yōu)勢的行政調(diào)解制度躍上糾紛解決的舞臺，成為行政機關(guān)糾紛化解和社會治理的“新寵”。從2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》到2010年的《關(guān)于加強法治政府建設的意見》，再到2011年中央綜治委等16家單位印發(fā)的《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導意見》，綱領(lǐng)性文件都對行政調(diào)解制度給予高度關(guān)注。在中央政策的引領(lǐng)下，行政調(diào)解的地方立法也迅速跟進。以四川省為例，目前21個地級市（自治州）中就有15個市級政府制定了專門的行政調(diào)解規(guī)定。其他省市雖然沒有出臺系統(tǒng)的規(guī)范性文件，但各省政府辦公廳基本上都發(fā)布了加強行政調(diào)解工作的意見。從實踐來看，行政調(diào)解工作在全國廣泛推開，多個省份積極構(gòu)建“大調(diào)解”體系，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動”機制，也有一些地方在交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議等某一具體領(lǐng)域建立專項調(diào)解制度；既有在行政執(zhí)法過程中以化解民事爭議為主的調(diào)解，也有在行政復議中以化解行政爭議為主的調(diào)解，更有專門機構(gòu)化解行政爭議的調(diào)解；既有在政府法制機構(gòu)牽頭下開展的行政調(diào)解，也有和信訪機構(gòu)聯(lián)署辦公的行政調(diào)解。行政調(diào)解的模式呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢，并在機構(gòu)人員配置、匹配機制、經(jīng)費保障等方面都取得了一定的進展。

盡管官方與學界對行政調(diào)解寄予了厚望，但就制度的實際運作而言，效果卻并不理想，很多行政調(diào)解的規(guī)范性文件尚停留在宣示層面。特別是在《人民調(diào)解法》全面貫徹落實以及司法調(diào)解之風日漸盛行的背景之下，行政調(diào)解越來越成為大調(diào)解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。[1]從理論上來說，行政調(diào)解具有成本低、效率高、專業(yè)性強等特點，能夠迅速整合各種資源，徹底化解糾紛。但是，行政調(diào)解的現(xiàn)實生存空間卻被人民調(diào)解、司法調(diào)解所擠壓，行政調(diào)解只能在行政執(zhí)法中發(fā)揮作用，成為行政執(zhí)法過程的中間環(huán)節(jié)；自身合法性的缺失使得行政調(diào)解或借助于人民調(diào)解及司法調(diào)解，或寄托在行政執(zhí)法的外衣之下尋求自身的正當性。就學術(shù)研究而言，目前有關(guān)行政調(diào)解的研究或從靜態(tài)文本描述入手，或從糾紛解決的一般原理入手，試圖通過文本分析和理論鋪陳向決策者提供一種“自上而下”的改革建議，以達到“擴大行政調(diào)解適用范圍、構(gòu)建行政性ADR體系”的制度上的應然狀態(tài)[2]。這些研究對于人們了解行政調(diào)解的規(guī)范現(xiàn)狀及理論價值固然具有一定意義，但實證考察的欠缺也使得行政調(diào)解難以邁開步伐的真實原因被遮蔽。官方文件大力推崇、地方立法積極響應的行政調(diào)解制度為何在實踐中卻舉步維艱？具有比較優(yōu)勢的行政調(diào)解制度為何在大調(diào)解中失去了應有的生存空間？行政調(diào)解制度的完善需要從哪些方面著手？正是帶著這些追問，本文試圖在系統(tǒng)梳理行政調(diào)解制度實踐運作問題的基礎上，提出制度完善的具體構(gòu)想，希冀能夠使行政調(diào)解制度盡快步入良性運作的軌道。

二、行政調(diào)解制度的運作現(xiàn)狀

根據(jù)筆者統(tǒng)計，當下我國行政法律規(guī)范中涉及“行政調(diào)解”的法律有30部，行政法規(guī)有21部，地方政府出臺的專門性、規(guī)范性文件有35部。此外，還有大量各級政府職能部門出臺的行政調(diào)解相關(guān)文件?？傮w來看，這些法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定較為模糊，大多僅僅規(guī)定了行政主管部門有權(quán)調(diào)解職權(quán)內(nèi)的糾紛。相比之下，法律效力層級較低的規(guī)范性文件反而成為行政調(diào)解制度運作的主要依據(jù)。盡管目前的一些規(guī)范性文件對行政調(diào)解制度的運作提供了規(guī)范依據(jù)，但其中普遍存在的行政調(diào)解范圍模糊、主體不中立、程序缺失等問題都使得行政調(diào)解制度陷入一種尷尬的境地。

（一）行政調(diào)解的適用范圍模糊

在一個結(jié)構(gòu)合理、銜接有序的多元化行政糾紛解決體系中，基于當事人的選擇可以將不同的行政糾紛分流到相應的解決方式之內(nèi)。然而，適用范圍的模糊卻影響到行政調(diào)解糾紛分流作用的發(fā)揮。就現(xiàn)行行政調(diào)解制度而言，哪些民事糾紛和行政爭議屬于其專屬范圍，法律法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，地方政府的規(guī)范性文件中“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛和自由裁量的行政爭議”的界定則明顯缺乏應有的可操作性，導致行政調(diào)解的范圍常常與其他糾紛解決方式混雜在一起。具體來說，行政調(diào)解適用范圍的模糊主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解的范圍不清。在當下社會管理創(chuàng)新的背景下，一些地方政府為了達到化解矛盾糾紛的目的，實行“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”的三調(diào)聯(lián)動，進行“一站式”調(diào)解或“立體性”調(diào)解。對于同一種糾紛，往往人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解都可以介入其中，具體選擇哪種方式往往取決于當事人的自愿。例如，對交通事故糾紛的處理，人民調(diào)解委員會、交警部門、巡回法庭三方均可調(diào)解，在實踐中還形成了人民調(diào)解委員會、巡回法庭進駐交警部門由三方聯(lián)合對交通事故糾紛進行調(diào)解的做法。三調(diào)聯(lián)動機制雖然提高了糾紛化解的效率，但也壓縮了行政調(diào)解的空間，交警部門只能在人民調(diào)解無法化解糾紛時才能夠介入調(diào)解。法律規(guī)范對行政調(diào)解范圍的模糊性規(guī)定，使得具有專業(yè)優(yōu)勢、本應處于主體地位的行政調(diào)解卻只能在糾紛解決過程中起著輔助作用。加之實踐中人民調(diào)解和司法調(diào)解范圍的不斷擴張，行政機關(guān)調(diào)解民事糾紛的空間更加狹小。可以說，生存空間被作為國家正式糾紛解決機制的人民調(diào)解和司法調(diào)解所擠壓是行政調(diào)解目前面臨的最大困境。

二是行政機關(guān)主動調(diào)解與依當事人申請調(diào)解的范圍不清。在實踐中，一方面，由于宣傳不足等原因，當事人很少主動通過申請調(diào)解的方式來化解糾紛；另一方面，除非矛盾糾紛引起重大社會影響或者引發(fā)群體性事件，否則，行政機關(guān)一般也不會主動介入調(diào)解糾紛。行政調(diào)解制度建設剛剛起步，還沒有成為一種獨立的糾紛解決制度，糾紛信息的發(fā)現(xiàn)、移交體系不健全，對調(diào)解主體的激勵問責機制也比較缺失，這些都使得行政機關(guān)主動調(diào)解流于形式。與司法機關(guān)不同的是，行政機關(guān)對矛盾糾紛的責任并不局限于事后化解，還包括事前預防。對于公安機關(guān)等一線行政執(zhí)法機關(guān)來說，基于維護社會穩(wěn)定的需要，更應主動介入、主動調(diào)解矛盾糾紛。一些地方的規(guī)范性文件規(guī)定，對涉及資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛以及涉及人數(shù)較多、影響較大，可能影響社會穩(wěn)定的矛盾糾紛，行政機關(guān)要主動進行調(diào)解。不過，實踐中調(diào)解權(quán)與執(zhí)法權(quán)的混同使得行政機關(guān)啟動調(diào)解的職責模糊，加之缺乏相應的問責機制，主動調(diào)解和申請調(diào)解混雜不清，最終消解了行政調(diào)解的糾紛解決功能。

三是上級調(diào)解與下級調(diào)解的范圍模糊。在一些地方政府的規(guī)范性文件中，行政調(diào)解主要由政府下設的各個工作部門負責，政府法制辦或信訪機構(gòu)設調(diào)解中心，負責協(xié)調(diào)整合或者調(diào)解重大糾紛。在各個工作部門內(nèi)部，又分級設立行政調(diào)解室。然而，哪些糾紛應由部門調(diào)解室調(diào)解，哪些糾紛應由政府調(diào)解機關(guān)負責，都沒有明確的標準可遵循。當事人之間發(fā)生糾紛后，應選擇哪級機關(guān)調(diào)解存在很大的隨意性，如果案情簡單卻選擇較高機關(guān)進行調(diào)解，則會導致上級機關(guān)案件負擔過重；如果案情復雜卻選擇較低機關(guān)進行調(diào)解，則需要經(jīng)歷煩瑣的移交程序。同時，對于行政爭議究竟應由本級機關(guān)調(diào)解還是由上級機關(guān)調(diào)解，也存在較大爭議。因此，上下級分工的不明確，調(diào)解糾紛范圍的不統(tǒng)一也是行政調(diào)解制度面臨的一大困境。

（二）行政調(diào)解的機構(gòu)設置偏頗

在當下行政調(diào)解的運作實踐中，行政調(diào)解的機構(gòu)設置大致遵循如下思路：在政府法制辦公室成立行政調(diào)解中心，負責對下級政府以及本級政府各職能部門的行政調(diào)解進行指導、協(xié)調(diào)和督促；在具體的職能部門設立行政調(diào)解室，一般由其他科室人員兼職負責行政調(diào)解工作。也就是說，目前行政調(diào)解的推行采取的是“由政府法制機構(gòu)總體上負責、下級政府或部門進行配合”的模式。不過，法制機構(gòu)屬于本級政府的辦事機構(gòu)，其地位與政府各組成部門差距很大。同時，政府法制機構(gòu)自身在行政調(diào)解中并沒有獨立的問責職權(quán)，執(zhí)法監(jiān)督權(quán)在調(diào)解法制缺失的情況下也無從施展。從實踐來看，政府法制機構(gòu)往往承擔著規(guī)范性文件審查、執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法規(guī)審查、法制研究等多項職能，在職能過多而編制有限的情況下，往往無法集中精力專門從事行政調(diào)解工作。尤其是在市、縣層面，法制機構(gòu)的工作人員則更少，根本無法滿足行政調(diào)解工作的需要。雖然各地相繼成立了所謂的行政調(diào)解工作領(lǐng)導小組，但領(lǐng)導小組的成員往往都是政府各個部門的負責人，同樣無法分出精力從事行政調(diào)解工作?？梢?，機構(gòu)設置的偏頗導致行政調(diào)解流于形式，使得行政調(diào)解制度的建設淪為完成上級指派任務的應景之舉。

（三）行政調(diào)解的程序設計缺失

誠如有學者所言：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[3]（P93）行政調(diào)解作為一種與行政權(quán)力密切相關(guān)的制度，雖然行政機關(guān)僅處于居中調(diào)解的角色，是為當事人提供一個糾紛解決的舞臺，相比行政處罰等行為來說，調(diào)解權(quán)力本身沒有主動性，但沒有主動性并不代表沒有擴張性。如果不對行政機關(guān)的職權(quán)調(diào)解范圍加以必要限制，也可能會導致行政調(diào)解權(quán)的任意擴張與濫用，進而損害當事人的合法權(quán)益。從效率角度而言，任意性的調(diào)解會導致行政機關(guān)之間的推諉或不作為，使行政調(diào)解化解糾紛的效率降低，進而影響行政相對人對行政機關(guān)的信任度?？梢?，行政調(diào)解程序的完備、公正與否，直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。[4]

然而，目前實踐中的行政調(diào)解程序要么依附于行政處罰、行政裁決等行為之中，要么由行政調(diào)解主體自行創(chuàng)造，隨意性很大。雖然行政調(diào)解的運作需要一定的靈活性，但靈活性是建立在遵循最低限度公正程序的基礎之上的。除個別地方的規(guī)范性文件規(guī)定了行政調(diào)解程序外，法律法規(guī)鮮有涉及，調(diào)解程序既沒有形成固定的模式，也沒有完整的制度搭配。行政調(diào)解的啟動程序中主動調(diào)解和申請調(diào)解未做區(qū)分，具體管轄機關(guān)不明，調(diào)解過程中說明理由制度和禁止單方接觸制度的缺失，公開或非公開調(diào)解的疑問，調(diào)解結(jié)束后效力確定程序和救濟銜接程序的混亂，都構(gòu)成了行政調(diào)解公正和效率雙重實現(xiàn)的障礙。更為嚴重的是，實踐中行政調(diào)解的程序并未區(qū)別對待民事糾紛和行政爭議，對二者幾乎同等對待。民事糾紛當事人之間是平等關(guān)系，與行政機關(guān)之間是等距關(guān)系，享有的程序權(quán)利應該完全相同。同時，民事糾紛當事人對自身權(quán)利享有完整的處分權(quán)，因而在非公開環(huán)境下的調(diào)解不僅能尊重當事人的隱私、體現(xiàn)對當事人的尊重，更能達到迅速化解糾紛的目的。相比之下，作為行政爭議一方當事人的行政相對人處于弱勢地位，應當賦予其更多的程序性權(quán)利，才能扭轉(zhuǎn)雙方地位懸殊的局面。行政爭議往往涉及公共利益，如果作為一方當事人的行政機關(guān)在調(diào)解中對訴爭公共利益做出交易、讓渡，而其過程不向公眾公開，就可能失去制約和監(jiān)督，其合法性、合理性難以保證，甚至可能導致對法治的危害。[5]

（四）行政調(diào)解的法律效力尷尬

促成雙方當事人達成協(xié)議確定權(quán)利義務關(guān)系，進而使糾紛得到實質(zhì)性化解是行政調(diào)解的最終目的。然而，法律規(guī)定的缺失使得行政調(diào)解協(xié)議的效力仍然處于十分尷尬的地位。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號）規(guī)定：“經(jīng)行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力?！边@一規(guī)定賦予行政調(diào)解協(xié)議與民事調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)。在地方政府出臺的行政調(diào)解規(guī)范性文件中，幾乎都有“行政調(diào)解組織可以邀請人民調(diào)解員參與行政調(diào)解，可以協(xié)助進行司法調(diào)解”的規(guī)定，似乎隱含了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解效力遞增的宣示。相比人民調(diào)解和司法調(diào)解的規(guī)范化程度而言，行政調(diào)解尚缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，其效力散見于各種規(guī)范性文件中。行政調(diào)解協(xié)議“民事合同說”的定性使其與人民調(diào)解幾乎無異，很難說不是一種資源的無端耗費。同時，這一定位也無法回答實踐中大量存在的對行政爭議調(diào)解的性質(zhì)問題。對于行政爭議調(diào)解后達成的協(xié)議，究竟是行政合同還是行政行為的變更也存在爭議。

尤其值得關(guān)注的是，行政調(diào)解和人民調(diào)解的同效力規(guī)定導致實踐中行政調(diào)解與人民調(diào)解幾乎難以區(qū)分。受《人民調(diào)解法》確認人民調(diào)解效力的影響以及行政機關(guān)自身的某些顧慮（如擔心自己單獨作為調(diào)解人，簽字確認的調(diào)解協(xié)議不被法院認可以及害怕引起行政復議、行政訴訟等后果），加之行政調(diào)解范圍和人民調(diào)解范圍的重合，導致行政調(diào)解往往借助“大調(diào)解”之勢從人民調(diào)解尋找出口，把本來應該由行政機關(guān)調(diào)解達成的協(xié)議轉(zhuǎn)換成人民調(diào)解協(xié)議，由人民調(diào)解組織加蓋印章，使得行政調(diào)解通過人民調(diào)解的形式達到自身的合法化?！度嗣裾{(diào)解法》對人民調(diào)解的定位是民間性，并不具有國家權(quán)力的屬性。行政調(diào)解與人民調(diào)解之間的這種耦合，無疑加劇了目前大調(diào)解體系的混亂。

三、進一步完善行政調(diào)解制度的主要課題

在當下社會管理創(chuàng)新的背景之下，行政調(diào)解制度這一柔性的解紛方式是各級政府和有關(guān)部門化解矛盾糾紛的重要方式，也是大調(diào)解體系中不可或缺的一環(huán)。行政調(diào)解的發(fā)展程度關(guān)系到當事人通過自治方式的救濟程度，也關(guān)系到政府糾紛化解途徑的完備程度。行政調(diào)解制度理應依靠其特有的優(yōu)勢在多元化糾紛解決體系中發(fā)揮應有的作用。筆者認為，行政調(diào)解制度的進一步完善必須著重解決好如下四方面的課題：

（一）行政調(diào)解的生存空間

目前，一個以訴訟為中心，以和解、調(diào)解、仲裁等為補充的多元化糾紛解決體系在我國已經(jīng)基本形成。在這一背景下，為什么還要新增行政調(diào)解作為矛盾糾紛解決方式呢？這可以從社會需求和制度供給兩方面來討論。在一個糾紛多發(fā)的社會和一個糾紛多發(fā)的時期，公民之間的糾紛都應該得到妥善化解，進而維持社會和諧與穩(wěn)定。從公民的角度來說，調(diào)解的好處并非一定是比判決更好、更有效的糾紛解決方式。無論是哪種形式的調(diào)解，其功能都在于為糾紛當事人提供判決之外的其他選項，因此實際上增加了他的“自由”，可以降低他和社會解決糾紛的費用。[6]行政性糾紛解決機制提供了一條區(qū)別于司法訴訟的公力救濟途徑，可以兼容協(xié)商性和裁決性程序，它將行政權(quán)力的能動性、直接性和高效性與協(xié)商性和衡平性及專門性相結(jié)合，同時具有民間性ADR所不具有的專家優(yōu)勢和權(quán)力資源，容易取得當事人信任。[7]（P368）此外，在當代社會，由于公與私的界限逐漸被打破，行政爭議與民事糾紛經(jīng)常相互交錯。一個糾紛有時會涉及多種錯綜復雜的法律關(guān)系，如果采用常規(guī)的司法程序，往往不得不提起若干個訴訟。相比之下，行政性糾紛解決機制則可能對其進行綜合處理。因此，行政性解紛機制通過多種方法，特別是注重調(diào)解與協(xié)商，可以更好地衡平個案公正與普遍正義以及實質(zhì)與程序公正之間的關(guān)系。[8]（P500）行政調(diào)解相比其他行政性解紛機制來說，更能凸顯當事人的意思自治，比生硬的行政裁決更容易獲得當事人的接受?？梢?，行政調(diào)解制度的建立增加了當事人的程序選擇自由。從解決公民的需求來說，確有必要發(fā)展一種兼具行政優(yōu)勢和協(xié)商優(yōu)勢的糾紛解決制度。

如果將目光投向當代中國行政管理創(chuàng)新的豐富實踐，不難發(fā)現(xiàn)行政調(diào)解也并非完全是一種新興的糾紛解決方式。近年來，轉(zhuǎn)型期社會矛盾的多發(fā)使得司法救濟陷入困境，司法程序的復雜煩瑣、成本高昂以及當事人意思自治的限制使得民事糾紛的當事人望而卻步。行政復議和行政訴訟糾紛解決公正性的缺失，使得傳統(tǒng)的行政救濟機制面臨信任危機。面對高發(fā)的社會矛盾糾紛，必須尋求更加專業(yè)化、快捷化的行政解決機制。于是，行政調(diào)解開始登上舞臺。政府需要依靠行政調(diào)解來維持社會和諧與穩(wěn)定，需要幫助當事人在社會資源相對有限的情況下使用方便快捷、成本低廉的方式尋求糾紛的解決?？梢姡姓{(diào)解制度在當代中國具備一定的生存空間，應該得到進一步發(fā)展，從而激活其糾紛解決的分流功能。

（二）行政調(diào)解的制度定位

在目前的大調(diào)解體系中，人民調(diào)解和司法調(diào)解都已經(jīng)具備明確的法律規(guī)范依據(jù)。其中，人民調(diào)解的憲法和法律依據(jù)最為充分。我國《憲法》第111條第2款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?011年1月1日開始施行的《人民調(diào)解法》第2條規(guī)定：“本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商的基礎上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動?！钡?條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是依法設立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！比嗣裾{(diào)解組織最初是建立于基層群眾性自治組織中的附屬性糾紛解決機制。雖然在其后的發(fā)展中，人民調(diào)解組織從《憲法》規(guī)定的自治組織內(nèi)擴展到了其他基層單位，但從人民調(diào)解的本質(zhì)來看，應屬于集群眾性、民間性和自治性于一體的糾紛解決機制，是基層社會糾紛自我化解的重要途徑。進入新世紀以來，司法政策的調(diào)整促成了司法調(diào)解的復興?！澳苷{(diào)則調(diào)、當判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”成為指導我國民事審判的指導思想。司法調(diào)解與司法裁判一起構(gòu)成了法院行使司法權(quán)的重要形式。如果說人民調(diào)解是第一道防線、司法調(diào)解是最后一道防線的話，那么介于二者之間的行政調(diào)解應該如何定位已經(jīng)成為完善大調(diào)解體系亟待解決的問題。

傳統(tǒng)觀念認為，行政與調(diào)解是相對立而存在的：行政體現(xiàn)的是國家干涉主義，程序上采職權(quán)主義，行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系具有縱向性；而在調(diào)解中，私人自治貫穿整個程序過程，程序上采當事人主義，調(diào)解機構(gòu)與當事人之間是平等關(guān)系。[9]行政調(diào)解制度則集合了行政的強制性和調(diào)解的平等性二者之間的優(yōu)勢。與人民調(diào)解的自治性和司法調(diào)解的強制性相比，行政調(diào)解兼具公權(quán)權(quán)威性和公民自治性，理應在糾紛解決體系中占有一席之地。然而，行政調(diào)解目前仍然是一種非常規(guī)、非正式的糾紛解決機制，“大調(diào)解”體系、“三調(diào)聯(lián)動”機制、行政執(zhí)法、行政救濟等各個領(lǐng)域幾乎都有調(diào)解的影子存在。不過，無論是作為哪一種模式而存在，行政調(diào)解都不是一種獨立的糾紛解決方式，或淹沒在“大調(diào)解”體系之中，或隱藏在行政裁決、行政處罰等具體行政行為背后，并沒有自己獨立的制度定位。雖然一些地方的規(guī)范性文件將行政調(diào)解上升為行政機關(guān)一種獨立的職能，成為與人民調(diào)解、司法調(diào)解并列的糾紛解決方式，但規(guī)范性文件的上位法依據(jù)，尤其是調(diào)解行政爭議的依據(jù)仍有待考證。法律法規(guī)制度獨立定位的缺失使得行政調(diào)解處在整個糾紛解決體系的邊緣，行政調(diào)解整體上仍然是一種“非主流”的糾紛解決方式。鑒于行政調(diào)解的對象既包括民事糾紛，也包括行政爭議，因而行政調(diào)解制度可按照“二元結(jié)構(gòu)”的模式進行設計，最終將行政調(diào)解改造為特定民事糾紛和行政爭議的常規(guī)性解決方式，與人民調(diào)解、司法調(diào)解一起形成分工協(xié)作、對接有序的大調(diào)解體系。

（三）行政調(diào)解的法律權(quán)威

經(jīng)驗表明，糾紛當事人在選擇其他糾紛解決制度沒有把握或者不確定性較大時，會基于自身利益的最大化考慮而選擇一種較為折中的方案。在選擇調(diào)解這種方案之后，往往有一個心理預期，當某一方案接近于雙方當事人的心理預期時，調(diào)解協(xié)議達成的概率就大大增加；當雙方的預期差距較大時，則需要當事人的妥協(xié)或借助外在力量才能夠促使當事人之間達成協(xié)議。行政調(diào)解所以區(qū)別于人民調(diào)解，就在于其獨有的權(quán)威性帶來的外在力量。正如日本學者棚瀨孝雄先生所言：“在調(diào)解者對具體糾紛的解決持有自己的利益時，往往可以看到他為了使當事者達成合意而施加種種壓力的情況。這種‘強制性的合意之所以成為可能，是因為調(diào)解者對當事者常常持有事實上的影響力。在調(diào)解者相對于當事者來說處于社會的上層，或者當事者在經(jīng)濟上對調(diào)解者有所依靠的情況下，調(diào)解者提出的解決方案對于當事者具有不可忽視的分量。”[10]（P13）行政機關(guān)擁有法律賦予的行政管理權(quán)，其強勢地位和有效手段毫無疑問是解決糾紛的有力資源，可以對當事人施加事實上的影響力。當某些情況下難以形成調(diào)解合意時，隨之而來的可能是行政處罰等不利結(jié)果。例如，《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！边@種強制力除了來源于法律規(guī)定之外，法律之外的道德、宗教、權(quán)威人物、特權(quán)階級甚至社會輿論都可能迫使人們服從法律的統(tǒng)治，從而達成合意。[11]（P74）這種法律規(guī)范中或法律外的“強制力”即是行政調(diào)解的外在權(quán)威。

行政調(diào)解的法律權(quán)威還源自公眾的信任。在行政機關(guān)具有足夠公信力的前提下，其糾紛解決機制往往會得到當事人的歡迎和社會的認同，各種功能和價值優(yōu)勢亦能得到充分發(fā)揮。[12]（P270）對于行政調(diào)解來說，其內(nèi)在權(quán)威性的建立一方面依托于調(diào)解主體的中立，另一方面依托于調(diào)解結(jié)果的公正。就民事爭議而言，調(diào)解主體必須做到與雙方當事人等距而調(diào)，不能偏袒任何一方，更不能強制調(diào)解、拖延調(diào)解。就行政爭議而言，調(diào)解主體和一方當事人都是行政機關(guān)，因此要賦予相對人更多的程序權(quán)利，以保證整個調(diào)解體系的公平公正。對于調(diào)解結(jié)果來說，如果調(diào)解協(xié)議不具有剛性的法律效力，必然會消減調(diào)解機制對于糾紛解決的應有價值。長期以來，調(diào)解協(xié)議的效力僅在當事人自覺履行的情形下才能夠得以彰顯，如果當事人拒絕履行，那么經(jīng)過千辛萬苦形成的調(diào)解協(xié)議便形同廢紙，調(diào)解的內(nèi)在權(quán)威性和調(diào)解主體的公信力自然無法體現(xiàn)。因此，賦予行政調(diào)解協(xié)議一定的法律效力也是增加行政調(diào)解權(quán)威性的必備條件。當然，行政調(diào)解的權(quán)威性還來源于其自身的專業(yè)性。對于因執(zhí)法需要而享有大量公共資源的行政機關(guān)來說，其專業(yè)性和技術(shù)性是其他機關(guān)和社會組織所無法比擬的。為此，類似醫(yī)療事故、環(huán)境污染等專業(yè)性較強的糾紛由行政機關(guān)調(diào)解顯然更具優(yōu)勢。因此，強制性是行政調(diào)解的外在權(quán)威，公正性和專業(yè)性是行政調(diào)解的內(nèi)在權(quán)威，二者的相互融合再加上調(diào)解制度中的溝通理性，共同構(gòu)成了行政調(diào)解制度正當性的理論基礎。

（四）行政調(diào)解的匹配機制

行政調(diào)解制度要想走出運動化、形式化的怪圈，除了要解決好生存空間、制度定位及法律權(quán)威等形而上的理念問題之外，更需要建立起一整套的匹配機制，從而使其真正成為一種獨立而有效的糾紛解決方式。具體來說，行政調(diào)解的激勵機制、監(jiān)督機制和銜接機制是其中最為重要的三項匹配機制。首先，行政調(diào)解制度要想獲得長足的發(fā)展，必須有賴于行政機關(guān)積極的制度供給。當下部分地區(qū)把行政調(diào)解率納入依法行政考核指標、實行個案補貼機制的做法有望起到刺激行政機關(guān)調(diào)解積極性和主動性的作用，值得進一步推廣。同時，行政調(diào)解制度要想獲得穩(wěn)定的發(fā)展，還必須有賴于公眾對行政調(diào)解機制的需求。為此，應當通過適當?shù)囊龑C制來宣傳行政調(diào)解的優(yōu)勢，進而使行政調(diào)解成為與復議、訴訟相并列的糾紛解決方式供當事人選擇。其次，為了防止行政機關(guān)為片面完成調(diào)解目標，把行政調(diào)解異化為強制調(diào)解、誘惑調(diào)解等損害公民利益的行為，有必要建立行政調(diào)解的監(jiān)督機制，由監(jiān)督機關(guān)對行政調(diào)解主體進行監(jiān)督，并對非法調(diào)解行為給予相應的制裁。最后，行政調(diào)解的發(fā)展，也要處理好行政調(diào)解與其他糾紛解決機制的銜接問題，防止發(fā)生爭搶調(diào)解或推諉調(diào)解，避免行政調(diào)解的生存空間被其他機制占領(lǐng)或擠壓。為此，涌向法院、信訪機構(gòu)的案源可以通過必要的程序分流到行政調(diào)解程序中；調(diào)解中需要各方合作的難題，則需要建立委托調(diào)解、邀請調(diào)解等常規(guī)合作機制，以便盡快化解社會矛盾糾紛；調(diào)解后，對于調(diào)解協(xié)議的效力需要法院確認的，需要建立有效的確認送達和反饋程序。此外，行政調(diào)解協(xié)議達成之后，如何處理行政調(diào)解和行政復議、行政訴訟或民事訴訟之間的關(guān)系，也需要相應的制度配置。

參 考 文 獻

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[責任編輯 李宏弢]