國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革31年：那些消逝的部委

封文

自1982年以來，國務(wù)院進(jìn)行過六次機(jī)構(gòu)改革。梳理在這幾次改革中被撤并掉的部委，回味其中人物命運(yùn)的進(jìn)與退，我們能看到在改革陣痛中不斷前進(jìn)的中國。

最具計劃特色的糧食部先被撤

改革開放后的第一次機(jī)構(gòu)精簡，糧食部被撤銷。對于這個結(jié)果，河南省盧氏縣的劉維漢早在三年前就有所預(yù)料。

1979年，劉維漢被任命為盧氏縣社隊企業(yè)管理局第一副局長。1980年春節(jié)過后，盧氏縣朱陽關(guān)公社決定學(xué)習(xí)鄰近的西峽縣的經(jīng)驗，興辦了一家桐油加工廠，需要收購本社農(nóng)民生產(chǎn)的桐油籽，這下與縣糧食部門發(fā)生了矛盾。糧食部門抱著傳統(tǒng)觀念不放，強(qiáng)調(diào)有史以來桐油籽都是由糧食部門收購，運(yùn)出去加工，不準(zhǔn)社隊企業(yè)收購和加工。

所謂的“傳統(tǒng)觀念”，是自1953年開始實行的全國糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策：農(nóng)民生產(chǎn)的糧食全部賣給國家，全社會所需糧食全部由國家供應(yīng)，收購、倉儲、劃撥、調(diào)運(yùn)等工作由成立于1952年的糧食部來完成。但是，在建國初期，涉及糧食跨省調(diào)撥這樣的事糧食部不能單獨(dú)完成，需要更高層面的協(xié)調(diào)。原糧食部副部長趙發(fā)生回憶，1961年9月，周恩來開完廬山中央工作會議來到南昌，當(dāng)江西省委書記楊尚奎敬酒時，周恩來說：“要敬就敬三杯！但我有一個條件，干一杯酒，要增加你們省外調(diào)糧食一億斤，好不好？”

1980年，改革已啟動，但糧食仍需要在糧食部門系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，當(dāng)劉維漢要自己收購農(nóng)作物時，矛盾就激化了。朱陽關(guān)公社將此事件寫成材料直接報送到國務(wù)院。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看后，又轉(zhuǎn)給鄧小平同志。

數(shù)日后，《人民日報》第二版刊登出很醒目的文章《發(fā)生在盧氏縣的一場“官司”》，并配發(fā)評論，批評地方限制農(nóng)民收購、加工農(nóng)副產(chǎn)品。

中央領(lǐng)導(dǎo)看到文章后，認(rèn)為要進(jìn)一步采取措施解決問題。鄧小平也發(fā)表意見稱，要從經(jīng)濟(jì)體制上改革，糧食部和全國供銷總社可撤掉。

石油部，撤了還是“高帥富”

鄧小平要撤掉糧食部和供銷總社并非僅因為盧氏縣的風(fēng)波。中國式計劃經(jīng)濟(jì)對全國的生產(chǎn)生活都要計劃起來，結(jié)果之一就是不斷產(chǎn)生出各種部門。到1980年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)增加到100個，達(dá)到建國以來的最高峰，其中機(jī)械工業(yè)就有7個部。

1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上講話，稱“機(jī)構(gòu)人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不講信用，公文旅行，互相推諉，以致官氣十足”，“都已達(dá)到令人無法忍受的地步”。1982年1月，他明確提出，“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”，不是對人的革命，而是對體制的革命。

隨后，中央和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作開始進(jìn)行。國務(wù)院所屬部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，由原100個裁到61個，工作人員總編制縮減1/3左右。國務(wù)院本身的領(lǐng)導(dǎo)體制也進(jìn)行了改革，副總理由13人減為2人。

糧食部就是在這一次機(jī)構(gòu)改革中被撤銷的，其職能被整合到商業(yè)部。糧食市場逐漸放開，1983年、1984年的“中央一號文件”讓實行了32年的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策逐漸瓦解。到1992年底，全國844個縣（市）放開了糧食價格，糧食市場形成。

1982年的機(jī)構(gòu)改革，由于沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)不久又呈現(xiàn)膨脹趨勢。

1988年，國務(wù)院再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部。

石油工業(yè)部被撤銷后，其政府職能轉(zhuǎn)移到新的能源部，生產(chǎn)經(jīng)營職能則被先后成立的中石化、中海油和中石油取代。現(xiàn)在，這“三桶油”成為壟斷型央企的一個標(biāo)桿，讓人們“羨慕嫉妒恨”。

哪個領(lǐng)域發(fā)展不好，就把主管部門撤掉

1992年，黨的十四大提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為了適應(yīng)這一目標(biāo)要求，政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革再一次進(jìn)行。

在1993年的機(jī)構(gòu)改革中，上一次改革后組建的能源部被撤銷，分為電力部和煤炭部，輕工部、紡織部改為輕工總會、紡織總會，不作為國務(wù)院的組成部門。

輕工部和紡織部在后來成為部委改革的一個典范。衣食住行是國之大事。1949年10月，紡織部即成立。到了90年代，紡織業(yè)進(jìn)入一個困難的時期，撤銷紡織部同時也是對紡織業(yè)的市場化改革。1997年，時任國務(wù)院副總理朱 基提出把虧損嚴(yán)重的紡織業(yè)壓錠、減員、增效作為國有企業(yè)改革和脫困突破口的設(shè)想。當(dāng)年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議正式確立“以紡織行業(yè)為突破口，推進(jìn)國有企業(yè)改革”，其中最為引人注目的是分流120萬職工。

紡織總會為紡織部撤銷后成立的國務(wù)院直屬事業(yè)單位。1998年，紡織總會被改組成國家紡織工業(yè)局，由國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會管理。2001年，國家紡織工業(yè)局撤銷，中國紡織工業(yè)協(xié)會成立。紡織行業(yè)自此進(jìn)入了由社會中介組織進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)的行業(yè)自律階段。

如今，紡織業(yè)被當(dāng)作“中國制造”的一個代名詞，中國的衣箱鞋帽已占領(lǐng)全世界，以致于人們把紡織部作為借鑒，總結(jié)為：哪個領(lǐng)域發(fā)展不好，就把主管部門撤銷好了。

廟拆了，和尚們一個個自立門戶了

1997年，朱 基經(jīng)過兩個多月的深入調(diào)查研究，提出了改革力度比較大的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，但困難顯而易見。當(dāng)年年底，朱 基找?guī)资徊块L逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤。

1998年3月，朱 基出任國務(wù)院總理。那一年的全國“兩會”期間，朱 基在湖南代表團(tuán)對家鄉(xiāng)代表說：“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事！”

部長不愿意被撤，朱 基找到了其他辦法，那就是拆廟——和尚趕不走，就拆廟趕和尚。

這一次，朱 基拆掉九座廟——九個專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門一并撤銷或降格變成行業(yè)協(xié)會，包括電力部、煤炭部、機(jī)械部、電子部等。

電力部被撤銷后成立國家電力公司，電力公司后來分解為兩家電網(wǎng)和五大發(fā)電公司，2002年又成立電監(jiān)會來做市場監(jiān)管和電價改革。

煤炭部被撤銷后，其職能被分解到其他幾個部委，比如安全監(jiān)督屬于國家安監(jiān)局，企業(yè)管理屬于國資委，中長期政策屬發(fā)改委。機(jī)械、電子、化工、冶金等部門也大都演化為行業(yè)協(xié)會。

改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原來的40個減少到29個，機(jī)關(guān)工作人員減少近50%。機(jī)構(gòu)改革的四個階段

國家行政學(xué)院教授汪玉凱總結(jié)，我國改革開放至今的機(jī)構(gòu)改革，可以劃分為四個階段：上世紀(jì)80年代的精簡機(jī)構(gòu)，上世紀(jì)90年代的為市場經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)，2003年的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)基本定位，2008年至今的大部制改革。

2008年的大部制改革包括組建工信部和交通運(yùn)輸部，其中，中國民用航空總局的職責(zé)被整合到交通部，這個國務(wù)院“資深”部門成為歷史，只作為交通部下的一個局。

在國務(wù)院部門序列中，包括國務(wù)院組成部門，其中有各部、各委、中國人民銀行和審計署，依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)則主管國務(wù)院的某項專門業(yè)務(wù)，大多以“總署”“總局”來命名，如海關(guān)總署等，級別為正部。而以“局”命名的機(jī)關(guān)，如統(tǒng)計局、林業(yè)局等，雖同屬國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，但級別為副部。

國務(wù)院各部部長、各委員會主任、央行行長、審計長屬于國務(wù)院組成人員，其任免需經(jīng)全國人大表決、由國家主席發(fā)布主席令方能生效；而國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，則由國務(wù)院直接任免，無須經(jīng)過全國人大。

在今年新一輪大部制改革中，一些部門被撤并，其中就包括擁有數(shù)百萬職工的鐵道部。

（云貴、寶河、寶珊、衛(wèi)東、張源、誼人、良槐、耀良、殷奎薦自《看天下》2013年第6期）