我國城市空氣污染治理機制研究

謝丹

[摘 要]我國現(xiàn)階段城市空氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性、復(fù)合型特征，原有單一行政區(qū)、單一污染物治理方式已不適應(yīng)新形勢下城市空氣污染治理的需要。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制和多種污染物協(xié)同治理方式已被國內(nèi)外實踐證明是治理區(qū)域性、復(fù)合型城市空氣污染的有效機制。同時，輔之以重典，加大對違法行為的處罰力度，能有效阻止破壞大氣環(huán)境的行為。

[關(guān)鍵詞]城市；空氣污染；治理機制

[中圖分類號]Q988；X24 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848（2013）05-0050-08

[作者簡介]謝 丹（1978—），女，江西宜黃人，江西省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，主要從事法理

學(xué)、環(huán)境法研究。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省社會科學(xué)院青年項目“城市空氣污染治理機制研究”（1314）的階段性成果。

2013年在中國大氣污染防治歷史上將具有特殊的意義。今年伊始，我國爆發(fā)了持續(xù)時間最長、涉及面最廣，主要以灰霾為表現(xiàn)形式的重度空氣污染，涉及全國多個城市，其中京津冀地區(qū)最嚴(yán)重。歷史表明，人類往往在重大災(zāi)害性事件發(fā)生，危及生命健康時，才會真正重視環(huán)境問題的存在。如果沒有1952年倫敦?zé)熿F事件，沒有受煙霧影響造成一萬多人死亡的促使，英國《清潔空氣法案》在1956年未必能出臺，英國走上環(huán)境立法，治理大氣污染的歷史進程或許會推后很多年。與英國發(fā)生倫敦?zé)熿F事件后再立法治理大氣污染不同的是，我國在此次灰霾事件發(fā)生前，1987年就已經(jīng)頒布《大氣污染防治法》，后歷經(jīng)1995年、2000年兩次修訂。雖早已制定相關(guān)法律，我國城市空氣污染形勢卻日趨嚴(yán)峻，我們是否應(yīng)該反思我國《大氣污染防治法》是否取得相應(yīng)效果？我國城市空氣污染治理機制是否存在問題？此次灰霾事件引發(fā)的公眾高度關(guān)注，將為我國大氣污染防治提供新的契機。

一、我國城市空氣污染發(fā)展?fàn)顩r及其特征

城市空氣污染與人類的經(jīng)濟活動密切相關(guān)。自我國走上工業(yè)化發(fā)展道路，城市空氣污染問題一直相伴而行。上世紀(jì)70年代，空氣污染問題就已顯現(xiàn)。1974年夏，蘭州市石油化工基地西固地區(qū)開始出現(xiàn)一些奇怪的現(xiàn)象，天氣晴朗的中午前后，空中就籠罩上一層薄薄的淡藍(lán)色煙霧，空氣很糟糕，氣味很難聞，當(dāng)?shù)鼐用衩黠@感受到眼睛受刺激，一些植物也出現(xiàn)葉面褪綠、長銀白斑點等受損癥狀，這些現(xiàn)象經(jīng)環(huán)境科研人員研究后確認(rèn)為光化學(xué)煙霧污染。①西固地區(qū)的光化學(xué)煙霧主要由石油化工排放的揮發(fā)性有機物和氮氧化物造成。②

80年代，我國經(jīng)濟加速發(fā)展，以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國城市空氣污染主要來源于工業(yè)污染，呈現(xiàn)煤煙型污染特征，主要污染物是二氧化硫和煙塵。煙塵包括總懸浮顆粒物TSP和PM10。1989年我國二氧化硫排放量為1564萬噸，煙塵排放量為1398萬噸，北方城市煙塵污染較重，南方城市二氧化硫污染較重。③受二氧化硫污染影響，我國出現(xiàn)局部的酸雨區(qū)，主要集中在西南、華南地區(qū)，并有擴大的趨勢。

單一的煤煙型污染一直持續(xù)到90年代中期。1995年，我國城市大氣污染出現(xiàn)新的特征，氮氧化物已成為廣州、北京冬季的首位污染物，表明我國一些特大城市大氣污染開始轉(zhuǎn)型。④據(jù)《1995年北京市環(huán)境狀況公報》公布，近年來北京市機動車數(shù)量以每年15%的速度增長，交通環(huán)境汽車尾氣污染嚴(yán)重，大氣中的氮氧化物一直呈上升趨勢；非采暖期大氣污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳?xì)浠衔铩?4.7%的氮氧化物來自機動車排氣。⑤《1995年廣東省環(huán)境狀況公報》顯示，珠江三角洲以降塵和氮氧化物污染較為嚴(yán)重，廣州氮氧化物污染已居首位，達(dá)0.124毫克/立方米，超過日平均二級標(biāo)準(zhǔn)；佛山、中山、深圳也分別達(dá)0.081、0.075、0.073毫克/立方米，這表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染嚴(yán)重，呈上升趨勢。⑥到90年代末，我國城市空氣污染雖仍以煤煙型為主，主要污染物為總懸浮顆粒物和二氧化硫，酸雨問題依然嚴(yán)重，但部分大、中城市已出現(xiàn)煤煙與機動車尾氣混合型污染。

進入新世紀(jì)，顆粒物成為影響城市空氣質(zhì)量的主要污染物，部分地區(qū)二氧化硫污染較重。我國城市機動車保有量持續(xù)增長。2010年11月，環(huán)保部發(fā)布《中國機動車污染防治年報（2010年度）》，首次公布了中國機動車污染物排放情況。年報顯示，中國機動車污染日益嚴(yán)重，機動車尾氣排放已成為中國大中城市空氣污染的主要來源之一，臭氧污染和灰霾問題日益凸顯，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)灰霾頻發(fā)。我國中東部大部分地區(qū)已經(jīng)演變成為以高濃度細(xì)顆粒物（全年）和高濃度臭氧（夏秋季節(jié)）為特征的典型“雙高”型污染區(qū)域。⑦我國整個大氣環(huán)境污染呈現(xiàn)區(qū)域性、復(fù)合型特征。

二、我國城市空氣污染治理存在的問題

（一）環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)問題

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在治理大氣污染中起到基石的作用。我們首先必須認(rèn)清大氣中何種污染物，達(dá)到多少濃度會對人類健康和環(huán)境質(zhì)量造成影響，再對這些污染物采取具體措施進行治理。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是在限定的時間內(nèi)，對環(huán)境空氣中污染物的最高允許質(zhì)量濃度給予的規(guī)定。①污染物及濃度值的確定建立在分析污染物對公眾健康和環(huán)境質(zhì)量影響的科學(xué)判斷基礎(chǔ)之上，對人體健康有影響的主要空氣污染物都應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)范圍。大部分國家在治理空氣污染中都首先設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國在《大氣污染防治法（1987）》頒布前，1982年已實施《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-82），后經(jīng)1996年、2000年、2012年三次修訂。從我國空氣污染形勢日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀來看，我國原有空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題，主要表現(xiàn)為：

1.標(biāo)準(zhǔn)未真正體現(xiàn)保護公眾健康原則

制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的是為降低空氣污染對公眾健康的影響提供指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立主要考慮污染物對公眾健康的影響，確立公眾健康能夠承受的濃度值范圍。經(jīng)濟成本和技術(shù)可行性等因素會影響空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)，但這些因素可在制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時予以考慮。美國《清潔空氣法》要求國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）完全建立在公眾的健康基礎(chǔ)之上，在足夠的安全范圍內(nèi)保護公眾的健康。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)直接告知公眾，保護公眾健康和環(huán)境質(zhì)量需要什么樣的空氣質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)定的污染物設(shè)立兩個級別標(biāo)準(zhǔn)：一級標(biāo)準(zhǔn)是保護公眾健康，包括最敏感群體，例如老人和小孩；二級標(biāo)準(zhǔn)是保護公共福利，包括空氣能見度，植物，動物和建筑物。而我國1982年大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖也強調(diào)保護人群健康，但把大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)人為分為三級：一級標(biāo)準(zhǔn)為保護自然生態(tài)和人群健康，在長期接觸情況下，不發(fā)生任何危害影響的空氣質(zhì)量要求；二級標(biāo)準(zhǔn)為保護人群健康和城市、鄉(xiāng)村的動、植物，在長期和短期接觸情況下，不發(fā)生傷害的空氣質(zhì)量要求；三級標(biāo)準(zhǔn)為保護人群不發(fā)生急、慢性中毒和城市一般動、植物（敏感者除外）正常生長的空氣質(zhì)量要求。與美國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對照，我國只有一級標(biāo)準(zhǔn)才完全符合保護人體健康需求。二、三級標(biāo)準(zhǔn)離保障公眾健康需求還存在一定距離。

我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還出現(xiàn)修訂后反而寬于原標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。2000年標(biāo)準(zhǔn)在1996年標(biāo)準(zhǔn)上予以修訂，二氧化氮二級標(biāo)準(zhǔn)的年平均濃度限值由40微克/立方米改為80微克/立方米；日平均濃度限值由80微克/立方米改為120微克/立方米；小時平均濃度限值由120微克/立方米改為240微克/立方米，標(biāo)準(zhǔn)大幅度降低，臭氧一、二級標(biāo)準(zhǔn)的濃度限值也有所放寬。而事實上，從1995年起，隨著城市機動車數(shù)量的增加，以二氧化氮為主的氮氧化物在空氣污染物中的比例開始上升，甚至成為某些大城市冬季的首位污染物。同時期世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》二氧化氮的準(zhǔn)則值是年平均40微克/立方米，小時平均200微克/立方米。2000年標(biāo)準(zhǔn)的放寬可能是為提高城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率，并非為了保護公眾健康。

2.標(biāo)準(zhǔn)未及時反映大氣環(huán)境狀況的變化

繼2000年標(biāo)準(zhǔn)后，我國長時期未對空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以修訂，直至2012年新標(biāo)準(zhǔn)頒布。而這一時期，我國大氣環(huán)境狀況發(fā)生顯著變化，顆粒物已經(jīng)成為主要污染物。2000年我國部分城市開始發(fā)布空氣質(zhì)量日報，空氣質(zhì)量日報依照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《城市空氣質(zhì)量日報技術(shù)規(guī)定》，采用統(tǒng)一的空氣污染指數(shù)（API）的形式報告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均濃度值為基礎(chǔ)，計算全市平均污染指數(shù)。然而，只以三項污染物為評價因子計算出的空氣污染指數(shù)與人們生活中實際感受的空氣質(zhì)量存在差別。特別是在PM2.5成為主要污染物的地區(qū)，能見度下降這一明顯空氣受污染的特征，由于PM2.5未納入評價因子，未能在空氣質(zhì)量日報中顯現(xiàn)。我國2006年就已在一些城市試點監(jiān)測PM2.5和臭氧，并不存在監(jiān)測技術(shù)方面的困難，而遲遲未將其納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和強制監(jiān)測的污染物范圍，據(jù)環(huán)保部門的解釋是，如果制定實施將PM2.5的納入監(jiān)測范圍環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將大范圍超標(biāo)。①這種鴕鳥思維方式，極大阻礙了空氣污染的治理。直至近些年空氣污染事件頻發(fā)，迫于公眾壓力，2012年新標(biāo)準(zhǔn)將PM2.5納入環(huán)境空氣污染物基本項目范圍，與新標(biāo)準(zhǔn)同步實施的《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5為空氣質(zhì)量評價因子。

（二）單一污染物、單一地區(qū)治理方式

我國城市空氣污染治理長期以來采取單一污染物治理方式，如針對煙塵，設(shè)立煙塵控制區(qū)，安裝消煙除塵裝置；針對二氧化硫，制定二氧化硫污染控制區(qū)綜合防治規(guī)劃，限制高硫煤的開采和使用，重點治理火電廠污染，削減二氧化硫排放總量，防治化工、冶金、有色金屬等行業(yè)二氧化硫污染排放，大力研發(fā)二氧化硫污染防治技術(shù)和設(shè)備，在山東省、山西省等部分城市進行二氧化硫總量控制和排污交易試點等；在氮氧化物成為一些特大城市主要污染物時，開始進行機動車尾氣污染治理，分階段實施國家機動車排放標(biāo)準(zhǔn)等。單一污染物治理方式對于由二氧化硫等一次污染物引起的空氣污染有一定效果。然而新時期以灰霾、臭氧為典型的空氣污染，除了直接排入大氣的工業(yè)粉塵、機動車尾氣、道路揚塵等一次污染源外，更多的是來自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等氣態(tài)污染物在一定大氣條件下，經(jīng)過一系列物理化學(xué)反應(yīng)形成的二次污染。原有單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形式下復(fù)合空氣污染問題。

以行政區(qū)劃為主的單一地區(qū)治理方式，是我國環(huán)境行政管理體制的產(chǎn)物。我國《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府對轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國城市空氣污染治理以單一行政區(qū)自主治理的方式為主。如北京于1999年以大氣污染防治為重點，全面開展環(huán)境整治，分階段采取多項大氣污染防治措施，推廣燃煤鍋爐改用天然氣，對燃煤電廠進行脫硫、脫氮和除塵治理，調(diào)整搬遷首鋼，淘汰老舊機動車，實行全國最嚴(yán)厲的機動車排放標(biāo)準(zhǔn)等。然而，北京周邊作為全國兩大重要煤化工集中區(qū)域的山西、內(nèi)蒙古以及承接北京轉(zhuǎn)移出去的相當(dāng)一部分工業(yè)產(chǎn)能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京頻發(fā)的空氣污染事件證明，在流動的空氣面前，局部性、區(qū)域性的努力難以取得成效。

（三）處罰過輕

我國對違反《大氣污染防治法》的行為處罰力度過輕，不足以達(dá)到威懾的目的。對違反《大氣污染防治法》的行為，一般予以罰款處罰，且有上限限制，不得超過一定數(shù)額，最高不得超過五十萬元。對拒報謊報有關(guān)污染物排放申報事項，拒絕環(huán)保部門或者其他監(jiān)督管理部門現(xiàn)場檢查或者在被檢查時弄虛作假，不正常使用污染物處理設(shè)施或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置污染物處理設(shè)施以及超標(biāo)排放污染物等直接影響空氣污染治理效果的行為，最高僅處以十萬元以下罰款，一般低于排污企業(yè)違法所得，造成企業(yè)寧愿交納罰款也不愿遵照相關(guān)規(guī)定進行排污。而且，處罰一般只針對排污企業(yè)，對相關(guān)負(fù)責(zé)人沒有相應(yīng)處罰的規(guī)定。處罰過輕實際上助長了企業(yè)的違法排污行為。

三、治理機制

（一）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制是治理區(qū)域性空氣污染的有效手段。我國現(xiàn)階段區(qū)域性空氣污染，依靠原有單一行政區(qū)各自為政的治理方式難以取得成效。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的實踐始于北京奧運會前，為保障奧運會期間空氣質(zhì)量，北京市聯(lián)合周邊天津、河北、山西、內(nèi)蒙、山東五省市在揚塵、機動車、工業(yè)和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通過六省市聯(lián)動，實施各項污染控制措施，奧運會期間，北京空氣質(zhì)量明顯改善。此后，為確保上海世博會、廣州亞運會空氣質(zhì)量，環(huán)保部先后組織長三角、珠三角地區(qū)開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得積極成效。在總結(jié)北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見），對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、重點區(qū)域、防控重點和措施提出了指導(dǎo)意見?！吨攸c區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃）進一步提出創(chuàng)新區(qū)域管理機制，全面提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力，我國對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的規(guī)定主要體現(xiàn)在這兩個政策性文件中。《大氣污染防治法》對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控尚未有相關(guān)規(guī)定。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制具體實施過程中需對以下難點作進一步探討：

1.統(tǒng)一規(guī)劃應(yīng)建立在科學(xué)研究基礎(chǔ)上

統(tǒng)一規(guī)劃是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控首要工作機制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的開展首先要把區(qū)域作為一個整體，通過科學(xué)分析區(qū)域空氣污染物排放量及分布狀況，各種污染源不同排放量的時空變化，以及城市間大氣污染相互影響強度和污染物傳輸規(guī)律，再制定相應(yīng)污染防治措施。①國內(nèi)外實踐均表明，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控統(tǒng)一規(guī)劃必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ)。珠三角是我國較早探索區(qū)域大氣污染防治的地區(qū)。2006年，廣東省政府與科技部合作啟動了“重點城市群大氣復(fù)合污染防治技術(shù)與集成”863項目，委托以北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院為首的多家科研單位對構(gòu)建珠三角區(qū)域大氣復(fù)合污染防治體系開展前期研究。②2010年，廣東省成立了我國首個區(qū)域大氣質(zhì)量科學(xué)研究中心，為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)支持。為確保北京奧運會空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，北京、天津等六省市在獲取大量外場觀測、源排放等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用數(shù)值模擬技術(shù)，系統(tǒng)分析污染特征，共同制定、實施治理措施，最終實現(xiàn)奧運會期間空氣質(zhì)量全部達(dá)標(biāo)。③美國針對臭氧區(qū)域管理的各項決策也是建立在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上。1995年美國環(huán)保署與中西部、南部、東部各州組建了臭氧傳輸評估組織，致力于研究臭氧前體物的區(qū)域傳輸問題，并于1997年確認(rèn)美國東部22個州和哥倫比亞特區(qū)的氮氧化物排放嚴(yán)重影響了東北部各州臭氧的達(dá)標(biāo)，直接促使了氮氧化物州執(zhí)行計劃的出臺。④氮氧化物州執(zhí)行計劃的執(zhí)行，使美國東部大部分州電力部門的氮氧化物排放量在2003年相對于1990年減少了70%。⑤

2.要兼顧區(qū)域間發(fā)展不平衡問題

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的主體往往分屬不同行政區(qū)（主要指跨?。?，彼此不存在行政隸屬關(guān)系，無法借助同一行政區(qū)縱向治理的模式。我國已有的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實踐以及出臺的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控指導(dǎo)意見都未要求建立跨行政區(qū)的區(qū)域大氣管理機構(gòu)，超越行政區(qū)劃，直接負(fù)責(zé)區(qū)域大氣污染防治的規(guī)劃和實施。指導(dǎo)意見和“十二五”規(guī)劃仍強調(diào)堅持屬地管理和區(qū)域聯(lián)動相結(jié)合的原則，即屬地仍是區(qū)域大氣管理的主要承擔(dān)者。因此，跨越省際的區(qū)域主體間實際上是一種平行的橫向合作關(guān)系，一般通過簽署協(xié)議共同實施區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃。如果區(qū)域主體間經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)，大氣污染又是轄區(qū)內(nèi)亟待解決的問題，則合作治理污染的可能性更大；但如果區(qū)域主體間經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，面臨的大氣污染問題程度不一時，就存在非合作的可能。①為支持北京治理污染，保障奧運會期間空氣質(zhì)量，北京周邊河北、內(nèi)蒙等五省市關(guān)停了部分污染企業(yè)，造成一定的經(jīng)濟損失，這種通過犧牲周邊地區(qū)經(jīng)濟利益，維護局部地區(qū)空氣質(zhì)量的做法并不是一種長效機制。京津冀中的河北作為經(jīng)濟相對落后的省份，更注重發(fā)展經(jīng)濟，解決貧困問題。事實上它也承接了北京轉(zhuǎn)移出去的大部分產(chǎn)業(yè)，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。而河北氮氧化物、煙塵排放量居全國第一，二氧化硫排放居全國第二的數(shù)據(jù)表明，其污染物排放影響了北京等周邊地區(qū)空氣質(zhì)量。要改善北京空氣質(zhì)量，河北高污染、高排放企業(yè)就應(yīng)限制發(fā)展，這就意味著以重工業(yè)為主的河北的經(jīng)濟發(fā)展要受一定影響。對于承擔(dān)較大治污成本的河北，空氣質(zhì)量受益者的北京是否要給予一定的經(jīng)濟補償，通過何種形式？以貨幣形式抑或產(chǎn)業(yè)拉動，發(fā)展互利合作關(guān)系，輻射帶動河北的產(chǎn)業(yè)調(diào)整。從這種意義上說，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控不單純是治理空氣污染，還涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

（二）多種污染物協(xié)同治理

單一污染物途徑是傳統(tǒng)治理空氣污染的手段。大多數(shù)國家在治理空氣污染的早期階段都致力于在一定時期內(nèi)控制一種污染物。單一污染物治理方式對只由單一污染物造成的空氣污染問題無疑是一種有效的方式。但當(dāng)前大氣污染形勢日益復(fù)雜，灰霾、光化學(xué)煙霧、酸雨等多種空氣污染問題同時并存，且就單一空氣污染——灰霾來說，也是由多種污染物協(xié)同造成。傳統(tǒng)單一污染物治理方式已不能適應(yīng)新形勢下大氣污染防治的需要。從單一污染物途徑轉(zhuǎn)向多種污染物協(xié)同治理成為大氣污染治理的趨勢。美國國家研究委員會2004年在報告中質(zhì)問當(dāng)前單一污染物途徑，單獨設(shè)定六種標(biāo)準(zhǔn)污染物的每種國家大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是否真的解決了人們的健康影響？建議發(fā)展多種污染物協(xié)同方式控制大氣污染。②2005年，美國頒布《清潔空氣州際規(guī)則》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一個區(qū)域上限和交易計劃控制東部28州和哥倫比亞特區(qū)電力部門二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通過降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放減輕細(xì)顆粒物和臭氧污染。④雖然在北卡羅來納州訴聯(lián)邦環(huán)保署一案中，特區(qū)巡回上訴法院判定聯(lián)邦環(huán)保署在《清潔空氣州際規(guī)則》中的一些規(guī)定超越《清潔空氣法》給予的有關(guān)授權(quán)，應(yīng)將該規(guī)則予以廢止，但仍許可生效至聯(lián)邦環(huán)保署頒布新的替代規(guī)則。⑤歐洲國家也于1999年在《遠(yuǎn)程跨界空氣污染公約》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架內(nèi)簽署哥德堡議定書（Gothenburg Protocol），通過減少二氧化硫、氮氧化物、氨和揮發(fā)性有機物的排放，削減酸化、富營養(yǎng)化和地面臭氧。該議定書于2005年生效，被視為首個基于多種污染物的具有法律約束力的文書。

我國空氣污染治理長期以來實施單一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相關(guān)措施：劃定二氧化硫污染控制區(qū)，實施二氧化硫總量控制，試點二氧化硫排污許可證交易等。國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃對空氣污染物只設(shè)定二氧化硫排放總量減排目標(biāo)。有日本學(xué)者在分析多污染物治理途徑概念包括強調(diào)二次污染物、考慮二次污染物之間的交互作用、在制定政策時直接或間接使用科學(xué)分析等要素的基礎(chǔ)上，提出從單一污染物治理方式轉(zhuǎn)變到多污染物治理方式分四步走的戰(zhàn)略：第一階段：治理一種主要污染物；第二階段：通過一種主要污染物治理復(fù)雜的二次污染物；第三階段：通過多種主要污染物治理一種二次污染物；第四階段：治理多種二次污染物和有毒物質(zhì)，并指出中國目前仍處于第一階段，但環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃提出實施多種大氣污染物綜合控制表明中國有潛力進入更高階段。①事實上，近年來我國也逐步轉(zhuǎn)向多污染物治理方式，先后頒發(fā)《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣的指導(dǎo)意見》、《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》、《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，強調(diào)多污染物協(xié)同控制，進一步深化二氧化硫污染治理，同時加強氮氧化物減排，大力削減顆粒物排放，開展揮發(fā)性有機物污染防治。

多種污染物協(xié)同治理發(fā)展的最新形式，已不是單純的空氣污染治理方式。最近一些發(fā)達(dá)國家試行將空氣污染治理、能源政策和控制溫室氣體排放的政策整合，運用三者相互關(guān)聯(lián)的作用，以更少的成本實現(xiàn)更多的共同利益。這種更廣泛意義的多種污染物協(xié)同治理方式，在幫助空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的同時，實現(xiàn)溫室氣體減排的目標(biāo)。國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究機構(gòu)（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和細(xì)微顆粒物的排放而不增加額外的成本；每減少1%的二氧化碳能減少1%細(xì)微顆粒物對健康的影響。②我國目前多種污染物協(xié)同治理方式主要用于空氣污染③，尚未與應(yīng)對氣候變化政策相結(jié)合，但從長期來看，這將是未來發(fā)展的一個趨勢。

（三）重典治理

我國早在1987年就已頒布《大氣污染防治法》，后經(jīng)兩次修訂。然而，日益嚴(yán)峻的大氣污染形勢表明，《大氣污染防治法》未能取得有效防治作用，這與其對違法行為處罰力度過輕密切相關(guān)。現(xiàn)行《大氣污染防治法》修訂于2000年，與1987年、1995年《大氣污染防治法》相比，新增了一些違法行為的處罰，并對罰款作了數(shù)額上限的規(guī)定，但總體來說，處罰力度并未加大。立法之所以這樣規(guī)定，很大程度上是出于經(jīng)濟增長因素的考慮。如果讓企業(yè)承擔(dān)過多環(huán)保責(zé)任，勢必影響企業(yè)的發(fā)展，從而影響經(jīng)濟的增長。但有發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗證明，加大環(huán)境執(zhí)法力度，并不影響經(jīng)濟的發(fā)展，反而在經(jīng)濟增長的同時，能有效降低污染物的排放。有數(shù)據(jù)顯示，美國在1970年頒布《清潔空氣法》到2005年期間，國內(nèi)生產(chǎn)總值和人口呈上升增長趨勢，空氣污染物二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、一氧化碳、揮發(fā)性有機物等則明顯下降。①要有效遏制我國日趨惡化的大氣污染形勢，現(xiàn)階段有必要加大處罰力度，用重典治理。

首先，適當(dāng)減少行政命令。縱觀我國《大氣污染防治法》第六章法律責(zé)任的規(guī)定，幾乎每條處罰措施都涉及行政命令，如責(zé)令停止違法行為，限期改正，責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，限期治理，責(zé)令改正，責(zé)令拆除，責(zé)令限期建設(shè)配套措施等。有關(guān)“責(zé)令”行為的屬性存在諸多爭議，《環(huán)境行政處罰辦法》已將其定性為“行政命令”。行政命令相對于行政處罰，不具有強制執(zhí)行力，違法者如拒不履行也沒有相應(yīng)的法律后果，而改為對其實施行政處罰?！柏?zé)令”行為的立法理念在于發(fā)揮其教育功能，敦促行為人在一定認(rèn)知的基礎(chǔ)上主動糾正違法行為。②但實踐中行為人通過違法行為獲利，他們主動糾正違法行為的可能性非常小。因此，“責(zé)令”行為的相關(guān)規(guī)定事實上顯示了《大氣污染防治法》處罰措施的軟弱性，應(yīng)予以適當(dāng)減少。

其次，增加行政處罰種類?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼`法行為的行政處罰主要表現(xiàn)為罰款。在行政處罰的種類中，罰款屬于相對程度較輕的行政處罰?！洞髿馕廴痉乐畏ā分粚τ忻黠@盈利的行為處于沒收違反所得，如將淘汰的設(shè)備轉(zhuǎn)讓給他人使用，違反規(guī)定制造、銷售或進口超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機動車船，未按規(guī)定停止生產(chǎn)、進口或銷售含鉛汽油。對于其他非直接，但有間接盈利的行為，如違法排污，企業(yè)從未經(jīng)治理，直接排污的行為中，節(jié)省了治理污染物的成本，間接獲得非法利益，也應(yīng)處于沒收違法所得，剝奪其違法所得的任何經(jīng)濟利益。對一些情節(jié)嚴(yán)重或多次違法，但不構(gòu)成犯罪的行為，可處于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。在違法行為的相關(guān)責(zé)任人方面，美國對負(fù)責(zé)提供排放信息記錄的企業(yè)人員提供虛假排放信息的行為，給予刑事指控，而我國目前對相關(guān)責(zé)任人從未有行政處罰的規(guī)定，給予刑事處罰還不太現(xiàn)實，切實可行的做法是，可對相關(guān)責(zé)任人給予行政拘留。

最后，實施按日計罰。罰款是《大氣污染防治法》的主要處罰形式，一般是作一個上限規(guī)定。罰款數(shù)額只有超過違法所得，才具有一定的威懾力。鑒于筆者前面建議只要是有違法所得，就予以沒收，因此，這里的罰款目的是用于彌補違法行為造成的環(huán)境損害。按日計罰只適用持續(xù)性違法行為，即同一行為持續(xù)多日，如持續(xù)不正常使用大氣污染物處理設(shè)施，多日閑置大氣污染物處理設(shè)施，連續(xù)違法排污行為等。對一次性違法行為，如據(jù)報或謊報規(guī)定的有關(guān)污染物排放申報事項，拒絕環(huán)保部門現(xiàn)場檢查等，則可實施一次性罰款，不按日計罰。按日計罰主要在于糾正實施持續(xù)性違法行為只承擔(dān)一次性罰款的不適當(dāng)責(zé)任。

責(zé)任編輯：王 琦