城鎮(zhèn)化如何健康發(fā)展？

張菲菲

每年春節(jié)前二十天，北京最擁擠的地方就是火車站，全國最大規(guī)模的年度人口遷移運動開始了，數(shù)百萬勞動者要返回老家或者城鎮(zhèn)過春節(jié)。

他們是中國經(jīng)濟(jì)繁榮幾十年的推動者，在未來幾十年預(yù)計將繼續(xù)推動中國經(jīng)濟(jì)增長，但問題在于他們中的大多數(shù)人不過是城市里的暫住居民，在他們失去城市的工作之后，或者再也無法忍受城市生活的壓力之后，他們必然會回到農(nóng)村老家。

城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的主方向之一。自深圳從一個小漁村開始蛻變，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了30余年，但事實上，中國城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)并不牢固。新一屆政府上任之后，又重新把持續(xù)、大規(guī)模的城鎮(zhèn)化確定為中國經(jīng)濟(jì)增長的最大潛在動力。但是如何做好城鎮(zhèn)化？國務(wù)院各部委、各大科研機(jī)構(gòu)都紛紛召開研討會。

2013年4月13日，《領(lǐng)導(dǎo)者》雜志和賽萊默（中國）有限公司在北京郊區(qū)小鎮(zhèn)百善鎮(zhèn)共話城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。與會者既有對城鎮(zhèn)化問題卓有見地的學(xué)者，如湯敏、華生、趙樹凱；也有參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的房地產(chǎn)公司，如中信地產(chǎn)與龍湖地產(chǎn)；還有國外智庫布魯金斯學(xué)會中國問題專家李成。

錢、土地、人

城鎮(zhèn)化不是一個新問題，也不是一個新提法。曾經(jīng)在國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部工作的趙書凱就直觀感覺到，對于城鎮(zhèn)化的理解，中央的號召、地方的理解、社會的關(guān)注和期待是不一致的，而且差距特別大。這就造就了很多政策到地方都是大打折扣的，而企業(yè)在尋找合作伙伴時主要看地方政府。

北京水務(wù)局局長程靜也發(fā)現(xiàn)，在這幾年的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，因為土地增值快，地方政府利用土地增值來帶動城鎮(zhèn)化的趨勢很明顯，但隨著拆遷成本、環(huán)境成本、經(jīng)濟(jì)成本的持續(xù)增長，這一模式急需改變。

如何改變？經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏剛從四川做城鎮(zhèn)化調(diào)研回來，帶來了他的經(jīng)驗。他認(rèn)為目前城市化就是三個問題：人、地、錢的問題。

人的角度來說就是農(nóng)民工市民化的問題。在重慶和成都的實踐表明，農(nóng)民工市民化并不可怕，而且以目前的財力是可以做到的。在重慶共有500萬農(nóng)民工，到目前為止，重慶給了其中350萬城市戶口，現(xiàn)在每年以解決50萬的速度在進(jìn)行，不到三五年基本上重慶就能實現(xiàn)農(nóng)民工的全部市民化。在成都，則是更加徹底的市民化，直接取消了城市戶口與農(nóng)村戶口的區(qū)別。與戶口相聯(lián)系的社保、醫(yī)保、教育等問題，因為牽涉到錢的問題，是不是就沒辦法解決？從經(jīng)濟(jì)成本上來看，湯敏說是可以解決的，而且已經(jīng)解決了。

以重慶為例，湯敏說要每人大概10萬元就解決了農(nóng)民工的城市福利。這些錢政府出了1/3，企業(yè)出了1/3，農(nóng)民工出了1/3。政府的1/3主要用來做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院的擴(kuò)建，企業(yè)的1/3主要繳納農(nóng)民工的五險一金。

但是在變?yōu)槌鞘袘艨诘倪^程中，因為害怕宅基地以及耕地的消失，許多農(nóng)民不愿意變?yōu)槌擎?zhèn)戶口。重慶和成都就規(guī)定農(nóng)民的宅基地、農(nóng)民的承包地在轉(zhuǎn)成城市戶口以后不動，繼續(xù)可以保留。在重慶，關(guān)于宅基地問題，實行的標(biāo)準(zhǔn)是一畝宅基地24萬元的補(bǔ)償，6萬元作為拆房、檢查等成本，剩余的村里拿走15%，85%交給個人，這筆錢足夠在成都買套房子。

但讓農(nóng)民出讓土地，是對他生活方式、傳統(tǒng)文化的根本改變，這不僅會帶來他心理問題的變化，在其后代子女的問題上也會帶來很大的影響。

這些經(jīng)驗也許值得地方去借鑒、探討。但最關(guān)鍵的不是戶籍問題，是戶籍背后包含的公共服務(wù)，問題是這些公共服務(wù)每個城市的情況都不盡相同。以北京為例，在教育上，北京占據(jù)了很大教育資源，高等教育中中央主管院校就占到60%-70%，所有人都希望到北京來上學(xué)，上學(xué)以后都不回老家，都在這里就業(yè)。那么北京為什么要成為行政中心、文化中心、教育中心、經(jīng)濟(jì)中心？為什么要把這么多職能都集中在一個城市上？能否把這些轉(zhuǎn)移出去？這也許這比城鎮(zhèn)化還難。

同時也應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化并不是房地產(chǎn)化。農(nóng)民在賣地之后，在城鎮(zhèn)化大趨勢的市場背景下，各地?zé)嶂杂谛聟^(qū)、新城的報批，一些新區(qū)、城市副中心規(guī)劃大批量出臺。在這樣的市場背景下，大量樓市供應(yīng)隨之來臨，尤其是三、四線城市，在缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與支撐的前提下，不少城市出臺新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以此為基礎(chǔ)開發(fā)產(chǎn)業(yè)新城。但是，實際操作上中小城市尤其是三、四線城市更多的只是以產(chǎn)業(yè)新城為名直接進(jìn)行房地產(chǎn)市場開發(fā)“造城”，“加快”所謂城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這樣，“被城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致市場供應(yīng)沒有辦法順利去化，或者賣出去的房子由于配套不全等原因沒有人居住成為“空城”。

城鎮(zhèn)化對于房地產(chǎn)企業(yè)肯定是機(jī)遇，但是需要產(chǎn)業(yè)整合來支撐。

環(huán)境問題急需解決

當(dāng)人口高速向城鎮(zhèn)大規(guī)模聚集時，會增加“三廢”排放，降低環(huán)境自我恢復(fù)能力，增加城鎮(zhèn)的環(huán)境壓力。

北京水務(wù)局局長程靜介紹說，北京的人口資源環(huán)境矛盾很尖銳。2000年北京的人均水資源是300立方米，2012年下降到了一百零幾立方米，能源自給率從2004年的15%下降到2012年的7%，糧食自給從27%下降到16%，蔬菜產(chǎn)量下降了35%，目前的自給率只有28%，淡季供給只有10%不到。同時在環(huán)境問題上，北京的可吸入顆粒物濃度高出世界城市水平的3～10倍。

這是一個很糾結(jié)的問題。北京集聚行政中心、文化中心、教育中心、經(jīng)濟(jì)中心，不可避免就會吸引全國各地的人到北京，但是造就的結(jié)果就是人均環(huán)境差。

是因為北京的能源結(jié)構(gòu)不合理嗎？顯然不是。據(jù)陳衛(wèi)東介紹，北京是在整個中國能源結(jié)構(gòu)中最好的城市，人均天然氣消費是天津市的3倍，人均煤炭消費是天津市的1/5，北京市的汽油是國四標(biāo)準(zhǔn)，硫的含量是全國平均標(biāo)準(zhǔn)的1/10，但是污染不是一個城市自己的問題，這需要整個中國對能源結(jié)構(gòu)做出調(diào)整。

在歷史上，1952年4月，因為倫敦霧霾，一個月死了4000人。這就要拷問中國的國家價值去取向是什么？任何發(fā)展都離不開能源的支撐，能源與生活質(zhì)量成正比，這就需要在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中注意能源、環(huán)境與發(fā)展的問題。

對于城鎮(zhèn)化建設(shè)遇到的難題，來自IBM的周波認(rèn)為也許智慧城市會引導(dǎo)城市的健康發(fā)展。智慧城市可以讓農(nóng)產(chǎn)品更加值錢，同時為其創(chuàng)造一個服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因為信息化就是服務(wù)產(chǎn)業(yè)，這樣多余的勞動力可以給他創(chuàng)造一個崗位。在美國有一個十萬人的小鎮(zhèn)South bend，隸屬于印第安納州，這個小鎮(zhèn)提供水服務(wù)給全印第安納州，就可以養(yǎng)這十萬人。這也許值得借鑒。

中國的十億城民

中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，其承載的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，絕非僅限于滿足社會需求的生產(chǎn)力范疇，已經(jīng)全面觸摸到整個社會的結(jié)構(gòu)性變革。

在《中國十億城民：人類歷史上最大規(guī)模移居背后的故事》一書中，長期生活在北京的記者湯姆·米勒深入考察了是什么導(dǎo)致中國在急于城市化的道路上誤入歧途。中國很大一部分經(jīng)濟(jì)增長受到城市建設(shè)推動。當(dāng)建筑活動在約20年后趨緩時，一種切實風(fēng)險是：中國將成為這樣一個國家，“在零星區(qū)域分布著擁有巨額財富及受過教育的中產(chǎn)階層，但城市里充斥著龐大貧民窟。”

越來越多的農(nóng)村地區(qū)被吞噬，縱橫交錯的寬闊道路將住宅區(qū)與工作區(qū)分離，就像某種巨大瘋狂的模擬城市游戲。正如米勒所說，中國土地城市化速度遠(yuǎn)超人口的城市化。財政改革讓中央獲得大部分稅收，同時迫使地方政府承擔(dān)教育和醫(yī)療成本。感受到壓力的城市想出兩個財源：廉價征用農(nóng)村土地，將其轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，從中輕松獲利，這促進(jìn)了城市無序擴(kuò)張；創(chuàng)建數(shù)千個“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”以吸引企業(yè)，增加財政收入。但很多開發(fā)區(qū)沒得到充分利用，只是加劇了城市無序擴(kuò)張。城市里的農(nóng)民工則往往被推到隱藏在視線之外的貧民窟。

悲觀者稱中國正在建“鬼城”，其經(jīng)濟(jì)終有一天會崩潰。實際情況更復(fù)雜微妙。即便最極端的“鬼城”鄂爾多斯新城也在慢慢吸引居民。真正的擔(dān)憂是，在這些無序擴(kuò)張的城市吸引到足夠市民后，提供的生活質(zhì)量將是低下的，這將促成分裂的社會和無法兌現(xiàn)承諾的經(jīng)濟(jì)。中國仍有時間轉(zhuǎn)變政策，以創(chuàng)建更幸福、更具成效的城市。

從長遠(yuǎn)來講，正如華僑大學(xué)校長華生所說，“新型城鎮(zhèn)化，大體上方向還是對的，但全部難點在于怎么改”。城鎮(zhèn)化是中國發(fā)展的十字路口，“如果中國城市化進(jìn)展順利，將可鞏固其作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，”《中國十億城市人口》的作者湯姆·米勒說?！暗绻M(jìn)展不順，這個全球人口最多的國家很有可能出現(xiàn)全球最龐大的城市底層階級……這將是一場災(zāi)難。”

本欄目責(zé)任編輯： 杜彬（zhangiwfree@gmail.com）