試論電力工程審計(jì)存在的問(wèn)題與解決途徑

丁業(yè)豪

做好電力工程審計(jì)，是電網(wǎng)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益的重要工作。本文試從介紹電力工程審計(jì)的定義入手，通過(guò)詳細(xì)介紹電力工程審計(jì)的內(nèi)容，揭示目前電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展電力工程審計(jì)存在的問(wèn)題，提出做好電力工程審計(jì)的政策建議。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，電網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，由注重量的擴(kuò)張的粗放式發(fā)展向注重質(zhì)的提高的集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變。電力工程具有投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，如何最大限度地提高電力工程的投資效益，是目前電網(wǎng)企業(yè)的重要課題。我們認(rèn)為，在新的形勢(shì)下，做好電力工程的審計(jì)工作，是提高電力投資的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，確保電網(wǎng)企業(yè)健康發(fā)展的有效途徑。

●電力工程審計(jì)的定義

電力工程審計(jì)又稱電力建設(shè)工程審計(jì)或電力固定資產(chǎn)投資審計(jì)，是電力企業(yè)安排的獨(dú)立審計(jì)主體，依據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)電力工程概、預(yù)算在執(zhí)行中是否超支，有無(wú)隱匿資金、截留基建收人和投資包干結(jié)余，以及有無(wú)以投資包干結(jié)余的名義私分基建投資的違紀(jì)行為進(jìn)行的審計(jì)。

●電力工程審計(jì)的內(nèi)容

（一）從審計(jì)對(duì)象看，電力工程審計(jì)主要包括：1.審查電力工程相關(guān)支出的準(zhǔn)確性，即審查電力工程本身造價(jià)，直接用于電力工程項(xiàng)目本身建設(shè)的支出；2.審查電力工程量的準(zhǔn)確性，工程量就是電力工程在建造過(guò)程中發(fā)生的工程數(shù)量；3.審查電力工程相關(guān)費(fèi)用的準(zhǔn)確性，包括電力工程建設(shè)過(guò)程交納的稅收、行政性收費(fèi)等；4.審查其他有關(guān)費(fèi)用的準(zhǔn)確性，即指施工過(guò)程中消耗的構(gòu)成工程實(shí)體的和有助于工程形成的各項(xiàng)費(fèi)用。

（二）從工程建設(shè)階段看，電力工程審計(jì)主要包括以下內(nèi)容：

1.開(kāi)工前期審計(jì)。該部分主要包括三個(gè)方面：（1）立項(xiàng)審計(jì)。立項(xiàng)審計(jì)是電力工程審計(jì)人員審查電力工程項(xiàng)目的可行性報(bào)告、審批手續(xù)以及資金來(lái)源是否符合規(guī)定，是否滿足開(kāi)工條件等；（2）招投標(biāo)審計(jì)。招投標(biāo)審計(jì)主要審查標(biāo)書(shū)的合法性、合理性，所取費(fèi)用是否符合規(guī)定，工程預(yù)算的編制是否完整等；（3）合同審計(jì)。合同審計(jì)主要審查合同內(nèi)容中當(dāng)事人的法人地位、合同內(nèi)容條款等，確保電力工程合同的合法化。

2.施工階段審計(jì)。該部分主要包括四個(gè)方面：（1）對(duì)建設(shè)單位資金撥付進(jìn)度的審計(jì)，核實(shí)資金的落實(shí)情況；（2）對(duì)施工單位的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)電力工程施工過(guò)程中的資金轉(zhuǎn)移、資金侵占、私自挪用資金以及資金損失浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跟蹤審計(jì)，及時(shí)糾正違規(guī)行為。（3）對(duì)監(jiān)理單位資質(zhì)的審計(jì)，保障施工、監(jiān)理單位各項(xiàng)工作的公正性和客觀性；（4）對(duì)變更和隱蔽工程的審計(jì)，變更和隱蔽工程是電力工程審計(jì)中容易出現(xiàn)問(wèn)題的薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)審計(jì)可以明確工程量及變更信息，杜絕結(jié)算審計(jì)相互扯皮的問(wèn)題發(fā)生。

3.竣工決算審計(jì)。電力工程竣工決算審計(jì)是電力工程審計(jì)中重要的一項(xiàng)內(nèi)容，主要是指當(dāng)電力工程項(xiàng)目竣工后，審計(jì)部門(mén)根據(jù)工程施工過(guò)程中的各項(xiàng)成本消費(fèi)記錄實(shí)施審計(jì)。具體包括三方面內(nèi)容：（1）審查竣工決算合同的規(guī)范性和合法性；（2）審查各項(xiàng)電力工程項(xiàng)目竣工決算資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性，審查各項(xiàng)施工設(shè)計(jì)規(guī)劃是否符合項(xiàng)目要求；（3）審查其他工程決算內(nèi)容，包括工程量、竣工報(bào)告、定額的套取、費(fèi)用選取、施工變更等，對(duì)建設(shè)單位資金使用情況進(jìn)行全面反映。

●目前電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展電力工程審計(jì)存在的問(wèn)題

隨著電力工程建設(shè)的發(fā)展，電力工程審計(jì)也在不斷發(fā)展完善。由于電力工程是一個(gè)非常復(fù)雜系統(tǒng)，在建設(shè)過(guò)程中存在著很多不確定因素，會(huì)給電力工程審計(jì)工作的開(kāi)展帶來(lái)很多困難。當(dāng)前電力工程審計(jì)中仍然存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）前期審計(jì)工作缺失。

電力工程審計(jì)應(yīng)該是全過(guò)程、全方位的工程審計(jì)。但是，據(jù)了解，目前很多電力工程都不重視前期審計(jì)（或事前審計(jì)），許多電力工程審計(jì)大多局限于竣工結(jié)算審計(jì)，在工程前期的審計(jì)相對(duì)弱化，沒(méi)有發(fā)揮工程審計(jì)應(yīng)有的事前、事中、事后全過(guò)程反饋和控制工程造價(jià)的作用。同時(shí)，許多審計(jì)依舊停留在造價(jià)審核上，對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、簽訂施工合同等環(huán)節(jié)的審計(jì)力度不足。使得電力工程項(xiàng)目普遍存在設(shè)計(jì)深度不夠、立項(xiàng)評(píng)估不充分、隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以及超概算建設(shè)等問(wèn)題，不利于電力工程造價(jià)的控制。

（二）工程審計(jì)管理體制不健全。

按照國(guó)家的規(guī)定，電力工程建設(shè)的具體實(shí)施過(guò)程往往包括決策、評(píng)估、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、結(jié)算和竣工決算等。但是，目前電網(wǎng)企業(yè)與工程建設(shè)相適應(yīng)的工程審計(jì)制度并不健全，無(wú)法對(duì)整個(gè)工程建設(shè)程序進(jìn)行系統(tǒng)地監(jiān)督和管理。特別是，由于電力工程實(shí)行的是建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位“三位一體”的管理體制，在實(shí)際管理過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)各自為政和權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題發(fā)生，導(dǎo)致施工、監(jiān)理、造價(jià)、管理和審計(jì)等環(huán)節(jié)無(wú)法有效聯(lián)系。個(gè)別電力工程沒(méi)有進(jìn)行充分的可行性研究分析，個(gè)別電力工程建設(shè)存在較嚴(yán)重的隨意性和盲目性。

（三）對(duì)工程簽證的審計(jì)重視不足。

電力工程招投標(biāo)自推行“合理最低價(jià)中標(biāo)”以來(lái)，施工單位先低價(jià)中標(biāo)，然后通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)變更和簽證增加工程造價(jià)，最終獲取高額利潤(rùn)的手段層出不窮。但是，電網(wǎng)企業(yè)卻對(duì)工程簽證的審計(jì)工作重視不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是忽視了簽證要求的合理性，施工過(guò)程中一些施工單位辦理工程變更時(shí)故意將許多只是對(duì)具體施工做法、施工材料的規(guī)格尺寸進(jìn)行確認(rèn)的技術(shù)性內(nèi)容作為增加施工內(nèi)容的要求來(lái)計(jì)算工程造價(jià)，但實(shí)際上施工做法按規(guī)范要求在施工圖紙中已有所表示或招投標(biāo)中已計(jì)算過(guò)工程量，這些魚(yú)目混珠的做法往往被審計(jì)人員忽視。二是忽視了簽證工程量的真實(shí)性，施工單位往往通過(guò)虛列變更內(nèi)容、擴(kuò)大變更范圍等方式調(diào)增工程造價(jià)，審計(jì)人員常常忽視工程量的現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，在經(jīng)驗(yàn)上認(rèn)為設(shè)計(jì)變更符合實(shí)際，導(dǎo)致了工程造價(jià)的虛高。三是忽視了簽證是否符合合同規(guī)定，審計(jì)人員對(duì)簽證的審計(jì)，往往重視簽證的內(nèi)容是否真實(shí)，但常常忽視了對(duì)簽證的發(fā)生是否符合合同規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)證。

（四）電力工程審計(jì)力量薄弱。電力工程審計(jì)是以節(jié)約工程建設(shè)成本，提高電力工程經(jīng)濟(jì)效益為目的的審計(jì)，需要從技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上尋求提高經(jīng)濟(jì)效益途徑，屬于較高層次的審計(jì)，對(duì)實(shí)施審計(jì)的人員來(lái)說(shuō)，除要求具備審計(jì)專業(yè)知識(shí)技能外，還需要知識(shí)面寬、理論素質(zhì)高等。目前，我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)配備的工程審計(jì)人員的知識(shí)、專業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，多側(cè)重財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，既懂財(cái)務(wù)又懂工程的復(fù)合型人才較少，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)工程審計(jì)工作開(kāi)展造成了一定的障礙。

●做好電力工程審計(jì)的建議

通過(guò)對(duì)電力工程審計(jì)存在問(wèn)題的分析，我們建議電網(wǎng)企業(yè)采取以下措施，保證電力工程審計(jì)工作的順利開(kāi)展。

（一）開(kāi)展電力工程全過(guò)程審計(jì)。

根據(jù)電力工程建設(shè)環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)電力工程的全過(guò)程跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)新的嘗試。電力工程全過(guò)程審計(jì)，要求審計(jì)工作涵蓋電力工程建設(shè)的開(kāi)工前期、建設(shè)施工和竣工決算等各個(gè)階段，要求審計(jì)人員必須熟悉工程招投標(biāo)文件及施工合同，熟悉工程施工圖紙，必須常駐施工現(xiàn)場(chǎng)，參加工程定期例會(huì)，及時(shí)了解、掌握項(xiàng)目有關(guān)情況，提出審計(jì)意見(jiàn)，并且作好會(huì)議記錄。同時(shí)，必須做好審計(jì)宣傳工作，使被審計(jì)單位了解跟蹤審計(jì)的程序、內(nèi)容及應(yīng)配合的事宜，自覺(jué)接受審計(jì)。

（二）完善工程審計(jì)監(jiān)督制度。

為了更好的開(kāi)展電力工程審計(jì)工作，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)建立完善的建設(shè)工程審計(jì)監(jiān)督制度，幫助提高建設(shè)工程企業(yè)的投資效益。具體來(lái)所，完善的工程審計(jì)監(jiān)督制度包括建立工程監(jiān)理監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制以及預(yù)結(jié)算審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等。

1.建立工程監(jiān)理監(jiān)督機(jī)制。由于建設(shè)工程項(xiàng)目投資較大，對(duì)施工技術(shù)要求較高，因此，從建設(shè)工程立項(xiàng)開(kāi)始監(jiān)理工作人員就要對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)理，包括對(duì)建筑工程圖紙的匯審、建筑材料的選定、建設(shè)工程合同的簽訂和修改以及對(duì)竣工結(jié)算的審核等。

2.建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。能否科學(xué)、合理發(fā)揮審計(jì)人員的作用，是做好電力工程審計(jì)工作的重要內(nèi)容。在建設(shè)工程立項(xiàng)前，審計(jì)人員會(huì)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行可行性測(cè)試，對(duì)投標(biāo)的監(jiān)理企業(yè)和施工企業(yè)進(jìn)行評(píng)估。在施工過(guò)程中，審計(jì)工作人員還要對(duì)施工工程進(jìn)行檢查和監(jiān)督，保證建設(shè)工程的施工質(zhì)量。

3.建立預(yù)結(jié)算審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。由于審計(jì)工作人員在進(jìn)行審計(jì)工作過(guò)程中要對(duì)每個(gè)工程項(xiàng)目進(jìn)行審核和測(cè)量，對(duì)各種建筑材料都要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，工作量較大，也容易發(fā)生差錯(cuò)。因此，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該讓各個(gè)部門(mén)先進(jìn)行預(yù)算和結(jié)算的審核，審計(jì)工作人員在將各個(gè)部門(mén)的審核結(jié)果進(jìn)行審計(jì)把關(guān)，對(duì)整個(gè)預(yù)算和結(jié)算過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，不僅能減輕審計(jì)工作人員工作量，而且能夠保證預(yù)算和結(jié)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

（三）重點(diǎn)規(guī)范合同管理。

施工合同是竣工結(jié)算的主要依據(jù)，規(guī)范合同管理能夠充分發(fā)揮合同的作用，提高工作效率，減少經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)電網(wǎng)企業(yè)的合法權(quán)益。針對(duì)電力工程審計(jì)中經(jīng)常遇到的一些合同簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)問(wèn)題，電力工程審計(jì)工作要注意采取以下措施：一是要完善制度，針對(duì)簽訂合同環(huán)節(jié)制定出相應(yīng)的內(nèi)控制度，明確基建、審計(jì)、財(cái)務(wù)等職能部門(mén)的職責(zé)與權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)簽訂合同的監(jiān)督。二是要重點(diǎn)關(guān)注合同簽訂過(guò)程中與工程質(zhì)量和造價(jià)密切相關(guān)的主要內(nèi)容條款的訂立。對(duì)工程進(jìn)度款支付辦法、計(jì)價(jià)取費(fèi)依據(jù)、工程款結(jié)算辦法、工程量變更及工程價(jià)款調(diào)整辦法和工期及質(zhì)量獎(jiǎng)懲措施等條款內(nèi)容在合同中予以明確，做到全面、清晰、準(zhǔn)確、不留活口。三是要密切關(guān)注合同與招標(biāo)文件之間及合同各項(xiàng)條款之間的一致性、嚴(yán)謹(jǐn)性，防止出現(xiàn)自相矛盾的情況，造成爭(zhēng)議和扯皮。合同簽訂后，要杜絕執(zhí)行過(guò)程中的隨意性，對(duì)不按合同執(zhí)行的行為，要嚴(yán)格按照合同約定罰則執(zhí)行，及時(shí)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，維護(hù)合同的嚴(yán)肅性。

（四）做好對(duì)電力工程簽證的審計(jì)。

在電力工程施工過(guò)程中，簽證是不可避免的內(nèi)容，主要是對(duì)工程施工過(guò)程中發(fā)生的與施工圖紙及施工現(xiàn)場(chǎng)不一致的地方進(jìn)行調(diào)整的施工內(nèi)容，是由有關(guān)單位和人員簽字認(rèn)可的證明文件，簽證是工程結(jié)算的重要依據(jù)，對(duì)工程造價(jià)的影響很大。因此，為合理地控制工程造價(jià)，在施工過(guò)程中要嚴(yán)格控制工程的變更、簽證，審計(jì)的重點(diǎn)是：變更理由是否充分、計(jì)量是否準(zhǔn)確、手續(xù)是否完整、核對(duì)簽證的內(nèi)容是否與工程實(shí)際相符、變更引起的造價(jià)調(diào)整合同中有無(wú)明確規(guī)定、責(zé)任的劃分是否清晰、是否與施工合同的要求相一致、簽證發(fā)生的時(shí)間是否與工程施工時(shí)間相一致等。主要可采取以下措施：1.對(duì)工程簽證，應(yīng)注意區(qū)分哪些項(xiàng)目是合同內(nèi)，哪些是合同外，哪些工作內(nèi)容已在工程量清單中包含，哪些沒(méi)有包含，如果確實(shí)要簽，應(yīng)該簽多少等等。2.對(duì)設(shè)計(jì)變更和經(jīng)濟(jì)簽證的審批與辦理程序建設(shè)單位要制定出一系列規(guī)定，并在施工合同中予以明確，少量確需變更的項(xiàng)目要嚴(yán)格按合同約定的變更程序進(jìn)行。3.對(duì)工程造價(jià)影響較大的設(shè)計(jì)變更，要先算賬后變更，嚴(yán)防由于設(shè)計(jì)變更而擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加成本。同時(shí)對(duì)于設(shè)計(jì)變更要說(shuō)明原因。4.對(duì)于施工中內(nèi)容不明、沒(méi)有具體使用部位而只是單純?cè)黾硬牧嫌昧康脑O(shè)計(jì)變更要堅(jiān)決杜絕。

（五）加強(qiáng)電力工程審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。

首先，要做好電力工程審計(jì)的組織建設(shè)，責(zé)成專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)工程審計(jì)管理與協(xié)調(diào)工作。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將工程審計(jì)與工程監(jiān)理分屬不同的管理部門(mén)，其中審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)跟蹤審計(jì)工作的管理，基建管理部門(mén)負(fù)責(zé)工程監(jiān)理和施工管理，通過(guò)職能分工，確保工作的相互牽制和中介機(jī)構(gòu)能夠公正地發(fā)表意見(jiàn)。其次，要努力提高審計(jì)人員的素質(zhì)。電力工程審計(jì)人員既要懂得審計(jì)、會(huì)計(jì)的專業(yè)知識(shí)，又要精通企業(yè)管理、法制法規(guī)、相關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)流程和人際關(guān)系溝通技巧等方面的知識(shí)。再次，電網(wǎng)企業(yè)還可以建立外部人才網(wǎng)絡(luò)，與會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，在必要時(shí)可以聘請(qǐng)他們參與重點(diǎn)電力工程項(xiàng)目的審計(jì)工作，提高審計(jì)工作的獨(dú)立性和公信度。

（作者單位：廣東電網(wǎng)公司東莞供電局）