淺議城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益的保障

陳吉紅?黃培浩

城鎮(zhèn)化是我國由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的巨大推動(dòng)力，城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益流失所引發(fā)的社會矛盾和沖突日益加劇。關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)狀；理清失地農(nóng)民權(quán)益流失的原因；思考失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制對進(jìn)一步提高我國城鎮(zhèn)化水平具有重要意義。

這是個(gè)工程車轟鳴駛向炊煙裊裊的時(shí)代。至2005年以來，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.38個(gè)百分點(diǎn)的速度飛速發(fā)展：工業(yè)園區(qū)紛紛落戶于農(nóng)村地區(qū)，失去耕地農(nóng)田的農(nóng)民，集中搬遷居住，成為新市民。然而，在此過程中，農(nóng)民的合法權(quán)益確不斷受到侵犯，各種農(nóng)村群體性事件的爆發(fā)，揭示著農(nóng)村基層矛盾的不斷激化。因此，建立全面而有效的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制是不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必要舉措。

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)狀

農(nóng)民的各種合法權(quán)益如同他們世代耕種的土地一樣，隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而不斷流失。

首先，土地賠償不公平。主要表現(xiàn)土地賠償標(biāo)準(zhǔn)不夠公正合理，按照目前的規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)是按照與市場無關(guān)的靜態(tài)政策性價(jià)格來計(jì)算的，與土地的市場價(jià)值嚴(yán)重偏離；同時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配也很不合理。農(nóng)民實(shí)際上只能拿到青苗費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)（ 此時(shí)必須是農(nóng)民自謀職業(yè)），而集體可以獲得土地補(bǔ)償費(fèi)以及部分安置補(bǔ)助費(fèi)（ 需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）。在土地的補(bǔ)償費(fèi)用已經(jīng)很低的情況下，再經(jīng)過地方政府、村一級的層層過濾，最后到達(dá)農(nóng)民手中的補(bǔ)償金已是所剩無幾。

其次，失去他們賴以生存的勞動(dòng)對象：土地。耕地農(nóng)田被占，農(nóng)民收入來源得不到保證；再加上他們通常文化程度不高，也無適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展需要的專業(yè)技能，想要順利再就業(yè)，擴(kuò)大家庭收入來源確實(shí)十分困難。

再者，土地增值收益權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)生產(chǎn)水平的提高，土地、林地在未來社會中將成為最珍貴的資源，其本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和附屬物的可能性收益無法計(jì)量。而目前，正對耕地的補(bǔ)償補(bǔ)償范圍只包括了土地的直接損失而未考慮土地的間接使用價(jià)值、非生產(chǎn)性收益以及土地對于農(nóng)民的就業(yè)與社會保障價(jià)值。

最后，搬遷后的農(nóng)民的社會基本生活保障仍未得到有效解決。從農(nóng)村走進(jìn)城市的農(nóng)民，處境相對其他城市人來說，處境更加艱難，體現(xiàn)在生活成本的提高、子女入學(xué)困難、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等各個(gè)方面。切實(shí)為這些新進(jìn)城的農(nóng)民解決這些與他們生活息息相關(guān)的困難，是擺在城鎮(zhèn)化進(jìn)程面前的又一難題。

引發(fā)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中權(quán)益流失的原因

我們應(yīng)當(dāng)看到城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，我國近年來獲得的改革成果中城鎮(zhèn)化功不可沒；引發(fā)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中權(quán)益的流失不是城鎮(zhèn)化本身的過錯(cuò)，而是由以下與城鎮(zhèn)化配套的法律法規(guī)等制度設(shè)計(jì)上的不完善而造成：

一是，與土地相關(guān)的法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)的不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補(bǔ)償和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，從最高法的角度確定了農(nóng)民的土地權(quán)益，但是其他子法律《土地管理法》、《土地承包法》、以及地方性相關(guān)法規(guī)之間卻有沖突和遺漏，這就給侵犯失地農(nóng)民權(quán)益的活動(dòng)帶來了可趁之機(jī)。同時(shí)在具體實(shí)施上，存在著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場價(jià)、分配不合理、征地程序不規(guī)范等問題。

二是，與失地農(nóng)民的社會保障制度設(shè)計(jì)的不完善。首先按照目前城鎮(zhèn)化的速度，絕大多數(shù)地方都已經(jīng)逐漸打破了長期存在的戶籍壁壘，新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然已涵蓋大部分農(nóng)村，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也從200元/人·年提高到240元/人·年，然而面對由于集中居住所上漲的生活成本，也是杯水車薪難以測底解決問題。其次，絕大部分失地農(nóng)民搬遷到新集中居住區(qū)后，手中除了捏著前期的征地賠償款外，便再無其他可持續(xù)的穩(wěn)定收入，再就業(yè)成為政府亟待解決的大難題。最后，成為“新市民”的失地農(nóng)民們，其子女入學(xué)也同樣需要當(dāng)?shù)卣诮逃A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上加大力度。

構(gòu)建城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的思考

近年來因征地問題而產(chǎn)生的矛盾愈演愈烈，當(dāng)?shù)卣?、開發(fā)商、被征地農(nóng)民三者之間的博弈成為當(dāng)前社會的一大熱點(diǎn)，在全國范圍內(nèi)因強(qiáng)制征地、失地農(nóng)民與開放商和當(dāng)?shù)卣呀?jīng)產(chǎn)生了各種正面沖突，更有失地農(nóng)民被推土機(jī)掩死的報(bào)道。然后，要切實(shí)全面地保障城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益，一方面，需要從土地增值收益權(quán)、征地賠償?shù)闹贫冗M(jìn)行上的改革，將各方利益調(diào)整到平衡狀態(tài)：目前我國也在嘗試實(shí)行土地使用權(quán)入股、土地使用權(quán)出租等新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅盤活了農(nóng)村土地、林地，而且在一定程度上增加了農(nóng)民未來的各種可持續(xù)收入。另一方面，也要在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障、義務(wù)教育平等化上做好土地征用配套項(xiàng)目的支持工作，為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的根基。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）