國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策

熊曉玲　丁曉偉

【摘要】 國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理中執(zhí)行內(nèi)控制度，既是國(guó)資委為降低國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提高國(guó)有資本盈利能力而對(duì)中央企業(yè)提出的具體要求，也是國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展必須采取的管理手段。通過(guò)幾年的運(yùn)行，國(guó)有企業(yè)在內(nèi)控制度執(zhí)行過(guò)程中取得了較好的成果，但在以下幾個(gè)方面還存在問(wèn)題：一是對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)；二是企業(yè)內(nèi)控設(shè)計(jì)存在缺陷；三是企業(yè)內(nèi)控環(huán)境存在問(wèn)題；四是企業(yè)內(nèi)控運(yùn)行存在問(wèn)題。解決國(guó)有企業(yè)內(nèi)控問(wèn)題，既要從實(shí)際情況出發(fā)，也要向國(guó)際規(guī)范趨同，從體制和制度入手，把握內(nèi)控的本質(zhì)，把道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則融合于內(nèi)控中，在實(shí)踐中不斷探索、完善內(nèi)控管理，以發(fā)揮內(nèi)控在國(guó)有企業(yè)的作用。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有企業(yè)； 內(nèi)部控制； 內(nèi)控管理

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)執(zhí)行內(nèi)控制度，提高控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能力，既是企業(yè)生存發(fā)展的內(nèi)在需求，也是社會(huì)對(duì)企業(yè)的客觀要求。國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理中執(zhí)行內(nèi)控制度，也是國(guó)資委為降低國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和提高國(guó)有資本盈利能力而對(duì)中央企業(yè)提出的具體要求。通過(guò)幾年的運(yùn)行，國(guó)有企業(yè)在內(nèi)控制度執(zhí)行過(guò)程中取得了較好的成果，但仍然存在值得探討的問(wèn)題。

一、內(nèi)部控制存在的部分問(wèn)題

（一）企業(yè)內(nèi)控認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在初始階段，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比有明顯的差距，與內(nèi)控制度的實(shí)質(zhì)要求也相距甚遠(yuǎn)。有的企業(yè)認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，把內(nèi)部控制看作是各種手冊(cè)、文件和制度的匯集，關(guān)注手冊(cè)編制、文件制定和制度匯編；有的企業(yè)把成本控制、資產(chǎn)安全控制等視為內(nèi)控制度，一味在控制成本支出和保全資產(chǎn)數(shù)量上做工作；更有部分企業(yè)甚至對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還處于啟蒙階段，認(rèn)為企業(yè)的內(nèi)部控制就是加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，企業(yè)的內(nèi)部控制僅局限于會(huì)計(jì)控制。產(chǎn)生認(rèn)識(shí)誤區(qū)的主要原因是：我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不全，國(guó)有企業(yè)處于行業(yè)壟斷地位，內(nèi)部控制制度執(zhí)行起步較晚，國(guó)有企業(yè)一股獨(dú)大、社會(huì)化（股東社會(huì)化）程度低，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)監(jiān)督體系不健全。如風(fēng)險(xiǎn)管理方面，沒(méi)有建立有效的內(nèi)控考核監(jiān)督及評(píng)價(jià)機(jī)制，忽視對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況及內(nèi)控制度的檢查評(píng)價(jià)，從而使內(nèi)控制度執(zhí)行力度不夠，走過(guò)場(chǎng)、搞形式等現(xiàn)象不同程度地存在，內(nèi)控管理的作用沒(méi)有完全發(fā)揮。

（二）企業(yè)內(nèi)控設(shè)計(jì)存在缺陷

內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。（《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》），內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素。企業(yè)內(nèi)部控制制度是由管理當(dāng)局為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)而建立的。內(nèi)部控制框架與公司治理機(jī)制的關(guān)系是內(nèi)部管理監(jiān)控系統(tǒng)與制度環(huán)境的關(guān)系。目前許多企業(yè)雖然設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但在實(shí)際工作中，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)（監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、工作流程不完善，監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊、工作責(zé)任不落實(shí)）的監(jiān)控作用嚴(yán)重弱化，企業(yè)未能從根本上建立符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的公司治理機(jī)制。許多國(guó)有企業(yè)建立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，或者內(nèi)部控制不是由審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，缺乏有效的控制措施，產(chǎn)生了大量無(wú)為的內(nèi)耗，無(wú)形中增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高了經(jīng)營(yíng)成本，降低了盈利能力。

國(guó)有企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)，管理層級(jí)多，機(jī)構(gòu)臃腫，經(jīng)營(yíng)范圍廣，市場(chǎng)相對(duì)壟斷。在設(shè)計(jì)內(nèi)控時(shí)，沒(méi)有把內(nèi)控本身的內(nèi)在要求作為出發(fā)點(diǎn)，也就是未將企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)置作為前提，未能對(duì)企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效識(shí)別，未能對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的危害程度進(jìn)行全面評(píng)估，更未針對(duì)企業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)提出具體的應(yīng)對(duì)措施。往往從自身現(xiàn)有條件出發(fā)，不能對(duì)自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行評(píng)估改進(jìn)，不能對(duì)組織執(zhí)行程序進(jìn)行調(diào)整，不能對(duì)有效文件進(jìn)行認(rèn)真梳理，僅根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和參照國(guó)外相關(guān)企業(yè)的內(nèi)控手冊(cè)，聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)、組織相關(guān)部門編寫一本企業(yè)的內(nèi)控手冊(cè)，以此作為內(nèi)控管理的全部，忽視了內(nèi)控的本質(zhì)要求，內(nèi)控設(shè)計(jì)先天不足，內(nèi)控手冊(cè)可執(zhí)行性不強(qiáng)。

（三）企業(yè)內(nèi)控環(huán)境存在問(wèn)題

按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的界定，內(nèi)部環(huán)境包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策和企業(yè)文化等。由于對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足、制度設(shè)計(jì)存在缺陷，致使企業(yè)內(nèi)控管理中的內(nèi)部環(huán)境存在問(wèn)題：第一，治理結(jié)構(gòu)不完善，因國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，致使其在治理結(jié)構(gòu)的選擇和管理制度創(chuàng)新上存在先天不足；第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置僵化和權(quán)責(zé)分配不清，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不能因市場(chǎng)變化而及時(shí)調(diào)整，責(zé)任分配不能按業(yè)務(wù)類別實(shí)施；第三，內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不能從源頭加以解決；第四，在人力資源配置上無(wú)法與民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)公眾企業(yè)的靈活相比，因人設(shè)崗；第五，管理制度不能有效執(zhí)行，或者制度的執(zhí)行是有選擇地執(zhí)行，企業(yè)文化建設(shè)沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，而要隨高級(jí)管理層的人員變化而不斷調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)層授權(quán)和人事管理更是因主要領(lǐng)導(dǎo)人的換屆而頻繁變化。由于國(guó)有企業(yè)處于各級(jí)政府部門的管轄之下，其內(nèi)控管理的外部環(huán)境也存在問(wèn)題：首先，國(guó)有企業(yè)既要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任（社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任），也要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任（國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任）；其次，各級(jí)政府為追求政績(jī)，無(wú)論是在企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、管理方式、利稅交納級(jí)次等各個(gè)方面都會(huì)或多或少地對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)，致使企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理中不能完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求約束自己的經(jīng)營(yíng)行為。

（四）企業(yè)內(nèi)控執(zhí)行存在失控帶

國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控制度基本沒(méi)有中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的，都是由其相關(guān)部門參與編制而成。在制度編制過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的慣性思維方式、免責(zé)意識(shí)（推卸責(zé)任意識(shí)）、權(quán)力分配方式等不可避免地影響了內(nèi)控制度編制的科學(xué)性。在執(zhí)行過(guò)程中，更是職責(zé)不清、考核不嚴(yán)、執(zhí)行不力、流于形式。具體表現(xiàn)在：1.風(fēng)險(xiǎn)管理不規(guī)范，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理往往僅重視案件的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，未能對(duì)企業(yè)所有業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度化、常態(tài)化的管理，使內(nèi)控的執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)斷層。2.管理權(quán)責(zé)不清晰。由于企業(yè)組織形式與內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，管理層權(quán)責(zé)交叉、部門職責(zé)交叉。迄今為止，國(guó)有企業(yè)的人事組織部門基本不能給內(nèi)部部門明確而具體的職責(zé)分工或職責(zé)界定。由于“人治”現(xiàn)象的存在，企業(yè)普遍存在誰(shuí)都能管又誰(shuí)都不管的“真空地帶”。當(dāng)這些地帶出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，管理層之間、部門之間因溝通不及時(shí)、信息不暢、權(quán)力之爭(zhēng)等，不可避免出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象，問(wèn)題最終也不會(huì)得到很好的解決，一般都是不了了之，即使問(wèn)題得到暫時(shí)解決，以后類似的問(wèn)題還會(huì)層出不窮。3.激勵(lì)約束機(jī)制不健全。健全有效的激勵(lì)約束機(jī)制是保障企業(yè)內(nèi)控有效運(yùn)行的基本條件。在國(guó)有企業(yè)中，激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行往往超出了范圍，而約束機(jī)制又往往不能有效運(yùn)行，盡管國(guó)有企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)的各種制度絕對(duì)要超過(guò)任何世界級(jí)的知名企業(yè)，各種檢查考核方式較全面，檢查考核次數(shù)超過(guò)任何其他類型的企業(yè)，檢查考核的覆蓋面也做到了全覆蓋，但對(duì)于檢查出的問(wèn)題，基本歸咎于客觀因素，考核評(píng)價(jià)泛泛而談，不能真正觸及問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，沒(méi)有認(rèn)真檢查、不觸及問(wèn)題實(shí)質(zhì)的考核根本無(wú)法保障內(nèi)控的有效運(yùn)行。4.預(yù)算管理不規(guī)范。很少有企業(yè)能按照市場(chǎng)的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)編制預(yù)算，大部分企業(yè)只是按照上級(jí)的指標(biāo)來(lái)安排預(yù)算，上級(jí)的指標(biāo)分解也缺乏可靠的依據(jù)，對(duì)下級(jí)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，一般都要求解決在基層，上級(jí)往往回避下級(jí)存在但自身無(wú)法解決的問(wèn)題，上級(jí)預(yù)算指標(biāo)設(shè)計(jì)脫離實(shí)際。長(zhǎng)期以來(lái)，下級(jí)單位為了自身的“政績(jī)”，在基層業(yè)務(wù)預(yù)算編制過(guò)程中，也是按照相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的意愿來(lái)編制，預(yù)算的內(nèi)部人控制現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，預(yù)算只是作為一種形式體現(xiàn)在整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，沒(méi)有體現(xiàn)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，更談不上預(yù)算管理的科學(xué)性。

二、完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)控管理的對(duì)策

內(nèi)控制度引進(jìn)我國(guó)十幾年來(lái)，在國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)的各種問(wèn)題或現(xiàn)象不是偶然的，這與國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管缺位有關(guān)，更與國(guó)有企業(yè)內(nèi)部“人治”現(xiàn)象泛濫有關(guān)，要逐步解決這些問(wèn)題，應(yīng)采取以下相關(guān)對(duì)策：

（一）解決企業(yè)的公司治理機(jī)制問(wèn)題

完善的公司治理機(jī)制，能有效解決企業(yè)與股東及其他利益相關(guān)者之間的責(zé)權(quán)利分配問(wèn)題。股東要授權(quán)給企業(yè)管理當(dāng)局管理企業(yè)，采取措施保證管理當(dāng)局從股東利益出發(fā)管理企業(yè)，能夠獲取足夠的信息判斷股東期望是否能真正得到實(shí)現(xiàn)并在管理當(dāng)局損害股東權(quán)益時(shí)有權(quán)采取必要的行動(dòng)，同時(shí)企業(yè)高級(jí)管理層為履行對(duì)股東的承諾、承擔(dān)自己應(yīng)有職責(zé)所形成的責(zé)權(quán)利在內(nèi)部各部門及有關(guān)人員之間進(jìn)行分配。在國(guó)有企業(yè)，由于公司制企業(yè)中所有權(quán)還相對(duì)集中，企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)掌握在管理者手中，而真正的出資人——國(guó)家在一定程度上已被貶到僅是資本提供者的地位。這種情況下，更要建立和完善良好的內(nèi)部控制框架，監(jiān)督公司法人主體正確處理國(guó)家和各利益相關(guān)者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公司治理目標(biāo)。

（二）解決內(nèi)控管理的定位問(wèn)題

在我國(guó)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)體制條件下，國(guó)有企業(yè)將內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范的制定作為完善企業(yè)公司治理及國(guó)有企業(yè)改革的重大舉措，在既符合我國(guó)國(guó)情實(shí)際又趨同于國(guó)際規(guī)范要求的基礎(chǔ)上對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行補(bǔ)充修訂，既要從完善現(xiàn)代企業(yè)制度和改變國(guó)有企業(yè)內(nèi)控管理現(xiàn)狀的高度來(lái)給國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控管理進(jìn)行定位，要改變從基礎(chǔ)制度審計(jì)的角度去考慮問(wèn)題，不能滿足于對(duì)相關(guān)制度的修修補(bǔ)補(bǔ)、刪刪減減，也不能全盤照搬美國(guó)COSO報(bào)告的條文。內(nèi)控制定部門和實(shí)務(wù)操作部門既要充分考慮國(guó)內(nèi)企業(yè)的各種限制條件，又要具有發(fā)展的眼光，以避免內(nèi)控制度在今后運(yùn)行過(guò)程中頻繁修訂，從而影響規(guī)范的穩(wěn)定性和可操作性。

（三）解決企業(yè)管理層權(quán)責(zé)分配問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理層權(quán)責(zé)分配一直不穩(wěn)定，既有政治因素影響，也有體制因素影響，不能有效推行不相容崗位分離制度（職務(wù)不兼容制度），高層管理人員中權(quán)責(zé)交叉較為普遍，使得管理人員之間制衡力度銳減。主要管理成員大權(quán)獨(dú)攬，在企業(yè)內(nèi)部幾乎無(wú)所不能，且常常集控制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并有較大的隨意性。權(quán)責(zé)交叉容易造成“好事人人愿管，責(zé)任無(wú)人承擔(dān)”的現(xiàn)象。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策如市場(chǎng)分配、產(chǎn)品定位、投融資、資金調(diào)撥、資產(chǎn)處置等方面出現(xiàn)的問(wèn)題重要原因在于權(quán)責(zé)分配交叉、權(quán)力制衡薄弱。因此，建立內(nèi)部控制框架首先要在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面做到管理者各盡其責(zé)，相互制衡。

（四）解決企業(yè)道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則問(wèn)題

內(nèi)控的執(zhí)行者是包括企業(yè)管理層在內(nèi)的全體員工，內(nèi)控激勵(lì)和約束的對(duì)象也是全體員工，基于現(xiàn)狀而構(gòu)建的內(nèi)控只是一個(gè)被動(dòng)的制度。就國(guó)有企業(yè)而言，企業(yè)的道德規(guī)范和員工的行為準(zhǔn)則有著一定的基礎(chǔ)，但停留在口頭上的要多于落實(shí)在實(shí)際行動(dòng)上的，為此，要把道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則有效融合到內(nèi)控中去，避免在道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則建設(shè)中的空洞說(shuō)教，應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的要求，針對(duì)各崗位的特點(diǎn)建立起具有操作性的道德規(guī)范與行為準(zhǔn)則體系。

結(jié)束語(yǔ)

解決國(guó)有企業(yè)內(nèi)控存在的問(wèn)題，既要從實(shí)際情況出發(fā)，也要向國(guó)際規(guī)范趨同，從體制和制度入手，把握內(nèi)控的本質(zhì)，把道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則融合于內(nèi)控中，在實(shí)踐中不斷探索、完善內(nèi)控管理，以發(fā)揮內(nèi)控在國(guó)有企業(yè)的作用。