中學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題研究述評(píng)

龐旭 田漢族

【摘 要】2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出了我國普通高中的辦學(xué)自主權(quán)問題，高中辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)漸入研究者的視野，但至此研究文獻(xiàn)還相當(dāng)少。本文在研究了目前辦學(xué)自主權(quán)及政校關(guān)系大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從概念內(nèi)涵與現(xiàn)狀措施兩個(gè)方面對(duì)我國高中辦學(xué)自主權(quán)問題進(jìn)行了文獻(xiàn)整理及述評(píng)。

【關(guān)鍵詞】中學(xué) 辦學(xué)自主權(quán) 政校關(guān)系

改革教育體制、明確擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)問題多次在我國重大教育政策中持續(xù)出現(xiàn)，并且可清晰的看出國家落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)一次次變革的決心和進(jìn)步。直至2010年的政策文本中明確提出了中學(xué)（普通高中）落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的要求，并且更加細(xì)致具體，為落實(shí)與擴(kuò)大中學(xué)辦學(xué)自主權(quán)提供了制度基礎(chǔ)。本文在研究了目前辦學(xué)自主權(quán)及政校關(guān)系大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從概念內(nèi)涵與現(xiàn)狀措施兩個(gè)方面對(duì)我國高中辦學(xué)自主權(quán)問題進(jìn)行了文獻(xiàn)整理及述評(píng)。

一、辦學(xué)自主權(quán)的含義及內(nèi)容

“自”者雖然含義很多，但此處只能作自我、自己理解?！爸鳌闭撸鞒?，掌管。自主就是自我決定、自我主持。符合現(xiàn)代漢語中“自主”為“獨(dú)立地管理自己事務(wù)”的意思。“自主”在《辭?！分薪忉尀椤白约鹤鲋鳎皇軇e人支配”。權(quán)，也有多種意思，此處可以做為權(quán)力或權(quán)利解，權(quán)力對(duì)應(yīng)職責(zé)，權(quán)利對(duì)應(yīng)義務(wù)。馬克斯·韋伯認(rèn)為：權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會(huì)生活中，甚至是在不顧其他參與這種行動(dòng)的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”?！皺?quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)，也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上”?！白灾鳈?quán)”在《現(xiàn)代漢語詞典》中是指“人或組織擁有法律賦予的全權(quán)為自己或者組織自身的利益而進(jìn)行活動(dòng)，不從屬于別人或其他社會(huì)組織權(quán)威的權(quán)力?！币虼耍灾鳈?quán)實(shí)際上是指自我主持的權(quán)力或自我主張的權(quán)利?，F(xiàn)代漢語中，自主權(quán)是“對(duì)自己的事務(wù)在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立自主地進(jìn)行支配”。“自主”對(duì)應(yīng)于“他律”，任何“自主”都是有條件的、相對(duì)的，是在他律制約下的自主，并且，他律是一個(gè)更強(qiáng)大的力量。自主體現(xiàn)了認(rèn)識(shí)或行動(dòng)的能動(dòng)性、主動(dòng)性。因此，任何自主行為，必須滿足以下三個(gè)條件：①它是行為的決定者，是行為的發(fā)動(dòng)者；②它是行為實(shí)施過程中的調(diào)節(jié)者；③它對(duì)行為之結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)所實(shí)施行為承擔(dān)著義務(wù)和責(zé)任。此概念強(qiáng)調(diào)了自主權(quán)自主（行為的決策和實(shí)施）、自律（行為的責(zé)任）和他律（行為受一個(gè)或多個(gè)更強(qiáng)大的力量制約）的統(tǒng)一。

關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的含義，不同的學(xué)者有不同的闡釋。我國著名學(xué)者勞凱聲認(rèn)為辦學(xué)自主權(quán)是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格和能力。另有學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的自主辦學(xué)，是指學(xué)校不受政府和教育行政部門的行政控制，根據(jù)法律和社會(huì)需要，獨(dú)立地舉辦學(xué)校進(jìn)行決策和開展各項(xiàng)工作，特別是獨(dú)立決定辦學(xué)思想、辦學(xué)目標(biāo)、課程設(shè)置、人員的聘任和資金的使用。也有學(xué)者主張，辦學(xué)自主權(quán)是一種相對(duì)的、有條件的概念，是學(xué)校在依據(jù)教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下，針對(duì)其面臨的任務(wù)和特點(diǎn)，為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)、充分發(fā)揮其功能所必須具有的自我決策、自我運(yùn)行的權(quán)力。同時(shí)也有學(xué)者從國際的角度出發(fā)，認(rèn)為我國所使用的辦學(xué)自主權(quán)，其實(shí)與日本的“學(xué)校自治”和澳大利亞的“學(xué)校自主經(jīng)營”的內(nèi)涵基本是一致的，其實(shí)質(zhì)都是指學(xué)校的一種運(yùn)營權(quán)。在日語中，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對(duì)應(yīng)的詞是“學(xué)校自治”。日本學(xué)者對(duì)“學(xué)校自治”定義如下：包括校長、教職員工在內(nèi)的這樣一個(gè)集團(tuán)，為了對(duì)學(xué)生專業(yè)地、自主地盡教育責(zé)任而自主地決定學(xué)校的教育計(jì)劃、活動(dòng)和有關(guān)各事項(xiàng)而運(yùn)營學(xué)校。在澳大利亞，與“辦學(xué)自主權(quán)”相對(duì)應(yīng)的詞是“學(xué)校自主經(jīng)營”（Schoolself-management）。Caldwell與Spinks（1988）認(rèn)為，資源的決定就是學(xué)校自主經(jīng)營的關(guān)鍵。后來Bullock 與Thomas（1997）更進(jìn)一步精練其定義：自主經(jīng)營學(xué)校是政府將經(jīng)營的權(quán)力與責(zé)任下放到各學(xué)校，但仍歸屬于教育體系，意即學(xué)校在政府規(guī)定的教育目標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、績效責(zé)任等范圍內(nèi)，自主決定學(xué)校資源的分配。這里所謂的資源，定義較為廣泛，包括課程知識(shí)、教學(xué)技能、決定權(quán)力、教材教具、人事配置、時(shí)間分配、評(píng)量方法、科技信息及經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)等。另外，我國范先佐先生認(rèn)為各級(jí)各類學(xué)校共同擁有的自主權(quán)有四條：1. 有權(quán)依據(jù)國家教育部、勞動(dòng)人事部的有關(guān)規(guī)定聘用和解雇教職工；2. 有權(quán)在不違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況下調(diào)節(jié)使用從政府和非政府渠道取得的經(jīng)費(fèi)，調(diào)整內(nèi)部工資關(guān)系；3. 有權(quán)依法同社會(huì)各界建立廣泛的合作關(guān)系和聯(lián)系；4. 有權(quán)接受廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人以及港澳同胞、海外僑胞、外籍團(tuán)體和友好人士提供的捐贈(zèng)和資助。

除了普遍意義上的含義界定，還有學(xué)者從法理的角度分析辦學(xué)自主權(quán)。關(guān)于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律限定，有學(xué)者認(rèn)為包括以下兩個(gè)基本方面：一是學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)被嚴(yán)格限制在教育教學(xué)活動(dòng)領(lǐng)域，二是排除了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)延伸到其他領(lǐng)域的可能性。如我國的教育法并沒有賦予學(xué)校行政管理的權(quán)能，所以，即使學(xué)校實(shí)際上會(huì)在不同程度上行使了相應(yīng)的權(quán)力，但這種情況也只能理解為政府對(duì)學(xué)校的授權(quán)，而不能被視為學(xué)校自身的基本權(quán)利。而作為一種授權(quán)，就意味著政府可以收回授權(quán)，同時(shí)政府也要求學(xué)校必然接受政府的相關(guān)監(jiān)督。法律意義上的中小學(xué)自主權(quán)即是其“教育教學(xué)活動(dòng)的實(shí)施權(quán)”，可以具體劃為以下幾項(xiàng)：（1）招生權(quán)；（2）教學(xué)權(quán)；（3）受教育者學(xué)籍管理權(quán)；（4）教職工管理權(quán)；（5）財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)方面的權(quán)利。

可以看出，各位學(xué)者關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)含義的描述各有不同，仁者見仁，但是我們可以提煉出幾點(diǎn)相同的因素：1.辦學(xué)自主權(quán)必須是為了實(shí)現(xiàn)辦學(xué)宗旨，保障辦學(xué)活動(dòng)而擁有的一項(xiàng)權(quán)力；2.辦學(xué)自主權(quán)是一個(gè)相對(duì)的概念，行使權(quán)力的過程必須在教育方針、教育規(guī)律、法律法規(guī)的前提下；3.辦學(xué)自主權(quán)體現(xiàn)在學(xué)校認(rèn)知與行動(dòng)兩方面的能動(dòng)性與主動(dòng)性，任何自主行為必須滿足以下三個(gè)條件：（1）它是行為的決定者與發(fā)動(dòng)者；（2）它是行為實(shí)施過程中的調(diào)解者；（3）它對(duì)實(shí)施結(jié)果承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。自主辦學(xué)的核心是由放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檫€權(quán)，改變中學(xué)從屬于政府的地位，使之真正成為面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)的法人實(shí)體。

二、落實(shí)中學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的措施研究

我國自主辦學(xué)的實(shí)踐起于古代私人開辦的私學(xué)，但現(xiàn)代意義上的自主辦學(xué)觀念，實(shí)際起自于西方近代大學(xué)的辦學(xué)實(shí)踐，而真正給中學(xué)以一定辦學(xué)自主權(quán)的潮流，則源自20世紀(jì)70年代末期，這一行動(dòng)在西方國家一般就被稱作校本管理。中國內(nèi)地學(xué)校自主辦學(xué)的實(shí)踐由1985 年以“兩權(quán)分離”為指導(dǎo)思想的教育改革開始，主要表現(xiàn)為辦學(xué)的自主方式、空間拓展途徑和辦學(xué)模式的多元化。其中，校長負(fù)責(zé)制作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的產(chǎn)物，對(duì)于自主辦學(xué)的開展具有不可低估的作用。在最初的幾年中，我國的自主辦學(xué)往往在私人、民辦學(xué)校，尤其是民辦高校開展得比較深入，因?yàn)檫@些學(xué)校享有較大的自主空間。后來，隨著改革的深入和推進(jìn)，公立中學(xué)也提出了辦學(xué)自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學(xué)校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學(xué)校辦學(xué)的自主空間，提高了辦學(xué)效益，使公立學(xué)校逐漸由“計(jì)劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學(xué)特色，為我國的辦學(xué)體制領(lǐng)域積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

羅愛國從辦學(xué)體制的角度創(chuàng)新提出“國有民辦”的辦學(xué)體制，辦學(xué)形式更見深刻性。所謂“國有民辦”體制是指肯定國家對(duì)公立學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和國家的教育方針政策的權(quán)威性的前提下，而采取民辦形式經(jīng)營管理，由政府委托或聘任校長依法自主辦學(xué)，實(shí)行學(xué)校所有權(quán)與辦學(xué)權(quán)的分離。“國有民辦”學(xué)校辦學(xué)體制集公辦與民辦兩種體制的優(yōu)勢于一體，具有較強(qiáng)的生命力，是受社會(huì)歡迎、群眾信賴的一種辦學(xué)體制。

廖哲勛提出，要從思想、制度和法律上把辦學(xué)自主權(quán)落到實(shí)處。1. 堅(jiān)持政府及其部門的服務(wù)和保障職能自覺停止對(duì)中小學(xué)校內(nèi)管理工作的不當(dāng)干預(yù)；2. 發(fā)揮學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體自主辦學(xué)的能動(dòng)作用，以實(shí)事求是的精神提升辦學(xué)的自主性；3. 強(qiáng)化師生員工和家長、社區(qū)代表對(duì)學(xué)校管理的參與和監(jiān)督作用，逐步完善和推廣具有中國特色的校務(wù)委員會(huì)制度。

有學(xué)者從辦學(xué)自主權(quán)的概念出發(fā)，提出落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的措施：1. 對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的定義進(jìn)行重新界定，對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的界定應(yīng)從“自主”和“權(quán)利”兩方面著手，學(xué)校的自律性和發(fā)揮主體地位的主觀能動(dòng)性也放在同樣重要的位置上；2. 對(duì)學(xué)校的法律主體性質(zhì)和法律地位作出明確規(guī)定，將學(xué)校定位為公務(wù)法人，采用行政訴訟、行政復(fù)議方式解決公務(wù)法人與其成員或利用者之間的爭議，有利于界定學(xué)校權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)途徑等，以保證學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)能以法定的形式和內(nèi)容得以真正落實(shí)。3. 重構(gòu)政府與學(xué)校的關(guān)系。政府根據(jù)市場供求信息制定宏觀政策，用于指導(dǎo)學(xué)校辦學(xué)，學(xué)校則根據(jù)市場信息及時(shí)調(diào)整辦學(xué)策略，更好地適應(yīng)市場需求和實(shí)施政府的辦學(xué)意志，政府與學(xué)校只有在這樣一種關(guān)系上，才能獲得各自的權(quán)利，并履行好各自的職責(zé)；4. 將政府“放權(quán)”與學(xué)?！坝脵?quán)”結(jié)合。5. 形成一套能促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)有效運(yùn)行的機(jī)制。6. 改革學(xué)校內(nèi)部管理體制。

有學(xué)者從研究政府與學(xué)校的關(guān)系入手提出：一是明確政府與學(xué)校的法律關(guān)系。二是政府和學(xué)校要調(diào)整各自的職能，前提是在追求效率和質(zhì)量的同時(shí)，必須保障教育的公益性質(zhì)。三是建立和完善校長選任制度。四是建立學(xué)校管理權(quán)力行使的制衡監(jiān)督體制和制約機(jī)制。

從改革探索來看，到目前為止，大致在三個(gè)層次進(jìn)行。擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的第一層次：教育、教學(xué)管理與學(xué)校設(shè)施使用與管理的自主權(quán)，財(cái)政自主權(quán)，一定的人事權(quán)，確定教師與工作人員獎(jiǎng)金的自主權(quán)，對(duì)學(xué)生處理與學(xué)籍管理的自主權(quán)。第二層次（屬于嚴(yán)格控制、明確限制要素的自主權(quán)）：有限制的招生與收費(fèi)的自主權(quán)，厘定校內(nèi)職務(wù)與教師工資的自主權(quán)，教職工調(diào)動(dòng)的自主權(quán)。第三個(gè)層次（只在很少的一部分學(xué)校試點(diǎn)）：放寬招收自費(fèi)生的自主權(quán)，基建自主權(quán)，招聘教師的完全自主權(quán)，進(jìn)行教改實(shí)驗(yàn)的自主權(quán)。

三、研究述評(píng)

在所查到的相關(guān)文獻(xiàn)中，高校辦學(xué)自主權(quán)的研究占了絕大多數(shù)，這是由于高校具有更大的自主空間，并且自主辦學(xué)最早也是在高校展開的，尤其是民辦高校。后來，隨著改革的深入和推進(jìn)，公立中學(xué)也提出了辦學(xué)自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學(xué)校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學(xué)校辦學(xué)的自主空間，提高了辦學(xué)效益，使公立學(xué)校逐漸由“計(jì)劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學(xué)特色。

從20世紀(jì)80年代中期以來的理論研究來看，主要集中在對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的概念、范圍、運(yùn)行機(jī)制等問題的研究。例如，從經(jīng)濟(jì)、管理、法律等不同角度對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的概念進(jìn)行了界定，探討了辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制。從研究結(jié)果看，人們對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的界定、內(nèi)容仍然仁者見智。比較得到認(rèn)同的是，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)該包括人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)權(quán)和內(nèi)部事務(wù)處置權(quán)。

總的來說，關(guān)于中學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題的研究已經(jīng)取得了一定的成果，但是，筆者認(rèn)為目前的研究還存在一定問題：第一，現(xiàn)有研究強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)已使學(xué)校擁有自主權(quán)，對(duì)學(xué)校自身內(nèi)在的自主能力、自主意識(shí)的提高與自主發(fā)展機(jī)制形成重視不夠。目前的研究主要還是依賴外部力量，即政府的簡政放權(quán)。第二，現(xiàn)有研究中存在單純強(qiáng)調(diào)學(xué)校自主性，而忽視了政府的監(jiān)督作用。第三，辦學(xué)自主權(quán)是體現(xiàn)在《教育法》等多項(xiàng)法律法規(guī)中的舉措，所以從法律、法理的角度分析是必不可少的，但相對(duì)文獻(xiàn)較少，且缺少深度、第四，涉及辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)情況及相應(yīng)對(duì)策的文獻(xiàn)較多，但只限于說理的層面，且較為空泛，缺乏說服力與可操作性、第五，文獻(xiàn)資料數(shù)量上欠缺，關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)狀涉及較少。其次從理論視角上分析，目前研究主要運(yùn)用了教育學(xué)、教育管理學(xué)、法學(xué)、組織學(xué)等相關(guān)理論，在研究方法上，也主要局限于文獻(xiàn)法與質(zhì)性研究，較為單一，即理論論證為主，缺乏實(shí)證研究。

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