糧價調控躑躅

焦建

在尚未摸索出一套嫻熟的應對國際高糧價的技巧之時，中國又將迎來國際低糧價及日益增多的糧食進口，這使得中國的糧食調控政策面臨更復雜的考驗。

短期來看，2012年全球農產品價格上漲造成的播種面積增加，使得2013年國際糧價下調變成大概率事件。中國海關總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國糧食（包括谷物、大豆等）進口量同比增幅超過25%，占糧食總產量的比重接近14%。

國務院副總理回良玉近期為《求是》雜志撰文，指出導致這一趨勢出現(xiàn)的長期性因素：目前中國農業(yè)呈現(xiàn)階段性特征，突出表現(xiàn)為“雙高”、“雙緊”，即高成本、高風險；資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動力緊缺。

高低之間，國內糧價洼地變得日益明顯，糧食進口量的增加也因此可能成為常態(tài)。

按照中國加入世貿組織時的承諾，如國內外糧價差異消失，則中國不應繼續(xù)為糧食貿易設限。

在堅持糧食較高自給率的前提之下，如何在不超過世貿組織規(guī)定范圍內通過補貼等措施提高糧食主產區(qū)及農民的積極性，增加糧食產量、降低糧食價格，成為調控面臨的難題。

形勢所迫，相關政策的調整已提上議事日程。

據(jù)《財經》記者多方獲得的權威消息顯示：包括加大對糧食主產區(qū)補貼力度、進行目標價格改革在內的一系列政策措施，正在加速研究制定。

“今年可能在一系列制度問題上有所突破。”發(fā)改委一位相關官員向《財經》記者表示。

進口激增VS糧食自給

“如果按一個人一年吃800斤糧食來算，去年進口的糧食相當于養(yǎng)活了1.9億中國人。這意味著，中國糧食自給率已跌破90%?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心（下稱國研中心）副主任韓俊近日指出。

形成佐證的，是2012年中國糧食進口量激增的既定事實。

海關總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國包括谷物、薯類和大豆等在內的糧食進口量達8025萬噸，進口額達421.4億美元，同比增幅超過25%。以2012年中國全年糧食產量約5.9億噸來計算，進口總量已占其糧食總產量的接近14%。

2012年中國糧食進口增加的主要動力之一，是國內外糧價價差縮小。以小麥和玉米為例，當年4月的國產批發(fā)價格分別為2780元/噸及2540元/噸，而國際同類產品的到港完稅價格則分別比其便宜了300元及100元，價格嚴重倒掛。

這一趨勢持續(xù)到去年10月。受此前美國大旱影響，國際農產品價格出現(xiàn)普漲，國內糧價才重新獲得一定價格優(yōu)勢。

但短暫的價格優(yōu)勢，卻將在2013年面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

從國際糧食市場看，受去年全球糧價上漲因素影響，全球玉米和大豆種植面積紛紛刷新歷史最高紀錄。荷蘭拉博銀行的數(shù)據(jù)顯示，今年美國玉米種植面積將增至9760萬公頃的創(chuàng)紀錄高位。

2月18日，全球另一個糧食主要出口國巴西也宣布：該國今年糧食產量預計達1.85億噸，比去年增長11.3%，將再次創(chuàng)下“歷史上的最高紀錄”。

“大宗農產品價格的震蕩將持續(xù)到2013年，預計將走出前高后低態(tài)勢。”荷蘭合作銀行農業(yè)大宗商品市場研究部門近日發(fā)布的報告顯示，2013年前六個月的供應緊縮將會推高價格，而產量上升會導致下半年價格下跌。

與之形成對比的，是在糧食生產成本大幅增加和政府托市調控政策支撐下，中國國內糧食價格持續(xù)保持高位運行。

財政部數(shù)據(jù)顯示，為了扶持農民生產積極性，2012年中央財政用于農業(yè)的生產性支出及補貼支出合計約為7000億元。按中國去年生產11791億斤糧食計算，平均每生產1斤糧食，中央財政投入的生產性支出超過0.4元，而用于補貼方面的支出則為0.14元。

2013年中國還將繼續(xù)實行最低收購價政策，并繼續(xù)提高收購價水平：小麥（三等）最低收購價提高到每50公斤112元，同比提高10元；早秈稻（三等）、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分別提高12元、10元和10元。

從2005年起，最低收購價每年均會出現(xiàn)6%到10%的增幅。即便如此，對于農民來講，仍然所獲不多，因此其種糧的積極性一直處于不溫不火的狀態(tài)。

財政部農業(yè)司近日一項調查表明：2012年中國糧食主產區(qū)的小麥生產畝均成本達到781元，比上年增加12%，畝均收益409元，同比下降13%。很多地方甚至出現(xiàn)了“種兩季糧食才能稍有盈利”的現(xiàn)象。

按照最低收購價計算成本利潤率，水稻平均的成本利潤率是30%-40%，小麥是20%。玉米按照臨時收儲價格計算，成本利潤率大概只有10%。而油菜籽的成本利潤率則更是只有1.7%。

面對如此形勢，各方不無擔憂?！叭魢鴥纫蜣r民喪失種糧意愿導致糧價漲得過高，將使國內面臨更大的進口壓力。而一旦玉米等主糧品種進口持續(xù)增加的潘多拉魔盒被打開，糧食市場調控將面臨更加復雜的形勢。”國研中心研究員程國強指出。

糧食調控“雙刃劍”

面對2013年國際糧價可能大幅下滑、進口有望激增的情況，有人建議，應“以高補貼應對高成本，化解高風險，突破瓶頸制約”。

但業(yè)內人士認為，其可實施性非常有限。按照中國加入世貿組織時做出的承諾，中國對于農業(yè)的補貼，不得超過其當年農業(yè)生產總值的8.5%。在此范圍內，為進行農業(yè)政策補貼的微量允許空間，如是則形成了農業(yè)補貼的“天花板”。

國研中心《中國糧食調控》一書計算，中國2010年農業(yè)總產值為62897億元，其補貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產品的價格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經逼近世貿組織允許進行補貼的上限。

即使是稻谷、小麥這兩個品種中，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動干預性收購，就有可能突破微量允許水平。

這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價、臨時收儲價來提升國內農民種糧積極性的可能。尋求其他輔助手段，勢成燃眉。

廣義的中國糧食調控手段，主要包括價格支持、直接補貼、糧食儲備、政策性糧食銷售、糧食加工產業(yè)政策、糧食進出口調節(jié)、糧食市場行政干預等。

這套體系逐漸建立的起點是中國加入世貿組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農民給予直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼等補貼，并開始對主要糧食產品稻谷和小麥實行最低收購價政策。

2008年以來，中國又開始對主產區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。以此為標志，中國以補貼和價格支持為基礎的糧食調控制度得以基本建立。

財政部財科所一份報告指出，中國糧食調控制度有幾個特點，一是價格支持政策成為補貼支持農業(yè)的基礎性措施；二是政策性補貼由流通環(huán)節(jié)轉向生產環(huán)節(jié)，對農民直接補貼逐步成為支持農業(yè)的重要方式；三是農業(yè)補貼總額和支持水平大幅度提高；四是農民負擔大幅度減輕。

但結合實踐經驗來看，這套體系仍存在一系列亟須調整的地方。

首先，由于中國的農業(yè)補貼分散到每個農民身上的數(shù)量有限，已經出現(xiàn)了“中央當投入、農民當收入、地方當負擔”現(xiàn)象。

以2011年三項糧食直補為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30%，在農民收入中，補貼收入已占到了總收入的8%。

其中矛盾在于：中央對農業(yè)的補貼本意是希望農民將其投入生產，改進生產設施，但后者則將這筆錢徹底當作其收入來源，他們依然沿用過去的生產方式，并不用補貼購買農資和進行生產投入，糧食等農產品的生產成本因此并未得到降低。

農業(yè)部農村經濟研究中心主任宋洪遠指出，造成這一局面的主要原因是“良種補貼與良種脫鉤，種糧補貼與糧食生產脫鉤”。

因為補貼在全國范圍內進行平均，糧食主產區(qū)并未因多產糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當大程度的影響?！拔蚁ＭN糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴?！痹谧罱淮无r業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產的副省長表示。

近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應。

所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調控政策主導糧食市場基本走向的格局。

自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預期。產區(qū)農民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

一般而言，進入1月后，本應是農民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農民預期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導致市場供應不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。

此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。國研中心研究員程國強稱。

政策調整“在路上”

諸種因素倒逼之下，糧食調控政策調整已經到了關鍵期。《財經》記者獲悉，2013年糧食調控等的改革步伐可能加速。

目前得到普遍認同的基本政策調整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農業(yè)補貼占農業(yè)增加值的比重應從目前的5%逐步提高到8%，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結構，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產對象；農業(yè)污染問題日益嚴峻，應考慮將治理污染納入農業(yè)補貼的政策體系當中。

也有學者明確指出：糧價調控的根本著眼點應該是讓中國的糧食生產具備核心競爭力。目前的一系列調控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導向。

發(fā)改委相關官員向《財經》記者透露，為了緩解上述糧價調控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調控政策。

其一，為了鼓勵主產區(qū)多生產糧食，多向外地調糧，主產區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設定為：既根據(jù)調出數(shù)量對調出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產區(qū)進行補償。

“非議不少，但為了保證糧食安全，調整是一定要進行的?！鄙鲜龉賳T稱。

除此之外，另外一個有望于今年提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調整。可能的方案之一，是建立目標價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農產品的價格形成機制，保障農民的合理收益，提高其種糧積極性。

所謂目標價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內種植成本的實際增長和農民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。

以農業(yè)部農村經濟研究中心提出的大豆目標價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農民；如市場價格高于目標價格，則不啟動。

這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成的前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預的政府定價形式。

其好處為，目標價格通過直接補貼給農民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。

但這項改革的難度并不小?！皩δ繕藘r格進行補貼，涉及到一系列體制性變革”，相關研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標價格如何確立。其次則是如何測算農民接受補貼的范圍和強度。是按照面積、產量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。

不管以何種標準進行補貼，目前都存在著一定的技術難度。因為農民到底種植了多少耕地，產量到底是多少，均是一筆糊涂賬。

可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術進行測算，然后根據(jù)種植面積和產量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。

知悉情況的人士向《財經》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關決策部門在進行改革時往往比較慎重，對于任何相關政策的進展速度，不應過分樂觀。