地方政府與金融機(jī)構(gòu)如何共創(chuàng)雙贏

陳歡

回顧我國(guó)金融改革30多年，我國(guó)金融業(yè)取得了巨大的成就，除了有制度變革、開放推動(dòng)、金融競(jìng)爭(zhēng)等因素影響外，政府行為也是影響、推動(dòng)金融發(fā)展的及其重要的因素之一。

地方政府和金融機(jī)構(gòu)關(guān)系有爭(zhēng)議

不少國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)我國(guó)金融制度的特殊變遷和金融發(fā)展模式開展了大量研究，而對(duì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)之間關(guān)系觀點(diǎn)不一，部分學(xué)者指出在改革發(fā)展過(guò)程中盡管中央政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，地方政府實(shí)際獲得了更多的權(quán)利，當(dāng)?shù)胤秸几?jìng)相利用他們獲得的政治影響力向金融機(jī)構(gòu)施加壓力時(shí)，中央銀行駐地方的金融機(jī)構(gòu)很難抵御地方的需求，最終形成“地方金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府一定程度上的實(shí)際隸屬”，因此不少地區(qū)金融市場(chǎng)都在很大程度上帶有地方政府塑造的痕跡，在公有制經(jīng)濟(jì)體制下，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為金融資源競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，金融資源的橫向流動(dòng)越來(lái)越少，地方政府對(duì)金融資源的支配能力越來(lái)越強(qiáng)，而這種競(jìng)爭(zhēng)格局很可能損害到金融發(fā)展。而也有部分學(xué)者肯定地方政府的作用，認(rèn)為我國(guó)金融改革的特定階段，金融系統(tǒng)無(wú)法依靠自身的力量達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，則需要政府的干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行。

從研究視角上看，我國(guó)學(xué)者對(duì)地方政府的行為多持批判態(tài)度，沒有充分考慮到我國(guó)國(guó)情、政體束縛的特殊性，沒有認(rèn)識(shí)到在金融改革過(guò)程中，地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)有其存在的合理性和滋生環(huán)境，也未考慮到當(dāng)前金融集聚等現(xiàn)象對(duì)金融格局的正效應(yīng)影響；研究方法上看，多采用文字論述和經(jīng)典博弈論進(jìn)行論證，然而，經(jīng)典博弈論大多基于完全理性的假設(shè)，而在現(xiàn)實(shí)中，由于存在信息不對(duì)稱和博弈參與人之間策略相互影響等情況，完全理性狀態(tài)很難達(dá)到，而興起于20世紀(jì)90年代的演化博弈論則是基于博弈參與人為有限理性的假設(shè)，強(qiáng)調(diào)博弈參與人一開始做出的選擇可能并非最優(yōu)選擇，而是通過(guò)在實(shí)踐中不斷選擇、學(xué)習(xí)、適應(yīng)、改變，才最終做出最優(yōu)選擇的，更加符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況。當(dāng)?shù)胤秸扇「深A(yù)策略，試圖擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)的信貸規(guī)模時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)采取合作策略，則地方政府將獲得金融資源，用其推動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而伴隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，地方政府獲得周邊地區(qū)金融資源到此投資，中央政府更多優(yōu)惠政策等利益，而金融機(jī)構(gòu)也因從地方政府那獲得相關(guān)政策支持而獲得收益增量；如果金融機(jī)構(gòu)采取不合作策略，則由于地方政府在本時(shí)期處于主導(dǎo)地位，依然能通過(guò)干預(yù)獲得收益，但是因花費(fèi)了人力物力使該收益略小，而金融機(jī)構(gòu)因不合作而無(wú)法從地方政府處獲得相關(guān)政策，僅憑自身能力發(fā)展。

強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合使利益最大化

當(dāng)?shù)胤秸扇〔桓深A(yù)策略時(shí)，地方政府收益將為零，金融機(jī)構(gòu)無(wú)論是否合作都由于沒有相關(guān)政策支持，僅能憑自身發(fā)展。如果地方政府與金融機(jī)構(gòu)合作，那么就產(chǎn)生了化學(xué)反應(yīng)，達(dá)到利益最大化。

隨著分稅制改革的進(jìn)行，稅源大而集中的稅種逐漸成為中央稅，而稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種逐漸成為地方稅，地方政府在財(cái)權(quán)上稅收收益遞減，事權(quán)費(fèi)用卻在不斷增加，財(cái)政分權(quán)無(wú)形中增加了地方政府的財(cái)政壓力，使其為了彌補(bǔ)其財(cái)力的不足，渴望最大限度的爭(zhēng)奪金融資源，與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理能力進(jìn)一步提升也削弱了地方政府直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的能力，致使地方政府不得不放棄原先通過(guò)直接干預(yù)銀行經(jīng)營(yíng)獲得國(guó)有金融資源的方式，轉(zhuǎn)向采取通過(guò)協(xié)助、縱容或默許轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)或其他能為其帶來(lái)政績(jī)的企業(yè)逃廢債等的間接干預(yù)手段，金融機(jī)構(gòu)在外部環(huán)境的壓力下被迫選擇與當(dāng)?shù)卣献?，然而在這種被迫合作中，由于當(dāng)?shù)卣烊痪哂械墓珯?quán)力，并且可借助當(dāng)?shù)厮痉w系，直接縱容一些企業(yè)以改制之名懸空銀行債務(wù)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)顯然無(wú)法從這種被迫合作中獲得超額收益，相反，由于地方政府直接和間接的強(qiáng)制干預(yù)，致使金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)大量的不良貸款，而當(dāng)?shù)卣蚋深A(yù)金融機(jī)構(gòu)信貸從而幫助企業(yè)融資而獲得收益。

目前，金融生態(tài)環(huán)境日趨完善，金融集聚現(xiàn)象在我國(guó)部分省市涌現(xiàn)，金融集聚不僅通過(guò)集聚效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)，還改善金融功能的發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，地方政府對(duì)未來(lái)前景充滿信心，愿意繼續(xù)與金融機(jī)構(gòu)合作，并為金融機(jī)構(gòu)利益著想，金融機(jī)構(gòu)也開始信任當(dāng)?shù)卣?，選擇合作策略，因此，在此時(shí)期，合作，對(duì)地方政府而言，在良好的金融生態(tài)環(huán)境里，不但能從與轄區(qū)內(nèi)幫企業(yè)融資中獲得利益，同時(shí)能從與金融機(jī)構(gòu)的合作共同拓寬信貸市場(chǎng)規(guī)模中產(chǎn)生利益，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而獲得超額收益，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，因重新與地方政府合作，在原先獲得金融環(huán)境改善的收益基礎(chǔ)上還從地方政府那獲得比如新增機(jī)構(gòu)設(shè)立、辦公用房等針對(duì)性優(yōu)惠政策支持獲得收益，使總收益變得更大。

雙方合作未來(lái)趨勢(shì)預(yù)測(cè)

我國(guó)地方政府與金融機(jī)構(gòu)的演化博弈過(guò)程中，隨著外部環(huán)境的變化，地方政府行為策略從吸取金融向建設(shè)金融的方向轉(zhuǎn)變，而金融機(jī)構(gòu)行為策略則是從被動(dòng)迎合向主動(dòng)合作轉(zhuǎn)變，可見地方政府和金融機(jī)構(gòu)如何一直保持合作發(fā)展關(guān)系將是未來(lái)的研究新趨勢(shì)。在研究視角上引進(jìn)金融集聚概念，著力構(gòu)建一個(gè)良好的金融集聚發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和平臺(tái)。

合作是雙贏的基礎(chǔ)，雙贏是合作的目標(biāo)，如何保證地方政府和金融機(jī)構(gòu)合作中雙方獲得效益均為最大化是未來(lái)的研究新趨勢(shì)。在研究視角上應(yīng)引入?yún)f(xié)同學(xué)，把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展看成一個(gè)系統(tǒng)，將地方政府、金融機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、科研所、高校等視為該系統(tǒng)的各個(gè)組成部分，從該系統(tǒng)的發(fā)展需求角度出發(fā)，討論如何提高當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)信息披露程度、降低獲取信息成本，從而使地方政府在與金融機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中能結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，探索出差異化發(fā)展之路，真正達(dá)到雙贏的效益。如何實(shí)現(xiàn)合作雙贏？

筆者認(rèn)為，要減少政府采取干預(yù)政策時(shí)獲得的收益。在中央政府層面：建議完善地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的制度減少政府因財(cái)力不足而干預(yù)金融的情況，通過(guò)立法進(jìn)一步明確中央和地方的關(guān)系，劃清中央與地方以及地方各級(jí)政府間的事權(quán)財(cái)權(quán)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)，權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等；建議國(guó)家應(yīng)允許條件較為成熟的地區(qū)，放行地方政府債券，為地方政府開辟合法的融資渠道，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大資金需求；建議解決我國(guó)司法獨(dú)立方面存在的問題，防止地方政府權(quán)力過(guò)大，責(zé)任不足造成的過(guò)度干預(yù)司法的行為，同時(shí)提高金融機(jī)構(gòu)通過(guò)法律程序追回不良貸款的效率。金融機(jī)構(gòu)方面：強(qiáng)化自身造血功能，完善內(nèi)部控制及糾錯(cuò)機(jī)制，提高抗干擾能力，確保系統(tǒng)規(guī)范、順暢和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府方面：改變官員政績(jī)考核機(jī)制，由原先的單一的以GDP增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升激勵(lì)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)公正、民眾福利、環(huán)境保護(hù)等綜合指標(biāo)考核的激勵(lì)機(jī)制，如將創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境作為政府工作重點(diǎn)之一，列入政績(jī)考核指標(biāo)。

要減少不良貸款損失。在中央政府層面：應(yīng)建設(shè)和完善以政府誠(chéng)信為核心，面向企業(yè)、個(gè)人、覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各方面的社會(huì)誠(chéng)信體系；應(yīng)完善以投資擔(dān)保公司為主體的信用擔(dān)保體系。地方政府方面：要憑借天然公權(quán)力，借助當(dāng)?shù)氐墓珯z法體系，支持金融機(jī)構(gòu)依法維護(hù)金融債權(quán)工作，加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)在債權(quán)保全、資產(chǎn)接收、資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)的政策支持，敦促有關(guān)部門簡(jiǎn)化手續(xù)，減免稅率，積極支持金融機(jī)構(gòu)盤活不良貸款，減輕其在追債過(guò)程中耗費(fèi)的時(shí)間和人力成本；要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司管理，杜絕地方政府自身違規(guī)或變相提供擔(dān)保、幫助企業(yè)逃廢債務(wù)等行為。金融機(jī)構(gòu)方面：應(yīng)積極引入社會(huì)信用體系及定期維護(hù)，引入信息挖掘技術(shù)，擴(kuò)大信貸征信系統(tǒng)信用信息范圍和含量，進(jìn)一步提升系統(tǒng)的信用預(yù)警作用，為銀行防范信貸風(fēng)險(xiǎn)提供有力的制度保障；應(yīng)積極探索小額貸款管理辦法；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)定期組織信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)交流，通過(guò)相互交流信貸發(fā)展過(guò)程中的問題和趨勢(shì)，從信貸全過(guò)程監(jiān)控角度探討降低不良貸款率的方法。

要減少政府在改善金融環(huán)境上的投資并提高通過(guò)金融生態(tài)環(huán)境給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的收益。值得注意的是，此處的減少并非指純粹的投資額度上的減少，而是“同時(shí)”，即改善金融環(huán)境應(yīng)注重效率，由麥金農(nóng)提出的金融抑制理論，緩解金融抑制的基礎(chǔ)是政府首先需要有穩(wěn)定的財(cái)政能力，由于政府本身資金并不充裕，因此改善金融環(huán)境的資金并非越多越好，而應(yīng)注重效率，因此地方政府需要：加強(qiáng)政府與金融機(jī)構(gòu)間的溝通走訪，促進(jìn)信息交換，改善信息不對(duì)稱的情況，從而提高投資效率；政府應(yīng)多引進(jìn)金融咨詢服務(wù)業(yè)，了解如何有效率的改善金融生態(tài)環(huán)境，滿足金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)發(fā)展需求；改善金融環(huán)境，吸引轄區(qū)外金融資源進(jìn)入轄區(qū)投資，促進(jìn)金融集聚區(qū)的形成。金融機(jī)構(gòu)方面：加大對(duì)地方政府中心工作和經(jīng)濟(jì)工作的研究的投入，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)效率；加強(qiáng)行業(yè)分類管理，防止同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)。

提高地方政府以及金融機(jī)構(gòu)均采取合作策略時(shí)獲得的超額收益。中央政府方面：應(yīng)放寬地方金融準(zhǔn)入控制權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展金融的積極性，更好地滿足中小企業(yè)以及地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展要求，從而形成良性互動(dòng)。地方政府方面：提高政府行政運(yùn)作透明度，完善市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度建設(shè)；強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，通過(guò)調(diào)查了解當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況以及發(fā)展需求，有針對(duì)地推出相關(guān)政策，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、研究所、高校、金融機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，培育市場(chǎng)為主體的金融資本配置制度，從而提高信息披露程度和降低信息搜集成本；地方政府和金融機(jī)構(gòu)共同培育符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的多元化金融市場(chǎng)，擴(kuò)寬民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的渠道，減少地方政府改革壓力和成本，同時(shí)也讓民間資本有償承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)，從而建立起多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的金融組織結(jié)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)方面：積極主動(dòng)支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，創(chuàng)新重大項(xiàng)目的信貸方式和管理方法，實(shí)行跟蹤管理，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況及時(shí)提供有效服務(wù)；提高金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況信息透明度，善于引用研究所、高校對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究成果，更好的契合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、企業(yè)的需求，服務(wù)于當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。