《旅游法》：一部綜合性小法典

毛麗冰

“治亂必用重典，《旅游法》就是可用的重典?！眹鴦赵焊笨偫硗粞笤?月16日國務院召開貫徹實施《中華人民共和國旅游法》電視電話會議中為貫徹《旅游法》加碼。自4月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》），各界人士對此予以高度關注，這部法的出臺何以引起多層面的重視？它的立法原則和宗旨是什么？《旅游法》的出臺將對旅游行業(yè)的發(fā)展起到怎樣的促進作用？針對這些問題，《經(jīng)濟》記者走進國家旅游局，對《旅游法》起草領導小組成員、國家旅游局法制工作負責人、副局長杜一力進行了專訪。

市場化機制下的立法

《經(jīng)濟》：旅游并不像食品安全等產(chǎn)業(yè)涉及國計民生最基本的問題，作為一個衣食住行之外的以娛樂休閑為主的產(chǎn)業(yè)，為何會專門出臺一部《旅游法》，而且引起國家從高層到民間的如此關注？

杜一力：國家和社會的高度重視是旅游業(yè)在經(jīng)濟社會中的現(xiàn)實作用和實際地位所決定的。曾經(jīng)，旅游確實是衣食住行之外的“高消費”、“特殊需求”，現(xiàn)在不是。如今旅游進入大眾時代，是人民群眾在滿足物質(zhì)需求的基礎上對精神和文化享受的追求，是小康社會的標志。2012年，我國參加國內(nèi)旅游的人數(shù)是29.57億人次，出境旅游8318萬人次，每年逾30億人次參與的旅游活動，自然受到國家和社會各界的重視。

《旅游法》應運而生，是經(jīng)濟發(fā)展的必然性要求，也是人們?nèi)罕娒篮蒙畹囊?。這個歷史階段，制定和出臺《旅游法》，是立法機構和行政機構把人民群眾的需求作為工作出發(fā)點的必然體現(xiàn)。這么多年，在旅游業(yè)快速發(fā)展過程中既積累了充分的經(jīng)驗，也出現(xiàn)了眾多的問題，多方面都迫切希望這個法的出臺。因為《旅游法》涉及到廣大旅游者，也涉及到眾多部門，因此社會關注度比較高。

另外，《旅游法》在十一屆人大進行了兩次審議，第十二屆人大成立后又進行了調(diào)研、修改和審議，也是第十二屆人大通過的第一部法，立法機構高度重視。同時我們新一屆政府正在進行積極的行政體制改革和職能調(diào)整，依法行政是改革和調(diào)整的主旋律，因此各級政府、國家各個部門乃至國務院領導都高度重視。

《經(jīng)濟》：我國旅游業(yè)已經(jīng)是市場化程度很高的行業(yè)，《旅游法》是如何體現(xiàn)市場機制在旅游業(yè)發(fā)展中的作用？

杜一力：實踐是法律的基礎。相比其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)的市場化程度更高，在制定《旅游法》的過程中，立法者充分認識到了旅游業(yè)高度市場化的實踐特征，突出地把促進市場機制完善作為立法的追求目標，把維護市場的統(tǒng)一性作為調(diào)整相關方面關系的追求目標，把建立明確細致的市場規(guī)則作為規(guī)范市場主體的追求目標。從這個法可以看出，這個特點貫穿始終。

在《旅游法》中，對于各級政府設定的責任一是促進，二是服務，三是監(jiān)管，四是保障。而這四大職責的實現(xiàn)的方式，最終不在于分權，而在于根據(jù)旅游活動的內(nèi)在一致性、完整性和整體需求進行協(xié)調(diào)和綜合。說到底，政府的責任就是為旅游業(yè)的成長創(chuàng)造一個好環(huán)境，好的政策環(huán)境、市場環(huán)境和游覽環(huán)境。這是旅游業(yè)發(fā)展30年的一個基本經(jīng)驗的總結，只有讓市場機制充分發(fā)揮作用，旅游業(yè)才能快速健康發(fā)展。

在《旅游法》中，對于市場主體的責任義務等規(guī)則是比較深入細致的。旅游是最有個性的消費需求，深受各種市場因素影響，不論是出游規(guī)模、出游方式還是旅游服務質(zhì)量，都很難通過宏觀調(diào)控，也很難完全通過行政手段進行管理。制定明確的、完善的、可操作的市場規(guī)則，讓我們的市場主體各方都形成遵守這些規(guī)則的習慣，是旅游市場長遠健康發(fā)展的基本途徑。立法過程中我們深入地研究了旅游比較發(fā)達的德國、法國、西班牙、意大利、英國、希臘等國，以及旅游與我們一樣處于發(fā)展中的國家，得出的最重要的結論是，建立一個明確的旅游市場規(guī)則是《旅游法》應該努力的主要方面。所以，出臺的《旅游法》中最值得關注的就是旅游合同的規(guī)則。合同規(guī)則就是市場規(guī)則，市場規(guī)則是靠市場雙方主體來執(zhí)行的。在明確的規(guī)則確立以后，需要把該屬于市場管的交還給市場。按照市場化機制，旅游產(chǎn)業(yè)才能更好成長。

堅持綜合性原則

《經(jīng)濟》：旅游業(yè)是一個綜合性很強的行業(yè)，從管理上涉及各個行政部門，從內(nèi)容上涉及各個行業(yè)，《旅游法》是如何考慮和體現(xiàn)這個綜合性特點的？

杜一力：從鄧小平提出旅游業(yè)是個綜合性產(chǎn)業(yè)起，我們一直在實踐中體會和探索旅游業(yè)這個突出的特點。旅游的綜合性特點和前面說到的市場化特點有內(nèi)在關系。旅游市場按需求走，需求涉及各個方面，這就需要綜合。所以30年旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展思想中一直以“綜合性發(fā)展”為指導，在旅游實踐中多方面推行，也體現(xiàn)在國務院的各個文件里。2009年國務院41號文件再次明確，旅游業(yè)要與一二三產(chǎn)融合發(fā)展。所以，《旅游法》跟別的法不同的一個特點，就是綜合性。

綜合性的體現(xiàn)，首先在于此法涉及的主體是多方面，有旅游者、經(jīng)營者、還有政府各相關部門和各級政府。特別是對旅游者的責任義務給以突出的地位，這是一般的行政性的法規(guī)和經(jīng)濟性的法規(guī)都沒有的。

綜合性的體現(xiàn)，還在于此法涉及了多個法律部門，也是一個小綜合?，F(xiàn)在的《旅游法》，不是一個單純的行政管理法，也不是單純經(jīng)濟法，或者民事法，而是幾種法的融合。正如一個立法專家說的，《旅游法》幾乎是一部小法典。這其中的民事部分的內(nèi)容，從性質(zhì)上說就不是一般的經(jīng)濟法和行政法可以有的，也就是說今后在《旅游法》的執(zhí)行中，很多內(nèi)容的實施主體不是行政部門，而是市場主體自治?！堵糜畏ā分羞€有促進法的內(nèi)容，這也是一個突破或者例外?，F(xiàn)在的立法要求是立規(guī)則，不可以干什么。這屆人大已經(jīng)很少出促進法，因為促進法的內(nèi)容更接近于政府文件提倡、倡導、支持的事情。但是，在制定《旅游法》的過程中，經(jīng)過深入研究發(fā)現(xiàn)，旅游目前正處于發(fā)展時期，既需要管理，又需要促進，所以不拘一格將促進旅游發(fā)展的內(nèi)容入法，強化了《旅游法》的引導性。

綜合性的體現(xiàn)，從行政的角度來看，《旅游法》是行政部門之間行政力量的整合。旅游業(yè)的市場性和綜合性體現(xiàn)在行政管理上，就是各個行政部門的力量整合?！堵糜畏ā凡扇〉姆绞绞窃诂F(xiàn)有的法律法規(guī)基礎上對各個行政管理部門的職能職責進行銜接。比如文物要在旅游中利用，就首先要遵守文物法的要求，而進入旅游市場的環(huán)節(jié)就要按《旅游法》的規(guī)定辦；又如旅游經(jīng)營者在經(jīng)營的時候應先遵循相應的法律法規(guī)，但是在為旅游者提供服務的時候，就要遵守《旅游法》。這種在各行政部門管理的基礎上綜而合之的思路方法銜接了相關法律法規(guī)，又突破了部門對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束。

在一個既定的體制框架內(nèi)，《旅游法》要實現(xiàn)綜合性就是立法的一個極大的重點和難點，也是立法這努力追求的突破點。這是這個法的一大特點。

并非偏袒旅游者

《經(jīng)濟》：從《旅游法》可以看出，國家有大力整治零負團費、強迫購物等問題的決心，這些方面都是從維護旅游者的角度出發(fā)?！堵糜畏ā肥欠駥β糜握哂幸欢ǖ膬A向性？

杜一力：旅游業(yè)內(nèi)有這樣的認識，認為《旅游法》更多地維護了旅游者的利益。我不同意。法的本質(zhì)就是平衡各方利益的，不應該是傾向于哪一方?！堵糜畏ā妨⒎ǖ淖谥季褪潜Ｗo旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權益，所以原則上不存在損害一方、偏袒一方的問題。

正因為立法旨要平衡利益各方、利益雙方，在實際中當利益已經(jīng)失衡的情況下，就要有針對性地保護處于弱勢一方的權益。這就有一個問題，旅游者是弱勢一方嗎？在制定《旅游法》的過程中有過多次討論，結論是，旅游者不是弱者。旅游者無論是從旅游行為本身還是他的社會角色，都不是弱者，但是當他在旅游活動中，在旅游活動的一些環(huán)節(jié)上，旅游者會處于弱勢地位——主要是離開了自己熟悉的環(huán)境，去到一個陌生的地方，就存在一個信息掌握不全面、支配自身的能力降低的情況，這時的旅游者處于相對弱勢地位。

而旅游經(jīng)營者從整體上而言也不算強者，因為他們與旅游者在地位上是平等的。但是在旅游者陌生的那個環(huán)節(jié)中，旅游經(jīng)營者就可能處于相對有利的地位；這個時候，旅游經(jīng)營者就有責任利用其有利地位，更多地幫助旅游者；這種情況下，對經(jīng)營者利用優(yōu)勢宰客，必須嚴加制止！《旅游法》就要解決這個問題，所以設立了很多具體的旅游經(jīng)營者對旅游者的責任和義務；設立了針對宰客行為的“九不得”。這個“偏向”，有利于促進旅游市場的正常交易，旅游市場規(guī)范有序，旅游者和經(jīng)營者雙方受益。這就是法的公平所在。理性的旅游經(jīng)營者也是這樣看待這個“偏向”的。

實際上我認為要解讀《旅游法》以人為本的特點、特色，不應該作旅游者和經(jīng)營者之間偏向于誰的片面解讀?！堵糜畏ā穼β糜握叩募訌姳Ｗo，主要體現(xiàn)在加大了政府對旅游者的責任：政府的安全保障責任、救援責任、免費提供信息的責任等，這些責任在溫飽型的發(fā)展階段還談不上，現(xiàn)在已經(jīng)成為對各級政府的突出要求。

《經(jīng)濟》：在人大旅游新聞發(fā)布會上，您說行業(yè)的重新洗牌是必然的，看來《旅游法》的實施還是會對旅游企業(yè)產(chǎn)生比較大的沖擊。

杜一力：是的，企業(yè)必須調(diào)整自己的經(jīng)營策略，按照規(guī)范經(jīng)營的方式重塑自己；執(zhí)法部門要加強執(zhí)法力量和監(jiān)督，為法的實施開路；旅游者也要按合同提出的要求來明確自己的義務和責任，這3方面的努力才能成就一個健康的市場。

《經(jīng)濟》：2012年，中國旅游業(yè)總收入約達2.57萬億元，旅游業(yè)已然發(fā)展壯大起來，《旅游法》實施后，將對未來旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？

杜一力：讓旅游產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟重點支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務業(yè)，是我們的兩大戰(zhàn)略目標。規(guī)范，市場就能壯大；健康，才能結出碩果。《旅游法》能從政府的職能、市場的規(guī)范、旅游者自身的權益保護等各個方面來對市場進行要求?！堵糜畏ā啡绻趯嵤┲心軌虼龠M市場的規(guī)范，促進產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促進旅游者的成熟，對旅游業(yè)發(fā)展帶來的好處就是長遠的和支撐性的，也就是對旅游業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)是起著保障作用的?！堵糜畏ā返某雠_，使全國旅游行業(yè)對下一步中國旅游戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，心里更有譜。