重新審視城鎮(zhèn)化的推進路徑

華生

2005 年，十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出了“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”。五中全會再次提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”。當時的思路與今天不一樣，那時中央的主要思路就是先把農(nóng)村搞好。于是，我給總書記、總理都寫信，我認為新農(nóng)村永遠都要建設(shè)，但是有九億多農(nóng)民居住的農(nóng)村是建設(shè)不出來的。在這個歷史階段上，中國要走新型城鎮(zhèn)化的道路。

八年之后的今天，中央開始將新型城鎮(zhèn)化作為未來的主要工作之一。但什么是新型城鎮(zhèn)化？怎么實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化？我覺得，對于這個問題的認識現(xiàn)在并不清楚，本來新型城鎮(zhèn)化是個很好的口號，但機制體制都沒有轉(zhuǎn)變，所以我們還在傳統(tǒng)的、舊城鎮(zhèn)化道路上。同時，由于城鎮(zhèn)化受到了高度的重視，從中央到地方都用了更大的規(guī)模和力氣，按照傳統(tǒng)的辦法去推行，我擔心新型城鎮(zhèn)化很可能會變成一場災(zāi)難。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的好處沒有落在城鎮(zhèn)化的主體身上

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是只要土地不要人的城鎮(zhèn)化。最近的二十年時間里，地方政府通過賣地或者將土地抵押獲得資金，通過農(nóng)民工進城解決勞動力供給，將幾項生產(chǎn)要素機械堆加后，置換成一座座高樓大廈，房價瘋漲。這就是我們到目前為止所走的道路，如果不重新審視我們的推進路徑，我們必然會走到老路上去。

為了要農(nóng)民的宅基地，要農(nóng)民并村上樓卻繼續(xù)務(wù)農(nóng)，不是新型城鎮(zhèn)化；假新農(nóng)村建設(shè)并村騰地也不是新型城鎮(zhèn)化，若干年后再拆遷更是浪費；個別城郊廠旁并村范例并不能說明問題。官員要政績、開發(fā)商要土地，但這條老路已經(jīng)問題重重。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的服務(wù)對象，主要有四類：一是為政府自身服務(wù)，實現(xiàn)地方GDP 的增長、城市美化和官員的政績；二是為城中村和城郊的農(nóng)民服務(wù)，讓這些人搖身一變成了千萬富翁；三是為開發(fā)商服務(wù)；四是為城市居民服務(wù)，成了原住民對移住民的財富剝奪。也就是說，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的好處沒有落在城鎮(zhèn)化的主體身上。

因此，新型城鎮(zhèn)化的制度安排要搞清楚一個問題：城鎮(zhèn)化的過程中誰是主體？城市的發(fā)展為誰服務(wù)？只有搞清楚主體，才能知道政策該怎么調(diào)整。十二年前，我曾寫過一篇文章，標題是《城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化》。城鎮(zhèn)化的核心應(yīng)該是為移民、為進城而來的農(nóng)民服務(wù)，這是城鎮(zhèn)化的主體。

新型城鎮(zhèn)化制度設(shè)計的立足點，首先就應(yīng)該是為大量進城的農(nóng)民、移民服務(wù)。但要強調(diào)的是，這里的“農(nóng)民”絕不是指城中村或城郊的農(nóng)民，因為他們根本不是中國大多數(shù)的農(nóng)民。大多數(shù)進城務(wù)工農(nóng)民，其土地都在中西部地區(qū)、在山里。他們家鄉(xiāng)的土地是廉價的，農(nóng)地入市、集體土地自由流轉(zhuǎn)對他們來說意義并不大，因為他們能從土地上獲得的利益很少，依然缺少在城市生存的資金。近郊和城中村的這批農(nóng)民暴富，并不會解決大量農(nóng)民工和外來人口的問題。所以，讓幾億農(nóng)民工在就業(yè)地城鎮(zhèn)安居，從工棚、地下室上樓，舉家團聚才是城鎮(zhèn)化。

同時，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化也積累了一個巨大的欠賬。目前，外來進城人口已有約2.6 億人，他們在城市工作很多年，正常的情況下應(yīng)該已經(jīng)安居。但實際情況是沒有安居、沒有社會保障與公共服務(wù)。這2.6 億人的身后，是他們的家屬，其中包括8000 萬留守兒童。因此，粗略來算，欠賬應(yīng)該是4 億人的安居、社保和公共服務(wù)費用。

這是制度造成的社會扭曲，沒有人不愿意全家團聚，但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化就是讓有用的勞動力來到城市、為城市建設(shè)服務(wù)，現(xiàn)在他們卻只能住工棚、沒有居民的一切待遇，他的父母、妻兒等非勞動力則更不可能到城市居住。這種強制性的、扭曲社會文明的歧視，正是新型城鎮(zhèn)化要徹底解決的問題。韓國、日本、臺灣等國家和地區(qū)的經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們，新型城鎮(zhèn)化就是讓農(nóng)民全家進城變成市民，這樣其子女就變成了城市孩子，在這里接受城市文化和教育，這也正好解決了我們一直希望的勞動力升級問題。

目標要明確，方法要對頭

我們可以計算一下，二十年后中國城鎮(zhèn)化率應(yīng)是75% 左右，即便發(fā)展速度比原來慢一些，也基本可以達到這個數(shù)字。那也就是說，未來二十年我們要安排六億人，每年至少三千萬，所以，新型城鎮(zhèn)化要有一個長遠的規(guī)劃，中央要有一個整體的頂層設(shè)計，對各個方面都進行統(tǒng)籌兼顧。

解決農(nóng)民進城的“本金”是最核心所在。如果按照傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的模式，這部分利益已經(jīng)被前面提到的四類主體分割完了，如果保持這些利益都不動，城鎮(zhèn)化的主體就沒有進城的“本金”。即使我們用最發(fā)達的金融方式幫他們“融資”，最后他們也一定償還不了，美國的次貸危機就是這個問題?，F(xiàn)在最大的危險是，因為沒有資金來源，不管中央怎么號召，地方還沿著傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的路子走。

因此，中央政策要從實際出發(fā)，不能“不食人間煙火”。目標明確的同時，方法也要對頭。因為我們的地方政府要和黨中央保持一致，中央對了大家都對，中央錯了大家都錯，中央是相互矛盾的，下面就一片混亂。舉個例子，十八大文件中提出，我們要區(qū)分公益性和非公益征地，要縮小征地范圍。但在實踐中，怎么操作？比如說新城開發(fā)，征地時我們不可能說按照規(guī)劃，這幾戶的土地將要建成派出所、醫(yī)院或者學校，按照公益標準由政府負責，其他土地讓開發(fā)商自行去談判。同時，按照現(xiàn)在的政策，無論公益非公益，要同地同價，按照一個價格征。所以，中央政策本身就是矛盾的，讓人無所適從。

雖然中國的城鎮(zhèn)化道路注定不好走，但改革的方向是正確的。新型城鎮(zhèn)化的方案一定要具體并可操作。